绪论

2019年11月1日，被外界称为俄罗斯宣示互联网空间主权与自主化标志的法律文件“俄罗斯互联网主权法”[1]正式生效，关于俄罗斯即将“另起炉灶”，与国际互联网“断网”的消息引起国际社会广泛关注。而早在该法草案提交俄国家杜马一读后，俄罗斯国内多所城市便爆发市民游行，抗议政府干涉互联网自由；俄罗斯文化界和艺术界的知名人士在该法生效前亦联名上书普京，请求其拒颁此法；西方舆论则视之为俄罗斯互联网“铁幕”开启，宣称2020年将是俄互联网独立之年，进而一如既往地批评俄“限制言论自由”，搞“新闻审查”。

面对宪法修订在即、西方制裁持续和来势汹涌的批评与抗议，普京为何并未“顺从民意”？俄罗斯果真要“另起炉灶”重建自己的互联网吗？抑或俄罗斯能够与世界互联网绝缘而“独善其身”？答案或许非常简单——“是”或“否”，但要理解其中是非曲直，需对俄罗斯主权国家成立后，俄互联网发展与管理的历史与特征予以梳理，并基于其所面临的复杂的地缘政治形势，评估俄社会对互联网的依赖度以及互联网在国家未来发展中的地位，进而理解俄互联网国家治理的立场、目标与路径选择。

对于从未去过俄罗斯的人而言，普京的形象或许代表着想象中的俄罗斯；对于中国普通网民来说，“黑客”可能是他们关于俄罗斯互联网最主要的谈资。受历史和语言等多种因素的影响，中国学者除了关注本国互联网外，更多放眼美国，兼顾西欧，关于俄罗斯互联网的研究，属于国内学术界的研究“冷门”。相形之下，西方国家对俄互联网的研究更为积极，只不过它们更偏向于批判视角和制度框架。这一现状与中俄政治和经济交往的水平并不匹配，不利于促进网络空间命运共同体伟大构想的实现。研究发现，俄罗斯既面临着全球互联网治理的诸多共性问题，也具有独特的互联网生态，尤其是其特殊的历史文化背景和复杂的地缘政治，为世界提供了一个不一样的互联网国家治理研究样本。换言之，我们既要研究普京，也要研究黑客，但远不止于此。

今天的俄罗斯官方将1994年4月7日ru域名注册日作为国际互联网俄罗斯分支成立日。据此，到2022年俄互联网已经走过28个春秋，但俄罗斯人拥有互联网的时代要追溯到苏联时代。苏联国家域名su早在1990年9月19日便通过芬兰赫尔辛基大学注册成功。除了ru和su外，2008年俄罗斯成功申请了第一个俄罗斯基里尔字母国家域名рф（俄罗斯联邦的俄语缩写），因此成为世界上少有的同时拥有三个国家顶级域名的地区。2011年底，俄罗斯开始超过德国，成为欧洲网民最多的国家[2]，此后互联网不断向老年群体和乡村渗透，截至2021年10月，俄网民数量达1.24亿人，占居民总数的85%，互联网行业各类运营商达6500家。[3]因此，作为国际互联网中独具特色的重要分支，俄互联网国家治理实践既具独特性，也对全球互联网治理具有一定的借鉴性。

一、俄互联网治理特征

单纯研究互联网治理实践容易陷入就事论事的困境，本书将互联网治理置于政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）四个外部变量（PEST）中，以互联网“发展—管理”关系为内部变量，以国家治理为因变量，研究不同关系类型下互联网国家治理的模式、路径和手段，并由此构建了“发展—管理—治理”研究模型。研究表明，1994年后俄罗斯互联网“发展—管理”关系历经单极型、均衡型和危机型三种关系模式，俄互联网国家治理的对象、机制、手段以及治理的力度相应调整，并表现出以下特征。

（一）构建信息社会成为治理主线

2003年12月10日，在“数字团结”的口号之下，第一届信息社会世界峰会（WSIS）在瑞士日内瓦举行，通过了《原则宣言》（Declaration of Principles）和《行动计划》（Plan of Action）。世界各国的领导人在题为《构造信息社会——新千年的一个全球性挑战》的《原则宣言》中提出，“我们深信不疑，我们正在共同迈入一个极具潜力的、扩展人类交流的信息社会”，从而正式向世界确认信息社会的来临。

