第二节 国内外突发公共卫生事件的发展

21世纪以来，全球的环境、气候正在发生改变，导致的健康效应将会越来越突出。近年来，以突发传染病疫情为主的突发公共卫生事件逐渐成为人类关注的焦点，这些疫情都跨越了国界，给人们的身体健康、生命财产安全，以及社会正常的生活和经济活动带来了严重干扰。如何应对突发公共卫生事件、最大限度地保障公众健康和社会稳定俨然成为了全球性课题，需要国际有关组织、政府机构通力合作，采取协调一致的应对措施共同应对。

一、全球应对突发公共卫生事件的努力

（一）《国际卫生条例》的诞生和发展

19世纪开始，西方经济迅速发展，国际交通往来越来越频繁，鼠疫、霍乱、天花等烈性传染病广泛流行。在与传染病斗争的过程中，人们逐渐认识到传染病不分国界，应对传染病，各个国家之间必须通力合作，加强沟通交流。特别在跨国境地区，在传染病暴发流行时开展联合调查、信息共享、加强国家之间的联防联控显得尤为必要。由于综合治理与生活有关的自然环境、保障食物和饮用水的安全等问题涉及面广，所以需要整个社会参与，才能有效解决影响人们行为习惯、导致传染病流行传播的客观条件。这些现实需求要求人类有组织、协调统一、步调一致地行动，为建立应对传染病的强制性法律规定奠定了基础，并演化到形成当前全球性的国际公约。1851年，部分国家在巴黎召开了第一次国际卫生会议，会议制定了世界上第一个国际性《国际卫生公约》（International Sanitation Regulations，ISR）。条例制定的目的之一是减轻战争带来的疾病，从而达成鼠疫、霍乱、天花、黄热病、斑疹伤寒和回归热等传染病的国际检疫协议，国家之间共同应对此类传染病。《国际卫生公约》的出台，标志着检疫规章从既往的地区性协调发展至国际间合作。

随着《国际卫生公约》的发展，第二次世界大战后，特别是1948年世界卫生组织（World Health Organization，WHO）成立，提出了“为世界人民获得尽可能的最高水平健康”的目标。在当年举行的第1届世界卫生大会上起草了《国际公共卫生条例》，该条例于1951年举行的第4届世界卫生大会通过。1969年第22届世界卫生大会对《国际公共卫生条例》进行了修改补充，并将其更名为《国际卫生条例》（International Health Regulations，IHR）。IHR规定鼠疫、霍乱、天花、黄热病、斑疹伤寒和回归热为国际检疫传染病，这表明，如果各国领土范围内发生以上疾病时，各国必须通报世界卫生组织；IHR强调了流行病学监测和传染病控制，旨在加强流行病学的监测、检疫手段在国际间的运用，以尽早发现或扑灭相关传染病的传染源，改善港口、机场及其周围的环境卫生，防止媒介扩散，并且鼓励各国卫生当局重视流行病学调查，减少疾病入侵的危险。《国际卫生条例》的产生为人类社会应对国际间传染病的挑战发挥了重要的作用。

随着时间推移，科学技术高速发展，人类对传染病的控制取得较大成效。但自20世纪70年代以来，国际疾病谱发生巨大变化，一些传统恶性流行性疾病的死灰复燃和新发传染性疾病的不断涌现，人类对卫生条件的需求不断增加，IHR条例已难以适应新形势。2005年，第58届世界卫生大会再次修订IHR条例，并于2007年6月正式生效。新修订的《国际卫生条例（2005）》的使用范围从鼠疫、黄热病和霍乱三种传染病的国境卫生检疫扩大为全球协调应对构成国际关注的突发公共卫生事件（包括各种起源和来源，实际上是指生物、化学和核辐射等各种因素所致突发公共卫生事件）。

（二）我国应对突发公共卫生事件的法律体系

为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，我国在卫生领域最早立法的是传染病防治的法规。包括1978年颁布的《急性传染病管理条例》，1986年通过的《中华人民共和国国境卫生检疫法》，以及1989年全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国传染病防治法》，使我国传染病防治工作从行政管理走上了法制管理的轨道。2004年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议再次对《中华人民共和国传染病防治法》进行修订。2013年6月，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上进行修正。

2003年5月7日，《突发公共卫生事件应急条例》正式公布施行，于2011年进行第一次修订。该条例的出台对有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害、保障公众身体健康与生命安全、维护正常的社会秩序意义深远。

生物安全问题是全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一。公共卫生问题必然带来安全问题，为维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过《中华人民共和国生物安全法》，并自2021年4月15日起正式施行。

二、传染性疾病的全球流行影响广泛

随着经济全球化进程的推进，交通运输、贸易、旅游等空前发达，人员、物品等流动性极大增加，传染性疾病的传播几乎“无国界”可言。在重大突发公共卫生事件面前，如果不及时采取有效的防控措施，任何国家都不可能幸免。自20世纪70年代开始至今，全世界范围内已经出现几十种新发传染病，几乎以每年新增一种甚至多种的速度出现，成为突出的公共卫生问题。

