2.1.4　改革开放以后（1978—）

1978年，安徽省凤阳县小岗村开启了农地使用制度改革的新时期。1980年，中央允许边远山区和贫困落后的地区包产到户、包干到户。1982年，“家庭联产承包责任制”得到中央一号文件确认。1983年，《当前农村经济政策的若干问题》明确包产到户、包干到户属于集体经济的一个经营层次。自此，农业家庭承包经营体制在全国普遍建立。(15)1993年，双层经营体制分别写入我国《宪法》和《农业法》；2002年的《农村土地承包法》允许承包经营权依法转让、转包、入股、互换和继承；2007年的《物权法》将土地承包经营权、宅基地使用权明确为用益物权，创制了农民集体成员权。家庭承包经营体制得到了进一步稳定、完善和发展。土地制度与产权安排主要体现在以下几方面：

（1）政社分开，废除政社合一的人民公社体制

设立乡政府后，人民公社成为农村集体经济的组织形式。1982年，《宪法》重新规定乡、民族乡、镇为农村的基层政权组织。1983年，国务院明确党政分设、政社分开的原则，要求各地普遍实行政社分开，恢复乡政府建制，并规定人民公社为集体经济组织。从1983年至1985年，政社分开基本完成，乡镇政府不再承担管理集体资产的经济职能。人民公社改为乡的同时，村民委员会、村民小组也在逐步建立，乡镇、村、组集体经济组织三级集体关系延续。1982年，村民委员会被正式写入《宪法》，有关条款规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置选举等事项，确立了村民委员会的法律地位。1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》明确，村民委员会是基层群众性自治组织。到1985年春天，人民公社政社分离工作完成，人民公社体制宣告结束。(16)1987年的《村民委员会组织法》确认村民委员会是自治组织，而且明确其与乡镇政府、集体经济组织的关系问题。但同时，《物权法》《土地管理法》和《村民委员会组织法》继续赋予村委会“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”的权力，造成了其与集体经济组织管理权限的交叉，两者在管理权限上并未真正分开，在各地还普遍存在村委会代替集体经济组织或者村委会与集体经济组织“一套班子两块牌子”的情况。

（2）坚持土地集体所有制，并演化为成员集体所有制

虽然人民公社体制已不复存在，但土地的集体所有制作为中国农业合作化的制度成果，依然被保留了下来。《宪法》《土地管理法》中明确规定，“农村和城市郊区的土地……属于集体所有”。1985年政社分设过程中，在村、组一级并没有实现行政管理职能与经济职能的分离。为了落实土地所有权的行使主体，《土地管理法》和《物权法》也认可了这种不完全的政社分离模式。此外，针对农民作为个体如何体现其参与集体所有权的问题，《物权法》第五十九条创制了集体成员权，集体所有制演化为成员权集体所有制（刘守英，2014）。(17)这正是本研究探讨的出发点，即集体成员权是基于土地的集体所有权，是从所有权的角度研究农民土地财产权利的保护问题。

（3）农村土地所有权与使用权的“两权分离”

在坚持土地公有制的前提下，土地所有权和使用权都进行了分离。国有土地方面，在实行国家所有权前提下，将一定年期的土地使用权，以有偿的方式出让或租赁给土地使用者。集体土地方面，农用地以家庭承包经营的方式确认其使用权给农户，宅基地则以批准宅基地使用权的方式确认给农户建造房屋。集体经营性建设用地方面也正在探索“两权分离”的新机制。在家庭承包经营制下，土地所有权归农民（成员）集体所有，使用权由本集体成员以承包方式获得，《土地管理法》《土地承包经营法》等法律中一直坚持此原则，即只要是集体成员，就有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《土地承包经营法》第四条明确土地承包关系长久不变，《物权法》还将承包经营权列为用益物权进行物权化保护。2013年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步允许承包农户在其土地承包经营权上再设定一个土地经营权并可流转给受让人，探索建立所有权、承包权和经营权三权分置的农地权利体系。2015年，中央提出要界定“三权分置”下各项权利间的关系。(18)集体经营性建设用地的所有权和使用权的分离探索正在进行。2015年，全国人大调整了《土地管理法》《房地产管理法》，实行集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，而且还明确试点结束后，“对于实践证明可行的，修改相关法律”。目前，全国15个试点市（县）正在开展农村经营性集体建设用地入市试点，探索集体土地所有权与使用权的进一步分离。

（4）允许农民取得以土地为基础的财产性收益

土地所有权和使用权分离以后，农民可以就其依法取得的使用权获得相应财产性收入。如2002年的《土地承包经营法》允许农民对承包的土地依法以转让、出租、入股、抵押等方式进行流转，获得农地流转的财产收入。2007年十七大报告提出，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“赋予农民更多财产权利”“保障农户宅基地用益物权……探索农民增加财产性收入渠道”。此外，农民可以基于集体成员权分享集体所有的土地等的财产收益。2008年中央一号文件提出，要“保障农民对集体财产的收益权”。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还确认了集体成员对集体资产的股份权，这是继《物权法》创制农民集体成员权后，明确了集体所有与集体成员个人收益实现的具体方式（韩松，2014）。(19)