第一节 概述

突发公共卫生事件的发生具有防范难、突发急、起因杂、蔓延快、影响广及危害重等错综复杂的特点，突发公共卫生事件医学应急的相关工作开展与普通的医疗及急救工作相比，具有其明显的区别和独特的意义。

一、突发公共卫生事件的概念

（一）公共卫生的概念

公共卫生是以保障和促进公众健康为宗旨的公共事业，它关系到一个国家或一个地区人民大众的健康。公共卫生的领域非常广泛，包括对重大疾病特别是传染病（如结核病、艾滋病、SARS等）的预防、监控和治疗；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。

公共卫生的定义目前还未有统一定论。在实践上，国内外多个学者从医学角度对于公共卫生的定义在说法上有所不同，但其特点基本相同。其内容包含的不仅仅是传染病防控等传统意义上社区或社会层面的公共卫生内容，还包括与临床医学相区别的，针对个人的医疗措施。例如对疾病的防控、疫苗接种、慢性病的控制与管理、健康宣教、卫生监督、突发公共卫生事件应急措施以及对食品、药品、公共环境卫生的监督管制等。以上工作的实施都是为了通过全方位努力，达到有效预防和控制疾病，改善与健康相关的自然和社会环境，提高人民群众健康意识水平，创建人人身心健康的社会。现代公共卫生的内涵比较广，早已突破了传统的以疾病防治为中心的生物医学模式，突出强调以人类的健康为核心的医学模式。

（二）突发公共卫生事件的概念

突发公共卫生事件的概念是建立在公共卫生基础之上的，2003年5月，国务院第7次常务会议审议通过的《突发公共卫生事件应急条例》中明确指出：本条例所称突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。根据2005年《国际卫生条例》，国际关注的突发公共卫生事件是指：通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。因此，突发公共卫生事件性质以突发性、对公众健康或生命造成危害，以及需要协调一致紧急应对为主要特征。

突发公共卫生事件的“突发”主要是指事件在短时间内突然发生、不易预测、事出紧迫。“公共”主要指事件的发生不局限于个人或少数几个人，常常波及多人，甚至在集体、社区发生，部分传染病疫情流行甚至呈暴发性，越过省界、国界，形成全球性大暴发，具有公众性和规模性。公共卫生事件事发突然，涉及范围广，往往是通过一定的方式作用于特定人群，造成所涉及公众的严重健康影响或危害。因此采取的紧急应对措施往往具有综合性和系统性，动员社会资源支持现场救援、转运救治、切断传染源流动、封锁疫区、开展流行病学调查、消毒灭菌等措施涉及多个部门，需要协调一致、紧急应对。

判断某事件是不是突发公共卫生事件，除了要看其是否具有突发性和群体性外，还要看该事件是否会影响到社会公众的健康。

（三）突发公共卫生事件医学应急的概念

1.应急

应急的本意是指应付迫切的需要。将应急的理念应用到突发公共卫生事件中，即突发公共卫生事件的应急管理是指政府及其他相关机构在突发公共事件整个过程当中，综合运用跨学科知识、技能和手段，对突发事件进行预防、准备、响应、控制和恢复的过程。

2.突发公共卫生事件医学应急

突发公共卫生事件医学应急的定义尚无统一定论。目前学者仅对突发公共卫生事件医学应急的相关定义卫生应急进行了概述。卫生应急是通过应急预案、预防与多方面准备、监测与预警、紧急医疗救治与救援处置、恢复与评估等应急管理活动及卫生学处理行为的实施，来预防突发公共卫生事件的发生，或减轻、减缓突发公共卫生事件对社会、人民生命财产安全的危害与冲击。任何突发事件，不管是自然灾难、事故灾难还是社会安全事件，都会对人的健康和生命安全产生威胁，因此，卫生应急在各类突发事件处置中都发挥着重要的作用。卫生应急队伍包括卫生应急管理干部、卫生应急专业队伍、疾病预防控制人员、医疗救治人员和执法监督人员五大类。卫生应急医学是一门跨专业、多领域的新型边缘学科，研究范畴包括原有的急诊医学、重症医学、战创伤医学、特种医学、预防医学、社会学、统筹与管理医学，是否有机的结合是跨专业学科能否良性发展的关键。

