1.3 预算管理在企业管理控制系统中的地位

1.3.1 管理控制系统中预算管理功效的理论分析

管理控制系统（MCS）是指一种管理过程中所形成的权责结构，这种权责结构相应地表现为一定的决策结构、领导结构和信息结构。管理控制体系的决定变量有两种分析思路，一是战略主导观。这种观点认为“战略决定结构，结构跟随战略”，应将战略视为决定组织构架的唯一变量。二是信息支持观。这种观点强调其理论上的纯粹性，难以指导具体的组织实践。而预算管理在企业中的实践证明，通过预算管理可以分解落实战略思想，整合优化资源配置，将控制渗透到公司的各个业务单元，从而带动公司整体管理控制水平的提升。

根据组织构架理论，企业组织管理是由分派决策权的系统、业绩评价系统和业绩奖惩系统的体系构成的。从本质上说，预算的编制是预算目标的分解过程，预算目标的分解过程实际上就是根据企业的战略目标，从全局出发，在充分认识企业自身资源的基础上，对未来进行预测并对企业各级管理层次的权利和责任进行分解的过程。而预算体系中另一个重要过程——预算考评，是将预算执行的实际业绩与预算目标相比较，并以比较结果为依据对责任主体进行评价和奖惩。这说明，全面预算管理体系包括了企业组织所必需的分权、评价和考核机制，因此说，全面预算管理构成了企业组织管理的重要部分，其中全面预算管理与企业信息、财务、人事等职能部门的关联程度尤其大。

企业管理层担负着计划和控制两方面的职能，它们都离不开预算。预算管理在整个企业管理控制系统中占据着核心地位，科学有效的预算管理本身就蕴含着企业的管理控制思想和经营理念，预算是行动计划的量化，它帮助管理层协调计划、贯彻计划和完成计划。通过系统的预算管理设计引导企业进行事前、事中及事后的控制，带动企业整体的制度创新及管理变革，只有当企业有效的预算管理体系具有管理控制整合的功能时，才能够经受市场、竞争、成本条件的考验，才能发挥控制系统应有的作用。

市场经济不仅带来了市场运作规则，而且要求企业尽可能地去适应市场规则与了解市场信息。信息职能部门在全面预算管理中起着至关重要的作用，首先，预算指标的设置就建立在信息职能部门广泛收集行业走向、市场行情、竞争对手策略的基础上；其次，在预算考评中信息职能部门需提供有关外部因素的变动信息和相应外部市场的可比信息，用以进行差异原因分析。而在那些预算失败或者预算不理想的企业中，信息职能部门往往没有在全面预算管理中发挥以上的职能，对于预算指标的设置基本上以上年数或者历史最好水平为基础进行编制，在预算考评环节，信息职能部门以外部信息难收集或者收集不准确为理由不参与预算考评等都削弱了信息与全面预算管理的紧密程度。

在我国大多数企业的组织机构中尚无预算职能部门，一般都将预算管理中的大多数事务性工作交由财务部来执行，一方面是全面预算的编制、执行、监督、报告等环节需要财务部的参与及协调，另一方面是财务部本身的工作特性，使得其在预算控制中起着重要的作用。但有的企业是强化了财务部在预算管理中的作用，将全面预算等同于“财务预算”，定位于“财务方面的预算”甚至是“财务部门的预算”，这显然是不合理的。全面预算管理是涉及全方位、全过程、全员的一种整合性管理系统，具有全面控制力和约束力，绝不仅是财务部门的事情。一个行之有效的预算，往往要经过各部门的反复推敲、协调一致才能推出。一个企业是否实行预算管理的首要标志是该企业的预算执行结果是否与奖惩制度挂钩；只有这两者挂起钩来，才算真正踏上了预算管理的轨道。道理很简单，如果预算完成与完不成一个样，而且完成预算还要付出更多的努力，那恐怕大多数责任主体都选择不完成预算，因此预算管理没有人事部门的评价与考核，只能是徒有其表。定期或不定期检查、考评各职能部门的预算完成情况，并进行相应的奖罚，是人事部门的一项重要工作，也是预算管理工作的重要组成部分，而预算指标也为考核评价各部门及员工的工作业绩提供了依据。

