四、措施：构建义务教育均衡指标体系的特征

教育均衡在教育部的创新理念指导之下，各级地方政府相当重视，也逐步出台了相应的地方性政策法规，并组织专门的机构协助并督促本省义务教育均衡的实现。尤其值得强调的是，地方政府的工作时间表、“标准和要求”，都通过规范性文件的方式予以公布，接受教育行政主管部门以及社会大众的监督，改变了以往内部文件相互传达的方式。

这些施政行为的转变让我们看到了依法治国的发展方略在教育行政管理领域中的应用，也成为考察和设计义务教育均衡指标体系的基本工作方针。总体而言，各省（区、市）义务教育均衡评价指标体系存在以下几个特征：

（1）以实事求是为基本出发点，尊重各省（区、市）发展的实际条件。

政策制定的目标决定评价体系构建的核心价值，也是进行政策评估的基本参考。承认省域义务教育发展的不均衡性，已经成为县域义务教育均衡发展目标和评价体系建立的根本出发点和落脚点。

将义务教育均衡的评价权限定在省（区、市）级行政部门，由省级地方政府进行统筹，符合我国国情和义务教育发展的客观规律。教育部与各省（区、市）签订备忘录的政策举措本身已经反映出中央政府认识到教育资源的区域性不均衡现象，并试图通过创新的模式来实现全国教育资源普遍提高的最终目标。

地方政府也从各地的实际出发，秉承实事求是的基本态度，规划本省均衡政策的实施进程，确定要解决的首要矛盾是县域均衡的问题。

以广西壮族自治区签订的备忘录为例，为推进县域义务教育均衡发展，设计了分步走的目标。全区110个县（市、区），到2012年底16个县（市、区）实现县域义务教育初步均衡发展，其中10个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展；2015年底累计95个县（市、区）实现县域义务教育初步均衡发展，其中累计37个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展；到2020年底全区所有县（市、区）全部实现县域义务教育基本均衡发展，并通过自治区人民政府认定。

2010年，《湖北省人民政府关于进一步推进全省义务教育均衡发展的意见》在发展目标上提出了三个重点：教育质量一体化，师资配备均衡化，基础设施标准化。

略观各省（区、市）备忘录和均衡发展指标文件，其中的时间进度、均衡目标设计相对比较合理、客观，都在有条不紊地进行义务教育均衡目标的实现。各省（区、市）结合自身义务教育发展的实际情况，在时间上提出“初步均衡”和“基本均衡”两步走，或者三步走的阶段发展策略。

（2）评价标准灵活多变，在中央统一部署之下实现多元化发展路径。

2012年1月，教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的通知，提出了义务教育发展基本均衡县的评估认定，按照省级评估、国家认定的原则进行。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的评估重点主要包括对县域内义务教育校际间均衡状况评估和对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估两个方面。

校际间均衡状况评估包括：使用生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标，分别计算小学、初中差异系数，评估县域内小学、初中校际间均衡状况。

对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估指标则包括：“入学机会”“保障机制”“教师队伍”“质量与管理”四个一级指标，总分为100分。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》第七条规定，县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估得分在85分以上、小学和初中的差异系数分别小于或等于0.65和0.55的县，方可通过义务教育发展基本均衡县的评估认定。

义务教育均衡是一个复杂的系统工程，包括县域、城乡、学校之间不同的教育层次、质量和模式。均衡作为政策目标而言，需要一个从中央到地方政策细化和重新规划的过程。各地在分省的政策目标指引下，结合地方优势，采用多元化的实现途径，制度创新、灵活多样地实现义务教育均衡的目标。多元化的制度创新过程，促使指标体系的设计呈现多维度、多视角的特征。

以天津市河西区为例，针对其九年义务教育发展的现状和存在的矛盾，从2007年开始河西区就把组建“教育发展联合学区”作为突破口，大力推进校际联动和资源共享，尝试了一条推进义务教育小学学段均衡发展的道路，这在区域内产生了积极影响。“教育发展联合学区”已成为天津市河西区推进教育均衡发展的明确路径。