综上所述，突发公共卫生事件医学应急是指在政府主导作用下，医疗应急机构及应急相关部门团结协作贯穿突发公共卫生事件发生发展至结束的整个阶段，综合运用急诊医学、重症医学、战伤医学、特种医学、预防医学、社会学、统筹与管理医学等学科理论知识、操作技能和管理手段，开展紧急重大公共卫生服务，研究在突发事件的预防、准备、响应、控制和恢复过程中，通过风险管理、优化决策、整合资源、协调行动等一系列活动和措施，实现预防、减少、控制公共卫生风险，保护人们全面健康为目标而采取的一系列预防和应对策略、措施的过程。

二、突发公共卫生事件的内涵

（一）公共事件的内涵

公共事件是指大范围的、群体性的、在社会上造成了广泛影响的事件；突发公共事件是指在较短的时间内急速暴发的事件，具有一定普遍性的社会危机。公共卫生事件是一项重大的社会问题，关系到人群整体健康水平和生活质量。突发公共卫生事件直接关系到公众的健康、经济的发展和社会的安定，已日益成为社会普遍关注的热点问题。突发公共卫生事件属于突发公共事件范畴，突发公共卫生事件发生后，在其演化过程中，如果在无人干预或干预不当的情况下可能会演变为危机事件。

（二）突发公共卫生事件的内涵

突发公共卫生事件的目标是群体而不是个体。其内涵主要包括以下几个方面：一是突发公共卫生事件是突然发生的、没有预期或没有预料到的事件，发生事件的时间、地点、人物和规模都不确定。二是突发公共卫生事件是影响社会公众健康的事件，影响社会公众的健康是突发公共卫生事件的必要条件。三是突发公共卫生事件影响到的是群体，而不是个体，影响到的人数是几百人、几千人，甚至是几万人。如果不及时控制，就会造成巨大的危害。突发公共卫生事件危害重大，不仅严重威胁了人民群众的身体健康和生命安全，也影响了经济发展、社会稳定、对外交往和国际形象。因此需要认真应对突发公共卫生事件。

三、突发公共卫生事件的分类

突发公共卫生事件的分类方法有以下几种：

（一）根据引起事件的对象分类

1.自然灾害引起的突发公共卫生事件

这些自然灾害包括：①气象灾害；②海洋灾害；③洪水灾害；④地质灾害；⑤地震灾害；⑥农作物灾害；⑦森林灾害。

2.人为因素引起的突发公共卫生事件

通常可分为如下几种：

（1）天灾与人祸共同造成的恶果：

其中的人为因素是指由于人类在生产活动中，对自然资源开发利用不够合理，造成生态环境的破坏，从而诱发或加剧了自然灾害的发生发展。由于人为的原因，自然环境恶化加剧，导致自然灾害频繁发生。

（2）事故灾害：

人为因素往往是由于人的身体素质、心理素质、精神状态，以及教育素质等导致的过失行为。如很多交通事故是由于操作者身体有缺陷、视力或听力有障碍、睡眠不足等身体素质原因造成的。

（3）社会发展的影响：

能源的开发和使用，引起了大量的环境污染，如水质污染、大气污染、土壤污染和放射性物质污染等，引发公共卫生事件频频出现。同时，世界人口加速增长和有的国家人口不停地迁徙，造成了食品污染事件、新型传染病和重复出现的传染病、核污染和生物恐怖事件等许多新型公共卫生事件的频频发生。

（二）根据突发公共卫生事件的发生原因分类

1.突发传染病疫情事件

指某种传染病在短时间发生，波及范围广，影响人数众多，出现大量患者或死亡病例，给公众带来巨大伤害的事件。

2.食品安全事故

指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。重大食品安全事故是指食物（食品）在种植、养殖、生产加工、包装、仓储、运输、流通、消费等环节中发生食源性疾患，影响社会公众的健康，甚至造成大量伤亡，并引发严重社会影响的食品安全事故。

3.环境事件

主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件。由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危害公众身体健康并造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件。

4.中毒事件

主要分为重大食物中毒和职业中毒事件，是指由于食品污染或职业危害的原因，造成社会公众大量伤亡或伤亡较重的中毒事件。

5.职业病事件

职业病是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而导致的疾病。由于职业病危害因素而导致大规模的社会公众伤亡事件称为职业病事件。

6.核与辐射事故

指由于放射性物质或其他放射源影响社会公众健康，或可能造成社会公众严重损害的突发事件。

7.自然灾害

如地震、火山爆发、泥石流、台风、洪涝等自然力，它们的突然袭击，会在顷刻间造成严重的经济损失、人员伤亡等。还会带来严重的、包括社会心理因素在内的诸多公共卫生问题，进而引发多种疾病，尤其是传染性疾病的发生和流行。