有效的管理控制系统作用的发挥还体现在管理层运用预算功能实现规划和控制目标上。管理层通过制定战略并利用预算贯彻实现目标的各种行为，通过实际与预算的对比来评价经营活动。同时，业绩评价反馈的信息有助于管理层控制当前的活动并协调好计划程序。预算管理的战略性体现在它沟通了企业战略与经营理财活动的关系，使企业战略意图得以具体贯彻，长短期预算计划得以衔接。企业战略是经营发展的总方针，体现在长期预算中，而短期预算作为一种行动的安排，使企业战略部署与经营理财活动得以沟通，形成了具有良好循环的预算系统。在具体实施预算过程中，预算管理通过“全员、全过程、全方位”的综合控制，架起了战略、管理控制及业绩评价的沟通桥梁。

1.3.2 管理控制系统中预算管理的功能定位

1．将企业战略付诸实施

预算管理与控制是企业管理的“龙骨”，预算管理控制必须和企业管理流程结合起来付诸实施，让目标成为现实。战略愿景只有通过不断地行动计划，才有可能逐步实现。预算的功效表现在预测、决策、规划、控制、报告及评价等方面，通过构建以预算管理为导向的管理控制系统，发挥预算的管理控制作用。

（1）寻求长期稳定的可持续发展

现代企业管理面对来自各个方面的挑战，特别是管理人本化、信息化、知识化、民主化和高效化等深刻变化和创新理念，促使现代企业的发展总体上已从传统企业走向新型企业，从经验决策走向科学决策。企业要提高竞争力，不仅需要及时把握企业外部环境的变化，从而制定出正确的企业战略，然后再科学地实施战略，同时也需要优化企业内部资源的配置，以达到内部资源和外部环境的动态平衡与协调，实现企业的新发展。战略管理也是企业领导者在对企业外部环境和内部资源条件进行分析、预测的基础上，通过制定企业战略并付诸实施，从而保障企业生存和长期稳定发展的过程。它强调对企业外部市场环境的变化及趋势的把握，强调企业的长远利益，着眼于企业的战略发展方向，其目的是寻求企业长期稳定的可持续发展。同时，战略管理寻求企业内部资源和外部环境的协调，通过对外部环境因素的分析，对环境变化的预测，辨明机遇和威胁，并通过调整、优化等措施，寻求在未来时期企业与环境的协调。

（2）持续不断的过程

在战略实施的过程中，未来是很不确定的。当一个新的方法被应用于新的环境中，战略只是关于未来是怎样的和怎样才能实现的一个假设而已。当你实施战略时，战略的方位时刻不停地变化，所以预算管理系统把战略假设放在了整个组织的中心，持续不断地检验它，在需要的时候加以改变。这样就使得战略成为一个持续的过程，而不是一个简单的年度预算。

（3）让战略成为每一个人的目标

在“知识经济”的今天，知识型员工越来越是一个组织最核心的资产。因此，战略信息决策不能只属于高层管理人员，要通过预算责任的落实，使基层的生产人员、销售人员或者服务人员了解战略，并自愿接受控制。所以，战略必须在高层制定而在底层实施和检验。预算管理作为管理控制的关键战略流程必须保证公司每一个员工理解公司战略，以战略为准而且能够实施战略。

2．培养战略支持型企业文化

战略管理就是围绕战略目标有重点地进行资源配置，创造良好的战略实施环境。最主要的是培养战略支持型文化，倡导结果导向与追求卓越的精神，保证薪酬制度与战略业绩的紧密结合，制定有助于战略实施的政策和程序，建立预算管理控制机制以保证战略方向不偏离预定的目标，发挥战略管理的领导作用，营造支持战略管理的组织氛围，适时地进行战略调整。战略管理就是从长远的角度去认识、理解和解决企业问题，并持续贯穿整个企业的过程，而不是只强调阶段性的战略规划、战略目标等。

3．转变企业管理方式

企业预算管理的出发点和归宿是企业战略，为逐渐趋近战略愿景，在年度经营计划的分解落实中，企业高层管理者主要是通过科学、合理的预测制定企业的年度目标利润，并对预算的实施情况进行严格的考评。目标利润通过预算编制得到具体的落实，预算目标的约束作用与企业的激励机制相配合进一步激发预算执行者的工作主动性。一般情况下，预算一旦编制完成，是不能随意修改的，具有一定的刚性。在实施过程中，预算是限制和约束执行者行为的标准，推行该模式使高层管理者从事无巨细的管理事务中摆脱出来，拿出更多的精力来考虑企业的发展战略，把握企业全局。预算是管理控制体系的载体，管理者通过对年度目标利润的控制实现了对企业进行全面管理的间接控制，管理方式由直接管理变为间接管理，使管理者既能把握全局又不失控制，收到事半功倍的管理效果。