构建信息社会是俄罗斯互联网治理历史中最为清晰的一条主线。2008年俄罗斯通过第一版《信息社会发展战略》，加速建设通信基础设施，为其互联网追赶式发展奠定了基础。此间，无论是互联网内容、基础设施还是技术领域的发展与管理皆紧紧围绕构建信息社会这条主线展开。俄政府根据内外部条件的变化，动态完善信息社会发展的战略与规划，不断丰富和调整俄互联网国家治理的目标、任务和手段，有效提升了该国信息社会各项指标。2016年底，根据全球网络空间发展的最新变化，俄发布《信息社会发展战略（2017—2030）》替代2008年的版本，充分考虑当前该国互联网治理面临的各种挑战，将发展战略的重点由基础设施建设向关键信息基础设施的安全保障转移，反映了互联网国家治理的路径转向。

（二）安全与经济成为治理的“两翼”

在地缘政治、金融危机、社交媒体等诸多因素的共同刺激与作用下，2014年后俄互联网“发展—管理”关系转入危机型，安全与经济成为影响其治理的“两翼”。

据俄罗斯计算机事故协调中心的计算机攻击侦测、警报和消除系统报告，2018年共计发现40亿次针对俄罗斯关键信息基础设施的攻击，仅莫斯科足球世界杯期间，俄罗斯的信息基础设施受到干扰的次数便达2500万次。[4]危机型关系中，安全逐步上升为俄罗斯互联网国家治理的第一优先考虑因素，它不仅指网络技术和应用技术的安全，还包括政治安全、经济安全和军事安全，成为国家安全的重要组成部分。2016年后俄罗斯密集出台了最新版《信息安全学说》《信息社会发展战略（2017—2030）》《关键信息基础设施安全法》等法律法规和顶层制度，无不突显“安全”在互联网国家治理中的首要地位。日渐增强的安全治理力度也引起国际国内对俄境内互联网未来发展与管理的担忧，关于“断网”“封锁”“新闻审查”“限制言论自由”的指责与批评持续不断。

与此同时，俄互联网在国民经济中的地位直线上升，互联网经济及其相关经济占国内生产总值（GDP）的比重持续攀高，传统的互联网经济逐渐被最新的数字经济概念所替代。2018年普京总统签署命令，将通信部变更为数字发展部，加速推进以《俄罗斯联邦数字经济国家规划》（Национальная программа“Цифровая экономика Российской Федерации”）为核心的俄罗斯版“互联网+”战略。

面对国家安全与数字经济两大变量的要求，选择何种互联网发展与治理的“脚本”，不仅决定了国际互联网俄罗斯分支自身的走向，还会影响俄国家经济发展趋势。在不断加强安全侧治理时，作为治理主体的国家已经意识到单纯的“抓与禁”是最简单也是最有害的社会管理方式。国家明确要求，不能把互联网管死，需要给予网络空间适度的创新自由，刺激数字经济持续发展，促进互联网“发展—管理”关系重归正常，发挥行业自律功能，恢复市场自我调节机制。

（三）地缘政治上升为最大的外部变量

从外部因素看，除了经济变量，政治变量对俄罗斯互联网治理的影响尤其明显。早在苏联末期，刚刚兴起的互联网便不经意间涉足“国家政变”[5]，与叶利钦政治集团早早结缘，国家领导人的个性特征长期显著影响俄互联网发展。如今，地缘政治则直接导致俄互联网发展与管理偏向“危机型”。历史与现实都时刻提示研究者，不可低估政治对俄互联网发展与管理的作用，这样才能增强对互联网国家治理的难度与不确定性的判断。

除了内部政治体制与国家领导人政治价值取向的影响，复杂的地缘政治构成俄罗斯互联网治理面临的最重要的外部变量。俄罗斯横跨亚欧两大洲，领土面积居世界第一，北约东扩、独联体纷争、中东问题、朝鲜问题、中国崛起等几乎所有世界热点事件和重要历史进程都在一定程度上映射着俄罗斯国家利益。特殊的地缘政治环境长期影响其互联网发展与管理，并在当前阶段显著作用于其互联网国家治理的路径选择。尤其是2014年后美国和其他西方国家因乌克兰危机对俄实施长期制裁，引发卢布大幅贬值，导致俄政府对互联网基础设施的投资拉动效果减弱，直接造成俄互联网国家治理一定程度偏向安全侧，呈现出“限制—禁止”的治理特征。