8.不明原因引起的群体发病或死亡

这类事件通常会同时或相继出现具有共同临床表现的患者，然而这类事件发病原因不明，因此公众缺乏相应的防护和治疗知识。同时，日常也没有针对该事件监测的预警系统，导致该类事件常常造成严重的后果。由于发病原因不明，在控制上也有很大的难度。

四、突发公共卫生事件的分级

根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件可分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）等四个级别。

1.Ⅰ级

即特别重大突发公共卫生事件，是指发生在很大的区域内、已经发生很大范围的传播和扩散、或可能造成很大范围的传播和扩散，原因不清或原因清楚，影响人数众多，甚至出现大规模死亡病例的突发公共卫生事件。

2.Ⅱ级

即重大突发公共卫生事件，是指在较大的区域内、已经发生大范围的传播和扩散、或可能造成大范围的传播和扩散，原因不清或原因清楚，影响人数很多，甚至出现较多死亡病例的突发公共卫生事件。

3.Ⅲ级

即较大突发公共卫生事件，是指发生在较大的区域内、已经发生较大范围的传播和扩散、或可能造成较大范围的传播和扩散，原因不清或原因清楚，影响人数较多，甚至出现较少死亡病例的突发公共卫生事件。

4.Ⅳ级

即一般突发公共卫生事件，是指发生在局部区域内、尚未发生大范围的传播和扩散、或不可能造成很大范围的传播和扩散，原因清楚，影响人数较少，未出现死亡病例的突发公共卫生事件。

五、突发公共卫生事件的特点

1.突发性

公共卫生事件的发生比较突然，让人始料未及，其发生时间、发生地点、事件规模、发展态势以及影响程度常常难以把握。虽然突发公共卫生事件有发生征兆和预警的可能，但是由于人们认知的局限以及技术条件的限制而难以对其进行预测和及时预防。公共卫生工作中的监测就是监视、探测、分析、判断和发现突发事件的蛛丝马迹，在突发公共卫生事件暴发之前或发生初期及时察觉并采取相应的预防措施。突发性是突发公共卫生事件最基本的特点，是区别于其他卫生事件或卫生问题的重要标志。

2.危害性

突发公共卫生事件的后果较为严重，一旦发生，就直接危害人民群众的生命安全。轻者可以在短时间内造成人群的伤害和死亡，给公共卫生和医疗体系带来巨大的压力，导致援救队伍力量短缺，应急抢救物资储备不足或未能及时提供，威胁医务人员自身的安全；重者危害范围广，破坏社会稳定和谐的氛围，对人们的身心健康和财产安全造成严重的破坏。突发公共卫生事件还可对社会经济、生态环境等领域造成不同程度的危害。

3.群体性和社会性

突发公共卫生事件往往会关系到个体、社区、社会等各种主体，因此其影响的主体具有群体性和社会性。有的突发公共卫生事件虽然最初直接涉及的范围不一定是公众领域，但却因其传播迅速而引起公众的广泛关注，成为公共热点并造成损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。如环境污染事件可能使污染物蔓延扩散，使整个区域的人群受到影响；传染病事件则呈现更加复杂的流行病学特点，波及面广，有时会在全国范围内流行，甚至超出国界。

4.复杂性和多样性

突发公共卫生事件种类繁多，形式多样，影响复杂，是多种因素的综合作用下造成的。如病原体是引起传染病事件发生的生物学因素，但不是唯一因素，同时还受其他物理环境、化学环境甚至社会经济因素的影响。同类型的突发公共卫生事件还可因发生的时间、地点、成因以及发展态势的不同，其表现形式和呈现出来的结果也不尽相同，这将会提高了人们应对和处理突发公共卫生事件的难度。突发公共卫生事件还可能二次、三次发生，从而极大地增加了控制难度。紧迫、多元、多变是所有突发公共卫生事件的共性，现阶段可借鉴的经验仍不足，突发公共卫生事件的规律也难以掌握。

5.国际互动性

随着经济全球化进程的加快，突发公共卫生事件的发生具有一定的国际互动性。突发公共卫生事件一旦发生，就会立刻沿着现有的各种渠道向周围扩散，形成“多米诺骨牌”效应，不仅会危及局部地区，还会影响到一个国家的发展与稳定，甚至波及周边国家乃至全球，对全球的社会秩序、经济发展造成深远的负面影响。经济全球化在为人们带来各种便利的同时，也促进了疫情传播的全球化。一些重大传染病可能通过交通、旅游、运输等各种渠道向国外进行远距离传播。