4．强化企业管理中的控制工作

管理控制系统中的预算管理是一种闭环管理。实施企业预算管理，控制贯穿于管理的全过程，是一种全员、全过程、全方位的控制。经营目标利润的预测、确定与预算的编制是管理者对企业资源如何利用进行的事前控制，预算执行是管理者进行的事中控制，预算的差异分析、考评是一种事后控制。预算本身就是一种硬性约束。该控制过程主要包括预算编制、经济活动的状态计量、实际与预算的比较以及两者差异的确定和分析、制定和采取调整经济活动的措施等。预算一经确定，就必须付诸实施，各部门都对实际执行情况进行计量，并将计量结果与预算进行对比，及时揭示实际执行情况偏离预算的差异，分析其原因，以便采取必要措施，保证预定经营目标的实现。

必须强调的是，预算管理绝不仅是财务部门的工作。预算管理控制系统的构建应当是全员参加、战略统筹的过程；应当按照责任和权力相对等的原则，分清责任部门和责任人。凡是对于企业战略和目标实现具有影响作用的部门或个人，应该赋予其相应的权力，并承担相应的责任，在相关部门充分参与制定并符合企业整体战略发展的前提下要实行严格预算控制。

预算管理控制系统的构建要实行绩效管理控制的创新。建立与预算管理控制相对应的绩效管理机制，首先要反映员工所创造的企业价值，应强调企业的长期业绩，而不是短期效益；其次要具有足够的激励作用和吸引力，充分发挥员工的创造性和主动性；最后还要注意激励中的约束问题，对于没有实现预算目标而需要承担责任的相关部门和个人应采取严厉的惩罚措施，以促进企业组织内部的横向竞争。

5．提高资源整合配置功能

企业只有获利才有生存与发展的可能。一个企业所拥有的资源总是有限的，对有限的资源在各种不同用途方面的配置预先做出合理的规划，把涉及企业目标利润的经济活动连接在一起，使影响目标利润实现的各因素都发挥出最大潜能，避免因出现“瓶颈”现象而影响企业的整体运营效率，是企业管理者所必须考虑的。实施企业预算管理，就要求企业管理者在确定企业战略时，必须把握市场动向，着眼企业全局，科学地进行预测，使现有的资源在各种不同的交替运用中，选出一种最佳的预算方案，减少决策的盲目性，降低决策风险，合理地挖掘现有资源潜力，努力使决策达到科学化，使企业的行为符合市场的客观需求，更进一步地提高企业的综合盈利能力。

6．实现整合管理控制的功能

预算管理是将企业的《财务手册》和各种规章制度融入程式中，因此，它将内部控制的功能固化在预算管理系统中，任何一个独立的个人，无法脱离该系统进行任何活动。在企业预算管理执行过程中，战略实施是由不同层级的业务单元及职能部门来共同实现的，战略的实施被逐级分解到各业务部门及职能部门，由此分解的各个分预算目标是考核各级各部门工作业绩的主要依据及准绳，通过实际与预算的比较，便于对各部门及每位员工的工作业绩进行考核评价，以此为依据进行奖惩和人事任免，有利于调动员工的积极性，使他们在今后的工作中更加努力。这种考核评价方法，在当今科技迅速发展、市场竞争激烈、企业环境多变的情况下，比本期实际与上期实际相对比的方法，更为科学合理。

1.3.3 以预算管理为导向构建管理控制系统模型的特点

以预算管理为导向的管理控制系统（见图1-7）有助于促进企业的长远发展。全球经济一体化进程的加快，知识经济时代的到来，网络化的形成，信息传递程度的增加，使得国内企业面临着科技革命、互联网革命、信息革命的重大挑战。同时，在建立现代企业制度和深化企业改革的进程中，还将面对多元化的产权关系和多样化的人文环境。所有这些外部环境的种种变化，都需要我们对以往的管理和企业的长远发展进行重新定位，这些从根本上体现了对企业实施管理控制的必然性。企业管理控制系统注重对企业未来总体方面的谋划，着眼于机会与趋势，而不是针对企业的个别困难与问题。它着重于企业的长期业绩与前途，而不是眼前的短期利润，其立足点是谋求提高企业的市场竞争力，使企业立于不败之地。