俄互联网何时及如何走出“危机型”状态，不仅影响其国家治理的态度和方法，同时也是对俄国家治理成果的检验，地缘政治的不确定性成为此间重要的影响因素。当然，特殊而复杂的地缘政治因素并非仅仅增加了俄国家治理的难度，同时也为俄互联网的发展创造了不一样的空间和生态环境。原苏联及东欧地区大量的俄语用户成为俄互联网发展的巨大潜在市场，并且已经事实上构成俄互联网搜索引擎、社交网站和电子邮箱系统等平台与应用的区位竞争优势，俄互联网公司不仅控制着本国的大部分市场，而且在上述地区与西方国家展开激烈竞争。但地缘政治影响的不确定性成为俄互联网治理的重要变量。

（四）治理体系初步形成

俄互联网国家治理主体呈现多元性，国家、社会和企业三大类主体间建立了一定的对话和互动机制，各类主体又可细分为若干组织，并相互作用。比如，国家主体可分为立法、行政和司法三大类，且可进一步分成若干具体对象。其中，杜马是立法基本主体，总统的权力远高于同类国家。俄总统既是立法草案的提议者之一，也是法律文件批准生效者，同时作为最高行政长官，可以运用立法手段和行政手段（总统令）实施国家治理。社会主体力量日渐壮大，并借助俄罗斯总统的授权机制或国家采购机制直接参与互联网国家治理的重要决策。授权机制是俄罗斯除了命令、对话和自律机制以外的第四种机制，也是本研究的意外发现，它对既有研究模型是一种补充，对其他国家的治理实践亦具有参考价值。

法律、行政和技术构成了俄互联网国家治理的主要路径。立法治理经历了视同大众传媒和以互联网自身为对象两个发展阶段。其中，视同大众传媒指在前期用大众传媒的治理手段直接治理互联网，并未考虑其特殊性；而以互联网自身为对象的立法治理行为则既考虑互联网的传播功能，也重视其对政治、经济、社会的影响，特别是互联网的平台属性、技术特征等。相对而言，俄罗斯互联网专门立法起步较晚，但立法速度快，已初步形成互联网治理法律体系。行政治理方面则始终贯串“信息一体化”思路，互联网被逐渐纳入其中的过程反映了其影响力的变化。无论是立法治理还是行政治理，始终离不开技术因素。一方面，俄充分利用技术手段加强对互联网数据流量的监控与管理；另一方面，通过立法和行政手段消除技术给企业与个人数据应用带来的安全威胁，以及互联网新技术给国家政权、社会安全和政治、经济等领域的稳定带来的挑战。

俄互联网国家治理体系是一个动态发展的过程。它需要结合互联网发展与管理两大变量的客体特征，以“问题”为导向，灵活发挥命令、对话、自律和授权机制的功能，激活国家、企业和社会各个主体的积极性，综合运用立法、行政和技术路径，有针对性地展开治理活动。同时，治理体系本身也需要适时进行动态调整，以创新迎接挑战。

（五）治理实践的实用主义

综观俄罗斯互联网国家治理实践，具有鲜明的实用主义色彩。国家主体在发挥主导作用的同时，能够重视其他主体的态度与意见。比如，早在1999年12月28日，普京总理与互联网界进行第一次历史性会面时，通信部部长曾提议将俄罗斯互联网转交国家管理，当即遭到互联网业界反对，结果政府尊重业界意见，并未通过该建议。2000年1月12日，俄罗斯新闻部起草了政府决议草案，试图规定凡在互联网上传播信息的网站，均应申请大众传媒许可证，没有许可证的网站应予关闭，但时任代总统兼总理的普京并未签署该决议。类似的情形较多。2014年前后，域名管理国家化的想法招致互联网界的强烈批评后，域名社会管理的自治现状得以维持，但政府和互联网界双方妥协，采取了折中方案，同意通信部派代表参加域名管理的理事会，并享有否决权。

