2.1.3　人民公社时期（1958—1977年）

1958年5月，中共第八届全国代表大会第二次会议通过了社会主义的总路线，各条战线迅速掀起“大跃进”高潮。(13)1958年9月，《嵖岈山卫星人民公社试行简章》公开发表，全国各地的人民公社基本上都是按这个章程建立起来的。但快速发展的人民公社中又出现了“一大二公”“一平二调”等问题，引起农民群众的不满。经过中央对建立人民公社进行了1958—1959年和1960—1962年的两次调整之后，“三级所有，队为基础”的集体所有制在1962年的《农村60条》（修正草案）等一系列文件中得以稳定下来，在土地产权、收入分配等方面形成了比较稳定的制度体系。(14)人民公社的土地制度与产权安排主要体现在以下几方面：

（1）“三级所有，队为基础”的集体所有制

第一，生产队的基本所有制。《农村60条》（修正草案）明确生产队是人民公社中的基本核算单位，对自己范围内的土地等生产资料拥有独立的决策权，对以下生产资料或者财产拥有完整的所有权：一是土地、山林等自然资源。《农村60条》明确了生产队对其土地的所有权，确立了农村土地所有权以队为基础的集体所有制，为了消除对长期以来这些制度安排处于不稳定状态的顾虑，《农村60条》（修正草案）专门提出这些所有生产资料所有权的归属稳定下来以后，长期不变。二是大牲畜、农具等生产资料。生产队对这些生产资料具有完整的支配权，公社生产大队都不得抽调。三是劳动力的支配权。公社或者生产大队不得擅自调用生产队的劳动力，公社管理委员会在组织生产队之间的生产协作时，也应遵循自愿互利原则。四是生产经营管理和收益。即使公社有权对生产队生产计划提出建议或者进行相应调整，以及推广增产措施和先进经验时，也不得采取强制的办法。

第二，生产大队保留部分大中型农业机具、运输工具和少部分山林和企业。生产大队是人民公社的派出机关（又叫管理区），主要职责是协调和督促生产队的生产经营活动，也有极少数生产大队仍然作为基本核算单位（但需以农民群众同意为前提）。生产大队不是必设组织，有的地区只设有人民公社和生产队两级。在“三级所有”的体制下，生产大队对生产资料的所有权和使用权范围极小，主要包括部分大中型农业机具、运输工具和少部分不宜下放到生产队的山林和企业。而且，生产大队不得再随意调用生产队的土地、农具等生产资料以及劳动力。即使是组织各生产队之间必要的协作时，也要坚持自愿互利和等价交换原则。

第三，人民公社保留极少部分生产资料，经济职能大幅削弱。人民公社将土地、农具等生产资料的所有权和使用权都下放到生产大队或生产队。公社掌握的物力、人力资源已经大幅减少，仅保留极少部分不适宜下放到生产大队或生产队管理和使用的生产资料，如大中型农业机具和运输工具、水利建设和其他农田基本建设设施等。公社还保留了部分山林，但也不直接经营，而是包给生产队或者专业队经营。此外，公社一般不再举办企业，其经济职能进一步削弱。

（2）人民公社既是集体经济组织，又是基层政权组织，实行政社合一

人民公社是在高级合作社基础上联合组成的集体经济组织，也是农村基层政权组织，实行政社合一、民主集中。经过两次调整之后，人民公社的职责发生了大幅改变，虽然削弱了其具体的经济职能，但依然承担着对生产大队和生产队组织协调的合作经济组织职能，同时又行使基层政权组织职能。《农村60条》（修正草案）指出，人民公社是政社合一的组织，规模是一乡一社。相应地，人民公社的组织原则由合作社的“民主管理”转变为民主集中制。生产大队作为人民公社的派出机构，沿用了政社合一的体制。

（3）分配制度上，“各尽所能，按劳分配”，但仍然存在平均主义

在分配权限安排上，经过两次调整以后，生产队对生产经营所得拥有自主决定权。在分配方式上，人民公社经过探索并调整以后，最终选择继续坚持按劳分配的原则，依然保持高级合作社关于取消土地报酬的安排。对此，《农村60条》（修正草案）规定，生产队执行按劳分配、多劳多得。虽然为了避免平均主义，生产队采取了劳动定额和评工记分等办法，但最终还是未能解决平均主义的问题。