对WHO 196个成员国具有约束力的《国际卫生条例（2005）》中规定，“国际关注的突发公共卫生事件”指的是通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。被定义为“国际关注的突发公共卫生事件”意味着情况严重、突然、不寻常、意外，对公共卫生的影响很可能超出受影响国国界，可能需要立即采取国际协调一致的行动，以共同应对突发事件。自该条例2005年修订出版至今，WHO共宣布了六起“国际关注的突发公共卫生事件”。

第一起是2009年4月至2010年8月，美国的甲型H1N1流感疫情。自第一例甲型H1N1阳性样本被发现后仅10天，WHO即宣布甲型H1N1疫情成为“国际关注的突发公共卫生事件”，并且把全球流感大流行警戒级别上升至最高的六级。

第二起是 2014年4月南亚和非洲的脊髓灰质炎疫情。脊髓灰质炎曾在全世界范围内几乎灭绝，但于2014年发生了野生脊髓灰质炎病毒国际传播。即使当时记录的病例仅68例，低于前一年的417例，但由于2014年前4个月的低流行季节中即出现脊髓灰质炎病毒较大范围国际传播，同时许多无脊髓灰质炎流行但饱受冲突折磨和卫生体系脆弱的国家出现病例，采取协调一致的国际对策对于遏制野生脊髓灰质炎病毒的国际传播和防止新的传播至关重要。由于仍然有部分国家存在野生脊髓灰质炎持续病例，至2020年，WHO专家委员会认为脊髓灰质炎病毒仍是“国际关注的突发公共卫生事件”。

第三起是2014年8月至2016年3月的西非埃博拉疫情。埃博拉病毒是迄今发现的致死率最高的病毒之一，尚无有效疗法。在2014—2016年的大流行期间，包括几内亚、利比里亚和塞拉利昂在内的三个西非国家共计出现超过2.8万例埃博拉疑似/确诊病例，死亡病例超过1.1万例。

第四起是2016年南美地区暴发的寨卡病毒疫情。在寨卡病毒疫情被WHO宣布构成“国际关注的突发公共卫生事件”的3个月后，拉丁美洲和加勒比海国家出现大流行，其中，巴西的疫情最为严重，自2015年5月确诊第一例寨卡病毒病病例后，短短8个月内巴西就有150万人感染。哥伦比亚疫情严重程度仅次于巴西，至2016年1月30日，哥伦比亚卫生部发表公告称当地寨卡病毒病病例达到20297例。之后，“寨卡”疫情继续蔓延至全球数十个国家和地区，涉及美洲、亚洲、非洲和欧洲，影响巨大。

第五起是2019年刚果（金）埃博拉病毒疫情。自2018年刚果（金）埃博拉疫情暴发至2020年3月，有超过4500人感染，其中2264人死亡，死亡率超过55%。2020年3月10日，刚果（金）连续14天无新增埃博拉确诊病例，最后一名受治疗的埃博拉病毒感染患者于同一天出院，象征人类在对抗埃博拉疫情中取得了阶段性胜利。

第六起是2020年1月，由于全球新型冠状病毒感染疫情的迅猛发展，WHO宣布此次疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”。2020年3月，WHO认为当前新冠病毒感染疫情可被称为全球大流行。

由前述WHO目前宣布的六起“国际关注的突发公共卫生事件”可以看出，新发、突发甚至再发传染性疾病的大暴发、大流行对人类健康和社会进步的威胁不断上升。

三、化学毒物成为人类健康的潜在威胁

自然界中天然存在不计其数的有毒物质，人类的进化与有毒有害物质的识别息息相关。据统计，人们日常能够接触到的化学物已达到25万种，这些物质深深地渗透到了人们的日常工作和生活当中。这些化学物质可通过多种途径引起化学中毒，导致食品安全事故、环境污染事件、职业病事件等突发公共事件的发生。这些事件具有突然发生、规模大、危害公众、损失严重、影响广泛、社会关注度高等特点。

“民以食为天”，一旦出现重大食品安全事件，其危害不可估量。在我国，食品安全已成为继人口、资源和环境之后的第四大社会问题。近年来，国际上出现了较多食品受化学、生物等污染物污染引发的突发食品安全事故。2011年4月，韩国第三大奶制品生产公司每日乳业由于在牛奶生产中使用了受污染的进口饲料，牛奶中被检测出含有福尔马林，因为此次事件引发广泛社会关注，韩国的奶制品销售受到严重影响，行业经济遭受损失。2014年8月，美国俄亥俄州第四大城市托雷多（Toledo）一家自来水厂检出一种可能源自邻近伊利湖中水藻的毒素，检出2个水体样本中的微囊藻毒素超标，导致50万人的饮水受影响。湖水富营养化导致有毒藻类暴发，污染供水水源的同时，也对自然生态环境产生不可逆的伤害。至今，有毒藻类暴发成为全世界很多国家都面临的“主要环境问题”，是“21世纪对健康最具威胁的因素之一”。