6.发展的阶段性

突发公共卫生事件的实质是社会危机，其发生、发展具有阶段性，在不同的阶段有不同的特征。芬克用医学术语形象地对危机的发展周期进行了描述：第一阶段是征兆期（prodromal），有线索提示有潜在的危机可能发生；第二阶段是发作期（breakout or acute），具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期（chronic），危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期（resolution），危机事件已经完全解决。实践中，经常把危机管理分成危机前（pre-crisis）、危机（crises）和危机后（post-crisis）这三大阶段。通过阶段划分，提供了一个可以较为完整、清晰地研究危机和危机管理的框架与机制。尽管突发公共卫生事件可能会经历几个阶段，但只要防控得当，可将伤害、损失降至最小。实践证明，事件处理的最佳时期是征兆期和发作初期，越早越好，这就是突发公共卫生事件防控中强调的早发现、早报告和早处理，将事件消灭于萌芽阶段，或事件一出现就被及时控制。

7.与社会经济发展关系的特点

（1）经济全球化：

高速快捷的现代化交通和信息网络，使得在世界任何角落发生的突发事件在短时间内便会迅速传播扩散出去，并会引起一系列连锁反应和放大效应。传染病一直是全球致死、致残的主要因素之一，严重威胁着人类健康和经济社会稳定发展。当前国际国内的传染病控制情况堪忧，既往传染病，例如结核等有“复燃”迹象，而新发传染病的出现给社会和人民极大的负担，不仅我国，全世界都处于新老传染病的“双重风险”中。我国正处于经济社会发展的关键转型期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化的加速深入推进，也伴随着事故灾难、环境污染事件、社会安全事件的不断发生，各种衍生次生危害也对人类健康造成了严重威胁。

（2）由于我国“双循环”经济发展的需要：

对外人员交往和经贸往来频繁，登革热、寨卡病毒病等的输入风险高。国际形势的日趋复杂和我国“一带一路”倡议的展开，核生化事件的威胁也不容忽视，近年来多个口岸多次截获疑似炭疽“白色粉末”邮件和放射性超标货物，加之外来医学媒介生物入侵，病原、血液制品等特殊生物制品入境，带来了新的公共卫生安全风险。

（3）由于突发事件的特殊性：

不同于一般的医疗过程，我们在处理突发卫生事件时，往往需要正确认识突发事件本身的特点，面对和解决更多的问题，如：突发事件往往危害大，持续时间长，可能面临巨大的心理恐怖，以及需要应对工作环境恶劣，医疗物资、药品保障困难，疫情防控任务艰巨，指挥支持不协调等困难。因此，我们迫切需要对此进行严肃的学术研究，并在实践中正确处理。树立风险意识、加强风险防范和卫生应急建设已经成为我国现代化建设路上所面临的重大课题。

六、突发公共卫生事件的界定

符合下列情况时即可界定为突发公共卫生事件：

1.突然发生 突发公共卫生事件并非常规性事件，而是在社会既有的预见范围之外。

2.范围 为一个社区（城市的居委会、农村的自然村）或以上。

3.伤亡 人数较多或可能危及居民生命安全和财产损失。

4.事件事态 如不采取有效控制措施，事态可能进一步扩大。

5.部门参与 需要政府协调多个部门参与，同意调配社会整体资源。

6.公众参与 必须动员公众群测、群防、群控。

7.需要启动应急措施预案。

七、突发公共卫生事件医学应急现状

近十几年来，世界上发生了一系列重大突发公共卫生事件，如美国炭疽生物事件、SARS疫情、埃博拉病毒、中东呼吸综合征等。这些事件使突发公共卫生事件日益成为世界各国所关注的重点。各国政府在全力以赴加强应急机制和公共卫生应急体系的建设，着力建立自上而下的突发公共卫生事件应急体系。在我国，汶川地震、玉树地震、甲型H1N1流感流行等涉及面广、危害巨大的各种突发事件接连发生在给我国应对和处置突发公共事件工作带来巨大挑战的同时也促进了我国卫生应急体系的建设。在SARS疫情后，我国政府和社会对突发公共卫生事件的关注度和灵敏性比以往任何时候都要高，这是公共卫生应急体系建设取得了初步成效和阶段性的成果。