实用主义同时表现在立法过程中。俄互联网的立法工作以修订现有法律为主。如，《大众传媒法》从1991年生效到2020年初已修订近50次，《通信法》《信息、信息技术与信息保护法》也频繁修订，以适应信息空间一体化管理的需要。即使是新法，无论其是否正式实施，均可修订，以便根据社会反馈平衡不同利益主体之间的关系，促进法律实施。比如，著名的“网络反盗版法”意在改善网络内容传播与使用混乱的状况，先后得到梅德韦杰夫和普京两任总统的亲自推动，但立法草案反复修订并经国家杜马通过后，仍然引发了网络企业罢工。为此，总统普京亲自与行业代表对话，寻找多方共同接受的修订方案。结果，该法正式通过但尚未实施前便启动了两次修订。边立边改的做法虽然一定程度上可能会伤及立法机构的声誉，但增强了法律的可操作性。

相对于立法，政策的制定与实施更容易、更及时，也更具有针对性和实用性。因此，俄罗斯经常通过发布总统令、政府令等形式实施互联网治理。无论是“断网”演习，还是实施互联网通信数据备份和流量监控，均属于此。但基于实用主义思想实施的各种治理行为，仍然需要立法支持，行政手段实施一段时间后往往要通过立法加以巩固和完善。备受争议的“俄罗斯互联网主权法”的出台便是多年“断网”演习取得技术上的突破后的立法成果。实践表明，如果缺乏法律基础，行政治理容易出现“偏向”，难免出现选择性管理行为，这也是俄罗斯互联网治理面临的一大挑战。总体上，考虑到互联网本身是一个日新月异的技术集成平台，各种意想不到的问题与挑战随时可能出现，及时对现有法律进行修订不失为一种实用且有效的治理手段。

俄罗斯互联网治理的实用主义思想决定其不可能像西方某些评论家所担忧的那样，主动切断与世界互联网的联系，实行自我封锁。这显然有悖于俄罗斯国家利益，与其实用主义治理思想格格不入。相形之下，西方国家主动封锁俄互联网的可能性确实存在。自2014年乌克兰危机爆发后，一些西方互联网供应商在美欧制裁俄罗斯的大潮中陆续停止对俄供货，导致其无法更新电脑软件或采购备件。2022年，俄罗斯宣布在乌克兰采取特别军事行动后，俄罗斯互联网面临更为突出的“断供”威胁。国际商用机器公司（IBM）、英特尔公司（Intel）、诺基亚公司（Nokia）、爱立信（Ericsson）等相继宣布停止为俄罗斯市场提供服务，谷歌宣布中止在俄执行“谷歌全球缓存服务”相关协议，一些国际通信线路服务商也暂停对俄业务。俄罗斯互联网所面对的外部风险进一步促使俄采取更多措施，加强网络自主性和可控性。因此，处于“危机型”关系阶段的俄互联网国家治理的当务之急是平衡好安全与经济的“两翼”关系，而非两者的此消彼长。

二、中俄互联网治理互鉴性

俄罗斯是世界上领土面积最大的国家，也是中国最大的邻国和地缘政治中不可或缺的全面战略协作伙伴。中俄两国在经济上同属发展中国家，在政治上同为联合国安理会常任理事国，同为金砖国家和上海合作组织等国际组织的核心力量，拥有多层次共商互联网全球治理的国际对话平台。在社会发展上，中俄同处转型期，互联网在各自的政治、经济和文化发展中扮演着特别重要的角色，两国互联网发展与管理具有更强的可交流性。

中国作为世界上互联网用户最多的国家，正在向互联网强国迈进，需要加强与包括俄罗斯在内的世界各国间的网络空间治理合作。中国关于构建网络空间命运共同体的重大倡议得到了俄罗斯总统、总理和互联网实业界人士的高度认同，为两国互联网治理深化务实合作奠定了基础。2015年至今，两国间相继签署的多项关于网络空间合作的公报和声明等文件，进一步细化了两国间开展互联网治理合作的目标与任务。而且，俄罗斯联邦是中国实施“一带一路”倡议最直接最重要的战略合作伙伴。同时，俄罗斯业界和学界对中国政府与互联网企业内的伙伴关系、中国处理进口替代的模式等充满兴趣。因此，在追踪美国和欧洲主要国家互联网发展与管理进程的同时，深入研究俄互联网发展的历史、现状与趋势，有助于找准两国在信息网络空间协同发展的着力点，有利于构建网络空间命运共同体。