江西省则通过“城镇新区教育园区建设”来尝试解决教育均衡问题，其总体目标是：用3年时间，筹集30亿元资金，安排3万亩土地，建设300多万平方米校舍，新增30万名进城农村学生，化解30万“大班化小班”规模。目前，教育园区建设工作已全面部署，相应的评价指标体系也由于其目标的不同而与其他地区有所不同。

各地区实现义务教育均衡的方式并不相同，在制度上推陈出新。因此，在具体的指标体系设置上，各省（区、市）出台的评估细则和指导思想不尽相同。在教育均衡的总原则指导之下，一级指标和二级指标的设计兼具原则性和灵活性的特征。

（3）评价目标动态调整，阶段性目标逐步明确。

各地经济发展的不均衡导致对教育均衡的实施方式会产生区别，同时随着各地区经济发展程度的改变，差异化的均衡指标反映了政府务实的工作手段，是均衡内涵实现的基本保障。

2011年7月，上海市出台了《上海市对区县政府义务教育均衡发展督导、考核和评估指标》，对之前的指标体系进行了相应的调整，形成了3项一级指标、14项二级指标和36项细化说明的评估指标体系。

2010年正式出台的《陕西省义务教育均衡发展合格县区评估验收标准》，也依据义务教育的发展重新调整了均衡评价的指标，将2007年制定的试行标准中的8项一级指标调整为7项，而二级指标却从试行标准的44项增加为57项。总分数有所变化，从总分666分调整为1000分，实际得分达到900分以上者，方可通过验收。

（4）理念引领前沿，融合最新评价理念。

伴随着我国实现义务教育普及化，我国义务教育的理念已经蕴含了更丰富的内涵，在保证普通公民基础教育阶段接受最基本教育的前提下，超越了平均主义和平等的理念。

哈贝马斯认为，以科学技术为主要载体的工具理性已经根植于主体的内部，成为现代社会的主要意识形态，工具理性被解释成为目标取向的理性，它以对世界的控制作为最终成功的标志。在其影响之下，价值理性会逐渐被遗忘甚至曲解，最终否定理性在价值判断中的地位。如若没有终极价值的引导和规范，人们必然在价值选择时不知所措，乃至误入歧途。为了防止这样的情况出现，在政策评估时，引入价值判断是必要的，这也就是我们在分省设计均衡政策评估指标时明确“均衡”的价值内涵的根本原因。

推进义务教育均衡发展的“四个围绕”，本身就是从价值的角度对均衡政策评估的理解。基于以上原因，评价义务教育均衡的指标体系设计，就应当将是否适合地方经济和社会发展融合、是否促进基础教育发展的最新教育理念作为考核政府、学校的重要指标。指导评估体系设计，乃至均衡手段制定和实施的价值理念是衡量指标体系优劣的重要价值因素。

2011年，上海市提出了进行均衡评估的指导思想：坚持以科学发展观为指导，以动态渐进、持续推动为原则，以推动区域优质均衡为重点，以推进上海市义务教育均衡发展为抓手，通过开展义务教育均衡发展的督导、考核和评估，进一步确立教育优先发展的战略地位，督促区县政府依法履行教育基本公共服务均等化职能；进一步推动义务教育阶段学校城乡一体化发展，确保为城乡每一个学生公平接受教育创设环境；进一步推动学校树立合作、平等理念，保证城乡学校、教师、学生互相尊重、理解和合作，促进“为了每一个学生的终身发展”相关政策措施有效落实。

湖北省将评估目标设定为“坚持以科学发展观为指导，以实现教育公平为取向，以推进素质教育为主题，以促进县域义务教育均衡发展为核心，通过构建具有湖北特色的义务教育均衡发展督导评估制度，实现县域义务教育师资配备均衡化、基础设施标准化、教育质量一体化目标，办好每一所学校，关心每一个学生的健康成长”。

制约基础教育质量提高的因素有很多，但是核心的制度设计应当是运用什么样的理念和价值来指导各级政府的改革，这是价值评估的核心。应该认识到，义务教育阶段均衡的评价标准已经将学习型社会建设、和谐社会建设的理念融入均衡化改革的进程中，各级地方政府运用不同理念引导改革、进行相应的评估，最终将实现均衡的实质目标。