以预算管理为导向的企业管理控制系统模型的特点：

第一，战略导向原则。对企业来说，努力使下属业务单位成为企业整体战略的有机组成部分，以战略指导企业创造更大的整体价值和整体竞争优势往往是其成功的重要基础。以预算为导向的管理控制能够提升企业的整体价值，但要保证实施过程中，企业和下属业务单位的监控体系一致，通过建立有效的企业预算管理控制体系，贯彻企业战略意图，实现战略目标。总之，战略管理就是企业开展生产经营的重要前提，它纲领性地将企业内所有的资源囊括其中，真正实现步调一致。

第二，及时反馈信息。控制总是和信息直接相关，任何单位的管理控制活动都是信息传递和转换过程，以预算管理为导向的企业管理控制模型，能够充分利用信息方法，揭示单位系统的共同属性及系统活动的规律性，提高系统的可靠性，调整人的行为并充分发挥人的主观能动性。

第三，具有动态性。以预算管理为导向的企业管理控制模型能够保持动态的调整。一般认为战略立足于长期规划，从而具有超前性，但战略是环境分析的结果，环境变动是经常性的，因此战略的作用在于以变制变。这种以变制变的结果表现在，当环境出现较小的变动时，一切都按照战略行事，分解并落实责任预算，体现战略对行动的指导性；当环境出现较大变动并影响全局时，战略会相应地做出调整，从而预算管理控制也不会僵化不变，这是一个动态调整的过程。

1.3.4 构建以预算管理为导向的企业管理控制系统的具体措施

笔者在对企业咨询服务工作中，接触过较多的企业，主持或参与过多家公司的预算管理体系设计。下面将通过笔者主持的XJRQ集团公司的预算管理案例来具体说明以预算管理为导向的管理控制体系构建过程，并论证其所具有的推广价值。

XJRQ集团公司是国内一家控股集团公司旗下的大型市政能源、环保领域的公用事业型集团公司，也是中国西北最大的城市燃气企业，20X4年由原公司出资及各控股集团投资共同组建而成，核心业务以城市管道天然气、液化气、车用燃气及燃气设施配套工程建设为主。为规范经营管理，调动各经营单位的积极性，节约过程控制等相关成本，集团于20X4年年末开始积极探索适合本企业的预算管理模式，迄今为止已积累了很多经验，取得了显著成效。

XJRQ集团的全面预算管理大致经历了四个阶段：财务计划阶段、目标利润预算管理阶段、全面预算管理阶段及以预算管理带动企业管理控制系统整合的深入实施阶段。经过近十年的预算实践，XJRQ集团已成功搭建了以预算管理为龙骨的企业管理控制系统，带动了企业综合竞争力的提升。

1．建立预算管理的前馈控制机制，夯实控制基础

要让预算管理发挥有效管理控制的功能，在预算编制前的前期控制中，必须首先梳理企业现有的组织架构，将那些设置重叠、职能交叉的部门重新组合变更，通过预算从组织管理角度合理设置部门机构，降低管理成本，达到管理控制的目的。同时，为防止各部门、各单位相互推诿扯皮，在预算前期就要在人力资源部门的牵头领导下，花大力气梳理部门岗位职责，做好定岗定编，明确各部门及人员的岗位职责，为预算的责任分解和考核打下良好的基础。

2．建立以预算为主导的集团整体控制框架

20X7年以后，XJRQ集团明确要求根据公司战略目标，确定公司年度经营目标并组织实施。在实现与管理控制系统的对接中，建立了一系列的以预算、控制、协调、考核为内容，将各个经营单位经营目标同公司战略发展目标联系起来，对其分工负责的经营活动全过程进行控制和管理的整体控制架构，以促使公司的各项经营活动更好地体现管理控制的要求，提高核心竞争力。其基本架构如图1-8所示。