尽管中俄两国互联网治理的态度、方法和路径有所差别，但两国间的对话与合作具有建设性。从市场发展看，俄罗斯互联网用户数虽远不及中国，但其网络渗透率高于中国，其基础设施发展速度较快，城乡“数字鸿沟”正在变小，互联网市场开放程度较高，竞争较为充分，世界主要互联网企业均已进入该市场，互联网对俄罗斯社会的全方位影响正不断深入。从管理角度看，俄互联网正在实现从“追赶”到强调“以我为主”的“替代式发展”模式转变，强调的是“可控式民主”和可控式的互联网发展与管理模式，明确反对以美国为中心的互联网管理体制，努力实现互联网“去美国化”。[6]因此，相对于美国，中俄两国在互联网发展与管理中面临诸多相似的问题或共同的挑战，两国间没有相互指责与干预，而是根据各自的国情分别创新和探索，因而更便于开展平等、友好、坦诚的合作。

从全球治理角度看，承认网络空间主权和支持联合国治理是中俄两国在互联网空间国际合作中形成的重要共识。从网络主权概念发展的历史看，2000年前后，俄罗斯已经开始在法理上探讨网络空间主权；2010年6月《中国互联网状况》白皮书较早提及网络主权，而美国学者克里斯直到2012年才从理论上提出“网络主权”概念[7]；2014年网络主权概念再次引起俄罗斯社会关注，成为中俄两国合作开展互联网治理学术研究的重要对象。2018年12月5日，俄罗斯向联合国大会提交的关于网络空间安全的决议体现了中俄两国的诸多共识，赢得了世界上30余国联署，使得网络空间安全第一次被列入联合国安理会议程。[8]此前多年，中俄两国已经联合提出互联网交由联合国所属国际电信联盟（ITU）管理的方案，但因美国阻拦未获通过。而且，从军事上看，北约发布的《塔林手册》表明，当前已经商用的国际互联网络非军事化已不可能，美国2011年发布的《网络空间国际战略》更是直接宣称“网络攻击就是战争”[9]，许多国家相继成立专业网络部队。中国需要加强与俄罗斯等国的密切协调，最大限度地凝聚共识，围绕网络安全术语的界定、行为规范、争端处理等环节，形成言之有理、言之有据的国际准则。[10]

三、本书的探索

无论是国家互联网治理，还是全球互联网治理，至今都没有完全成功的经验，每个国家和地区的实践因此皆具探索意义，值得予以关注。本书基于作者在北京大学新媒体研究院的博士学位论文和参与国家社科重大项目“中国特色网络内容治理体系及监管模式研究”之国别研究取得的成果，结合全球互联网发展最新趋势和俄罗斯互联网治理实践的历史与现状，重新谋篇布局和进行再创作。

文献研究表明，国内关于俄罗斯互联网国家治理的研究成果相对较少，现有文献大多散见于通信、传播、新闻等领域的学术期刊中，且以互联网应用、立法和重大事件为主要研究客体，缺乏对俄罗斯互联网发展与管理的系统研究。西方关于俄罗斯互联网治理的文章则大多将其置于大众传媒或政治学框架下，其视角有别于中国学者。中国学者侧重于描述性研究，西方学者更倾向于批判性分析。两者为本研究提供了不同的观照，开阔了本研究的思路。俄罗斯本国的研究资料相对丰富，观点也更多元，多属个案或主题性研究，为本研究提供了重要的资料线索。