自2003年，国务院发布了《突发公共卫生事件应急管理条例》，既拉开了我国卫生应急相关法律法规、预案体系建设的序幕，也标志着我国公共卫生应急法规制度、预案体系的不断完善。10多年来，我国相继发布了《中华人民共和国突发事件应对法》等70多部相关法律法规、10余个部门规章及一系列卫生应急技术规范和操作指南。在此期间，各级卫生健康行政部门实施了《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》等应急预案。但公共卫生应急立法仍然存在很多问题，比如缺乏对公共卫生服务的关注、部分长期未修订的“高龄立法（条款）”难以满足和适应新时代公共卫生事业发展的实际需要；其次，部分立法条款存在着严谨性不够、操作性不强的缺陷，且部分地方立法还存在相互“抄袭”现象，缺乏地方立法科学化和无地方立法特色等问题亟待进一步解决和优化。

随着卫生应急管理体系和运行机制的日益完善。我国于2003年10月在原卫生部内设立独立的卫生应急办公室后，全国各级卫生管理部门和医疗机构逐渐设立或指定的相关部门承担相应的卫生应急工作。此后，中央财政累计投资4.26亿元开展国家、省级、地市级突发事件卫生应急指挥系统建设，努力实现视频会商、指挥协调、信息沟通、应急值守、资源管理与调度等辅助决策功能。国家卫生健康行政部门逐步完善了政府部门之间、军警地之间、区域之间的联防防控工作机制，创造了“前后方指挥一体化、军警地协同一体化”的工作模式。

（一）卫生应急基础建设逐年增强

2003年以来，我国建设了17个国家级和省级核辐射损伤救治基地、32个化学中毒救治基地，成功处置了多起国内外核辐射事件和突发中毒事件。启动了7个国家级紧急医疗救援基地建设，着力于提升大规模伤员现场急救、紧急后送、集中救治、物资配送的能力。与此同时，建立了“基层医疗卫生机构-二级医院-三级医院”衔接的模式，形成了“村-乡（镇）-县”的模式，为卫生应急建设打下基础。

（二）突发事件现场公共卫生医学应急队伍能力显著增强

2010年以来，在我国的华东、华中、华南、华北、西南、西北、东北七大区域，组建了“医疗应急救援、急性传染病防控、中毒事件应急处置、核与辐射突发卫生事件应急”等4类36支国家突发性卫生事件应急队伍。

（三）突发公共卫生事件监测预警和保障能力极大提升

建立了国家卫生应急物资储备体系，完善了应急物资协调调用机制，在历次重特大突发事件应对中发挥了重要的保障作用。各级卫生健康行政部门和医疗卫生机构根据各区域突发事件的特点和应对需求，在系统内形成了一套适宜的卫生应急储备制度，以满足日常应急工作所需。不断加强对卫生应急科研工作的投入和支持力度，中国先后成为甲型H1N1流感疫苗、H5N1高致病性禽流感快速诊断试剂盒、H7N9禽流感病毒快速检测剂的首个研发国，疫苗研发、病原学与流行病学研究、中毒类突发事件诊断、卫生应急人才培养等方面均取得长足进展。

（四）公共卫生医疗应急救治网络建设逐步完善

我国基本形成突发事件紧急医学综合救援网络，核与辐射、化学中毒、创伤、心理危机干预等专业应急救援力量仅在部分省级医疗卫生机构和部分市、县呈点状分布而未形成网络，由陆海（水）空救援力量组成的“立体化”的中国突发事件公共卫生应急医学紧急救援网络正在加紧构建中。

（五）公共卫生应急报告反应能力和灵敏度存在区域化差异

近年来，各地突发公共卫生事件报告趋势存在地域差异，得到各级政府、卫生健康系统和社会的高度关注，报告意识和报告的灵敏性逐渐增强，由于气候、经济条件和环境不同，全国各地报告突发公共卫生事件发生的趋势不一致。

（六）公共卫生医学应急人才的培养和学科建设有待加强

我国的应急知识和能力提升的意义已经得到广泛的认可，但普通公民及基层卫生工作人员在卫生风险意识、应急知识仍然欠缺，专业应急人员的医学应急准备和技能方面存在诸多缺陷和不足。探索更高效的应急管理教育和培训模式以及卫生应急学科的建设也是亟待解决的问题。