3．建立系列预算管理制度，支撑起企业管理控制系统

XJRQ集团在预算管理实施中，制定了以下标准和制度规定，包括：全面预算管理制度、全面预算管理制度实施细则、全面预算编制说明及策略、全面预算编制流程及责任分工、全面预算考核指标及说明、公司绩效考评管理制度、公司各部门（或员工）绩效考评申诉办法及流程和各部门各单位经营目标责任书、收费稽查管理内部控制制度、风险管理控制及合同管理控制制度、特种作业人员管理标准、管理控制报告制度，等等。其中，全面预算管理制度及预算管理实施细则作为集团基本管理制度原则上不再调整，而预算编制策略和编制说明则可以根据对市场的需求分析做一些调整，对预算的考核指标的选取及权重的设计也允许根据企业管理的侧重点在每一年度进行变动。

4．制定成本费用定额标准，分别落实责任

XJRQ集团为使预算成为集团管理控制的主导，集团公司对采购物资采用邀请招标的方式实施统一采购，将燃气工程专用设备材料以及各种用于生产、基建、办公的设备和材料均纳入统一采购的范围，以此降低采购成本，提高资金的使用效率。同时，集团投入人力和物力制定了燃气检修成本定额、燃气管道工程成本定额及费用管理办法。其中，燃气检修成本定额又分为日常小修、中期维护、大修及抢险排险成本定额标准等。对气化站及管网的建设等基建、技改投资项目的预算管理从立项、可行性分析、项目实施进度及其效果等方面予以全方位监管。在职能部门费用控制上以部门为控制单元，严格制定了办公费分配到人、电话费包干到每部固定话机、车辆使用费按小时计费、业务招待费按分管领导打包分配等控制措施，将每一个部门都划分为一个费用责任中心，通过编制责任预算并进行考核的方法来加强对成本和费用的控制。

5．适应管理需求，细化内部会计核算

精细化的预算管理要求做到按部门分解费用，按责任中心分解产品成本，采用这种管理体系需要建立一套与企业管理特点相适宜的内部核算体系，从而可以全方位、全过程地对企业经营活动进行监控及实施绩效考核。XJRQ集团以往的企业财务会计核算都是按会计科目核算的，看不出所花费的费用出自哪一个部门，企业销售部门的营销费用也很难看出是为哪一种产品而支出的。为改变这种状况，集团按战略业务单元（SBU）划分核算单位，把公司内部的车间和班组、销售公司的各办事处（各班组）、管网和供气公司的站点（各班组）等基层组织都作为基本核算单位，在收入、成本、费用的明细科目下，按发生部门分别设置部门明细账归集，消除了月末预算与实际对比差异无据可查的现象，使会计处理既满足了核算要求，又满足了管理需求。

6．实行预算编制方法的“多元统一”，改革预算编制模式

为了避免单一预算编制方法的缺点，提高预算的可控性和准确性，可采取零基预算、滚动预算、弹性预算以及概率预算相结合的编制方法。如在研发部门的预算编制中采用零基预算，在生产经营单位的预算编制中采用弹性预算和滚动预算相结合的方法，在职能部门预算编制中采用固定预算与弹性预算相结合的方法，在采购预算中采用滚动预算方法，在其他业务收支预算编制中采用概率预算等方法来编制预算，实现预算编制方法的多元结合，达到提高预算编制质量的目的。同时，逐步改变目前从上到下或从下到上制定预算的模式，代之以“上下信任、上下结合”的预算编制模式。下级主体和上级主体之间的利益最终是一致的，必须在互相信任的基础上编制预算，才能使预算更加贴近实际，符合经济运行的规律。

7．建立完善的责任中心管理报告及审计体系

XJRQ集团以责任中心为报表设计单位，按月编制预算管理报告。预算报告体系特别要求多维度分析战略实施、适时监控业务战略的执行、重点分析责任中心预算完成情况、重点开展行业分析和标杆比较及改进措施等。为强化监督机制，集团建立了责任中心审计制度，要求审计部门对各责任中心以多维度的战略综合审计、监督规划与预算的完成度、监控业务战略的执行力、确保信息系统的质量为核心开展审计。