为了完成本研究，作者主要通过以下方法搜集必要的研究资料。一是通过互联网收集《俄罗斯互联网年度报告》（简称《互联网年度报告》）等权威资料（主要是俄文版）；二是请国外访学者收集西方国家研究俄罗斯互联网的资料（主要是英文版）；三是作者赴俄罗斯进行深度访谈，实地收集一手资料或购买相关图书与期刊。由此形成的文献资料可概括为五类：（1）2004年至2020年俄罗斯通信与大众传播部[11]关于互联网发展的年度报告（俄文电子版）及不同时期俄罗斯国内外的相关调查数据；（2）俄罗斯颁布的《信息社会发展战略》《互联网中长期发展规划》等政策文本及俄罗斯建设“公开政府”的重大措施与报告；（3）俄罗斯总统、总理等领导人在不同时期发表的相关讲话及其直接参与互联网的实践（个人博客、与互联网界和网民的对话等）；（4）俄罗斯及美国、英国、德国等国学者关于俄罗斯互联网发展与管理及国家治理等方面的论文、介绍与评论；（5）俄罗斯《大众传媒法》、《通信法》、《个人数据法》、“网络反盗版法”、《保护儿童健康成长免遭信息伤害法》等相关法律、总统令、政府决议和重要条例的文本、修订版文本以及大量与之相关的新闻报道和评论。其中，作者通过多方联系，最终得以成功前往俄罗斯，访问俄罗斯电子传播协会、互联网发展研究所和俄罗斯互联网活跃用户联合会相关工作人员，进行深度访谈，直接了解或者当面求证俄互联网发展与管理的现状和趋势，实地收集一手资料，亲身体验俄互联网最新应用，对完成本书具有重要意义。

通过以上努力，作者借助文献研究法、深度访谈法、内容分析法、统计分析法等研究方法，围绕“俄罗斯如何治理互联网”这一核心问题，构建了一个基本的研究框架，最终形成国际互联网治理趋势、互联网“发展—管理”关系模型、俄罗斯互联网的历史特征、俄罗斯互联网国家治理演进、俄罗斯互联网治理的生态特征、俄罗斯互联网治理的机制与路径、俄罗斯互联网国家治理实践、俄罗斯互联网国家治理面临的挑战、俄罗斯互联网国家治理转向、借鉴与合作等内容模块，相对完整地展示了俄罗斯互联网“发展—管理”关系图景，构建了互联网“发展—管理—治理”的研究模型，实证了互联网“发展—管理”关系的三种类型及一种可能，发现了俄国家治理中的授权机制、“政治基因”、安全优先、经济制约、技术自主等特点。最后，作者探讨了俄罗斯互联网治理实践对全球互联网治理的借鉴意义，分析了新时代中俄两国加强互联网治理合作的优势与短板。

在研究与写作的过程中，作者从构建网络空间命运共同体的视角出发，试图弥补当前中国学者对俄罗斯互联网研究的不足，力图揭示世界上领土面积最大的国家的网络空间管理内涵，让中国受众不仅知道普京和黑客，而且了解俄互联网治理中普京、黑客及其他主客体之间的关系，对中国最大邻邦的网络空间有更深入的理解。

同时，本书将国家治理作为互联网“发展—管理”关系的调节机制之一加以研究，重新定位国家治理，明确国家治理并非对日常管理的替代，而是通过国家参与，消除影响“发展—管理”关系正常化的不利因素，恢复市场的自我调节功能。本书认为，国家治理以问题为导向，以善治为目标，它并非在互联网诞生之日起即存在，而是随着互联网“发展—管理”关系的不断变化而逐步显现并不断加强。当国家治理的使命结束后，其作为外部干预者的角色或许会弱化，并逐步让位于其他主体，即通常所说的“看得见的手”让位于“看不见的手”，以便互联网发展与管理两大变量继续借助市场机制自主运营。在互联网治理中，不同主体角色的消长取决于互联网“发展—管理”关系的变化。但上述假设目前只证实了一半，即国家治理的出现是有条件的，尚未能证实另一半，即国家治理的力度在其使命结束后将趋于弱化。这需要在今后的研究中不断予以证实。

放眼世界，国际互联网治理的路径难以统一，各国的实践和探索都具有一定的研究价值。作为世界上网民最多的国家，中国正加速由“网络大国”迈向“网络强国”，持续加强与美欧等发达国家和地区的交流必不可少，充分研究和借鉴俄罗斯等新兴国家的经验和教训同样大有裨益。希望本书不仅有助于人们理解俄互联网是否要“隔离”，是否要“断网”，而且能够促进更多的研究者从构建网络空间命运共同体的视角，探索中俄加强互联网治理合作的新思路。相互了解是合作的基础，本书愿为之铺路。