劳动者在从事生产劳动的过程中，由于接触生产性毒物而导致的中毒称为职业中毒。其中，生产性毒物是指在生产过程中使用或产生的可能对人体产生有害影响的化学物质。职业中毒事件在全世界范围都有发生。1984年12月3日，印度博帕尔市的美国联合碳化物属下的联合碳化物（印度）有限公司设于贫民区附近的一所农药厂发生氰化物泄漏，2.5万人直接致死，55万人间接致死，另外有20余万人终身残疾，被称为“印度博帕尔灾难”。2009年10月，日本昭田川崎工厂的一套合成氨装置发生爆炸事故，同时由于爆炸使合成塔前的变压器损坏，变压器油着火，点燃从损坏的管道中漏出的氢气，大火持续约4个小时，造成17名操作工人死亡、63人受伤和巨大的经济损失。现如今，由于科技不断进步，工艺不断完善，严重危害劳动者身体健康的严重职业中毒已经得到一定的控制。但也由于新工艺、新材料的层出不穷，新的职业中毒形式也不断出现，一旦暴发，其危害往往是难以预料的，为职业性中毒事件的全面防控带来新的困难和挑战。

随着科技不断进步，核能和放射线技术在工农业生产、医疗卫生和科研等各个领域获得广泛应用，给人类生产和生活带来巨大的社会效益和经济利益。与此同时，由于使用目的不同和安全防护不当，会造成对人类的辐射伤害，甚至造成灾难性后果。核与辐射事故多发生突然，发展迅猛且呈阶段性，影响范围广。1986年4月26日，切尔诺贝利核电站内第4发电机组发生爆炸，核反应堆全部炸毁，大量放射性物质迅速泄漏，导致事故发生后前3个月内死亡31人，上万人遭受各种不同程度的辐射疾病折磨，多年之后仍有因放射线影响而致畸的胎儿出生，是核电时代以来最严重的核事故。2011年3月11日，日本宫城县附近海域发生大地震，随即引发海啸，一系列原因造成日本福岛第一核电站放射性物质大量外泄，影响广泛。值得注意的是，发生任何重大灾害都可能造成较大的社会和心理影响，以往的核事故的经验证明，核事故可能引起人群心理紊乱、焦虑甚至恐慌，及长期慢性心理应激。这些不良社会心理效应的危害可能比辐射本身导致的综合不良后果更为严重。

四、自然灾害频发引起的突发公共卫生事件不容忽视

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象。近年来，自然灾害随时随地有可能发生，世界各地频繁出现地震、飓风、沙尘暴、干旱、洪水、高温等自然灾害，并且其发生次数还呈现增加的现象。自然灾害对于人类来说，都是消极并且具有破坏作用的，它是人与自然相互矛盾的一种表现形式，具有自然和社会双重属性。总的来说，自然灾害具有广泛性、不确定性、周期性、联系性、严重性和不可避免性等重要特征。自然灾害一旦发生，除了直接引起人类伤亡，还可能由于缺乏符合卫生要求的食品、饮用水，灾后环境条件恶劣导致蚊蝇滋生，受灾群众需要集中安置，造成人畜排泄物、生活废弃物堆积等，若不及时采取有效的防疫工作，这些都可能成为传染性疾病流行、食物中毒事件发生等的隐患。由于自然灾害一般难以预测，其发生就常常与传染性疾病流行、食品安全事件和环境污染等相互影响。人类对大自然的认知永无止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，也是人类过去、现在和将来都在面对的最严峻的挑战之一。

由自然灾害引起的突发公共卫生事件的流行机制可以概括为：水体污染、饮用水供应系统被破坏、食物短缺、居住环境被破坏、人口迁徙等。可见，自然灾害所引发的突发公共卫生问题十分突出。以我国为例，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、人财损失严重等特点。在全球气候变化和中国经济社会快速发展的背景下，我国面临的自然灾害形势严峻复杂，灾害引发重大传染病疫情、群体不明原因疾病和重大食物中毒等突发公共卫生事件的风险进一步加剧，灾害导致的经济损失也日趋严重。1976年，河北唐山发生大地震，震后的灾区满目疮痍，饮水设施被破坏，食物被污染，水中大肠杆菌超标数百倍。1998年，湖北咸宁市遭遇洪灾，由于供水设施和厕所等卫生设施受到冲毁或浸泡，水井、水塘等水源受粪便垃圾等污染。该地区在洪灾前期的传染性疾病以呼吸道传染病为主转变成洪灾期间的以肠道传染病为主，同时疟疾等虫媒传染病病例增多。2008年，四川省汶川县发生大地震，地震后还出现了山体滑坡、堰塞湖与暴雨泥石流等次生灾害，自然环境被破坏、卫生饮水和食品短缺、群众密集安置等导致严重的公共卫生问题。可见，将传染病防控作为救灾抢险工作的重要组成部分，突出预防为主，强化灾区的传染病防治工作，是“大灾之后无大疫”的关键所在。

总而言之，突发公共卫生事件威胁着国家的经济发展、社会稳定和人民群众的生命财产安全，如何从各类突发公共卫生事件的发生和应对中汲取经验和教训，不仅是医疗卫生系统和科技发展的重要议题，更是全人类应该反复思考的关键问题。