8．实现预算与业绩评价的有效整合，强化预算的激励约束作用

为发挥预算为导向的管理控制作用，应实施预算考评与业绩评价相结合的考评制度，将预算执行作为业绩考评的一个重要组成部分，纳入企业整体绩效考评体系中，在原有的KPI或BSC考评指标中加入预算考核指标，防止出现考评体系的两张皮现象。企业应认真研究不同层次、不同性质的激励需求，制定鼓励实现目标的薪酬激励制度，激发每一个企业和员工的积极性，体现预算的刚性控制和柔性控制的结合。为防止预算在管理控制功效发挥上的负面作用，防止出现预算刚性考评带来的消极影响，企业应建立预算考评的申诉管理办法，以便发现可能存在的问题并及时解决。在评价指标的选择上，应将关键业绩的评价指标紧扣战略导向，以评价结果来检讨战略的执行，同时决定整个战略业务单元（SBU）的奖惩，通过有效惩罚推动战略执行力的提升，从而使预算管理成为一个战略管理控制系统。

9．加速构建企业资源计划系统，实现预算管理与其他管理的对接

企业资源计划系统（ERP）是一种可以提供跨地区、跨部门、跨公司整合实时信息的企业管理信息系统。它在企业资源最优化配置的前提下，整合企业所有的经营活动，包括财务会计、管理会计、经营计划及管理、物料管理、销售等企业管理的全部活动，以达到效率化经营的目标。通过构建ERP，可以在目前财务信息系统、购销存业务信息系统的基础上，实现信息系统的整合和跨越式发展，实现预算管理的信息化，也达到预算管理与企业管理控制系统整合的目的。

1.3.5 案例的进一步思考：以预算管理为导向的管理控制体系的构建环节

要构建以预算管理为导向的管理控制体系，必须得到企业高层领导的认同和支持，必须要有各部门和全体员工的共同努力。在具体设计和实施中，其关键环节为以下几点。

1．以控制为出发点，梳理整合企业现有组织架构

要让预算管理发挥有效管理控制的功能，在预算的前馈控制中，必须首先梳理企业现有的组织架构，将那些设置重叠、职能交叉的部门重新组合变更，通过预算从组织管理角度合理设置部门机构，降低管理成本，达到管理控制的目的。

2．以控制为先导，梳理整合企业内部现有岗位职责

预算管理控制功能的发挥，还有赖于企业各部门各单位以预算为准绳，各司其职，通力合作。为防止各部门、各单位相互推诿扯皮，在预算前期就要在人力资源部门的牵头领导下，花大力气梳理部门岗位职责，做好定岗定编，明确各部门及人员的岗位职责，为预算的责任分解和考核打下良好的基础。

3．以控制为核心，划分责任中心，完善公司内部管理制度

预算管理是全员、全过程、全方位的综合管理，要让预算发挥管理控制的功效，必须以责任中心为管理控制单元，将战略构建、落实、监控和执行的各个环节都落实到不同层次的责任中心，实施分层次管理，做好并细化到企业采购管理、资产管理、人事管理、合同管理、投资管理及考评管理等相关管理制度中，做到事事有人管，时时有控制。

4．以控制为主线，核定产品标准成本定额及费用分配标准

现代企业管理的发展将企业视为一个整体，在战略目标的指导下从事企业内部管理控制的综合协调，强调企业计划、组织、控制等职能一体化。因而，在预算的前馈控制中，企业技术部门、生产管理部门及财务部门应通力合作，下车间、下班组了解工艺，核定成本流程，制定合理的产品成本定额标准。在职能管理部门应灌输成本费用节约的理念，将办公费、电话费、业务招待费等极易上升的费用，以部门或个人为单位，实施定额管理，为预算实施差异分析及责任考评奠定基础。

5．以控制为手段，实现预算、业绩评价的有效整合

为发挥预算为导向的管理控制作用，应实施预算考评与业绩评价相结合的考评制度，同时，为防止预算在管理控制功效发挥上的负面作用，防止出现预算刚性考评带来的消极影响，企业应建立预算考评的申诉管理办法，以便发现可能存在的问题并及时解决。在评价指标的选择上，应将关键业绩的评价指标紧扣战略导向，以评价结果来检讨战略的执行，同时决定整个战略业务单元的奖惩，通过有效惩罚推动战略执行力的提升，从而使预算管理成为一个战略管理控制系统。

企业核心竞争力的差异更多地表现在战略执行能力上，在以预算管理为导向的企业管理控制体系中，通过预算管理对企业管理控制系统整合，可以使企业管理控制系统更加完善，更有利于管理者从企业价值最大化角度出发来进行控制决策。