2.英国早期殖民地管理机构

庞大的殖民帝国如何管理呢？这也是英国殖民主义者在帝国扩张过程中不得不解决的问题。帝国并不是按设计图纸规划出来的，而是在历史发展进程中，在各种力量综合作用下逐渐形成的。对殖民地管理并无既有的固定模式。可以说，英国殖民统治方式是不断变化和调整的。在英国国内，对海外殖民地事务的管理，起初并没有成熟的组织机构，管理机构逐渐发展起来，经历了很大的变化。奥利弗·莫顿·迪克森指出，“17世纪上半叶是殖民管理的开始和实验期”；北美大陆的种植园主人数不够多，财富也不够充分，在清教徒大量移民之前，没能引起英国政府的重视。[17]在殖民活动初期，与贸易和拓殖地相关的事务，由国王和枢密院处理。1622年，詹姆斯一世安排了一个专门委员会，负责调查布匹贸易衰退问题，并向枢密院汇报改进措施，以便促进“王国的财富和繁荣”。1625年，查理一世继位不久就成立了一个贸易委员会（Commission of Trade），比詹姆斯一世成立的机构职责更广。这个机构每周开会，研究的问题不仅仅是贸易问题，也包括拓殖地其他事务。但这个机构不久就解散了。[18]

1634年，查理一世任命了一个枢密院委员会，称作“国外拓殖地委员会”（Commission for Foreign Plantations）。[19]这个委员会有权给英国殖民地政府制定法律和发布命令；对犯罪行为实施惩罚；免除总督职务并要求总督们提供关于政府的报告；任命法官和治安官员，建立民事和教会法庭；听取和处理来自殖民地的控告；处理特许状和专利权，并撤销那些用不正当方式获得的特许状和专利权。[20]这个机构可能存在到了1641年。

1640年英国发生资产阶级革命，此后社会经历了一个时期的动荡。克伦威尔上台后，英国殖民地商业得到发展，也采取了一些措施推动英国商业发展，特别是通过了航海条例，加强英国与殖民地之间的贸易。

1660年，查理二世复辟后，英国显然加强了对海外殖民活动的管理。查尔斯·杰弗里斯认为，在1660年之前“没有任何组织机构负责处理北美和西印度殖民定居点的相关事务。一切都是新的和实验性的，没有任何先例可循。”他认为1660年到1782年，可被视为英国处理海外领地的第一阶段。[21]

1660年7月4日，英王任命了一个由勋爵组成的委员会，即贸易和拓殖地局委员会（Committee of the Board for Trade and Plantations）。[22]这是一个枢密院委员会，具有常设委员会的特征。在1675年，委员会承担了对贸易和拓殖地事务的全盘管理，直到1696年。[23]枢密院委员会在成立之初，就研究过任命殖民地总督的问题。

1660年末，查理二世颁发了两个委任状，成立了贸易委员会（Council of Trade）和国外拓殖地委员会（Council for Foreign Plantations）。同年，成立了皇家非洲公司（Royal African Company），具有在西非沿岸贩卖奴隶的垄断权。贸易委员会由62位成员组成，国外拓殖地委员会由48位成员组成，皇家非洲公司由66位成员组成。三个机构的成员有所交叉；有28位是前两个机构的共同成员，8位是三个机构的共同成员，11位是贸易委员会和皇家非洲公司的共同成员。商人、船长、种植园主们进入了这三个委员会。这些人对贸易和拓殖地事务非常熟悉，并且与拓殖地有着密切关系。[24]

拓殖地委员会和贸易委员会存在的时间并不长。其中，拓殖地委员会于1660年12月举行了第一次会议，而有记录的最后一次会议则是在1664年8月；这个委员会可能到1665年春就解散了。贸易委员会在1660年11月举行了第一次会议；最后有记录的活动则是1664年7月涉及苏格兰贸易问题的报告，名义上存在到1667年。[25]

1670年，英国王室颁布委任状，组成了新的拓殖地委员会。这个机构的主要功能是：全面调查拓殖地状况，采取一切措施了解有关总督的权力和行使情况，以及拓殖地的教区、种植园主、奴隶等情况；并对总督下达关于处理与印第安人、荷兰人、法国人、西班牙人关系的指令，促进热带作物的生产；弄清哪些岛屿最适合养殖牲畜和种植英格兰所需的作物；研究获取奴隶和雇工的办法，处理殖民地贸易，保证航海条例的实施，调查殖民地政府的行为，审查殖民地法律；了解殖民地地理和相关信息；促进传教活动；研究殖民地防务问题；了解他国改善贸易和拓殖地的制度。[26]

国外拓殖地委员会于1670年8月召开第一次会议。此后，会议召开比较频繁，在工作期，可能一周两次。这个委员会比以前的委员会考虑和处理殖民地事务更加广泛，对殖民地政府调查更加细致。委员会还扮演了一个重要角色，即起草各种关于总督的委任状和训令。[27]该委员会也从枢密院获取殖民地通过的法律文本并对其进行评论，同时向枢密院或者国务大臣推荐适合担任殖民地职务的人选。在这个方面，该委员会的特别任务是选择特别专员并给予指令，到殖民地去解决一些棘手的问题。拓殖地委员会也处理对殖民地政府不满的请愿书和抗议书。[28]

1672年，拓殖地委员会新组合成为贸易和拓殖地委员会（Council of Trade and Plantations）。这个委员会的主要功能是负责有关“殖民地”和“拓殖地”的“福利”，负责英国与殖民地、拓殖地的贸易与航行事务，并就航行、商业、对外事务等问题给国王充当顾问。[29]

关于英国与殖民地（拓殖地）的贸易问题，主要任务是增加用于国内的原材料并改善其品质，促进制成品销售，改善国内外渔业贸易，开通港口，排除对英国贸易及制造业的干扰与破坏。[30]贸易和拓殖地委员会更注重对殖民地总体状况进行调研，以充分获取关于委员会、法院、立法、行政权、法律、民兵、防御工事、武装与军火等方面的信息。[31]

查尔斯·M.安德鲁斯指出：“在总督和其他官员任命建议上，在评判殖民地法律上，在核查殖民地参事提名上，在与总督通信中，在与商业有联系的所有事务方面组织有效的交流和监管制度上，在向枢密院的国王报告上——简言之，在殖民事务的控制与管理上，1672年的委员会把英国殖民政策置于比以前任何时候更广泛、更全面的基础之上，开创了比此前任何机构更加周密的殖民控制制度。”[32]总的讲，贸易和拓殖地委员会控制与管理殖民地事务，加强了英国的殖民扩张和殖民统治。

1688年英国发生“光荣革命”后，议会权力增大了，议会加强了对殖民地事务的管理。在议会影响下，威廉三世于1696年颁发委任状，成立了一个贸易局（Board of Trade）。这个机构由实际的成员和名义上的成员组成，实际的成员有8位。贸易局成员有时被召参加内阁会议。根据工作内容，贸易局3位或5位成员构成法定人数。关于贸易或拓殖地一般问题，3位即构成法定人数；但若向国王或枢密院提交关于拓殖地事务的报告，通常需要5位成员签字。[33]

贸易局被赋予的职责很多。首先，贸易局负责英格兰一般贸易和与部分国家的贸易事务。这个局还要促进能够营利的计划，推进有用的和营利的制造业。这一职责是当时重商主义思潮的体现。第二，贸易局还有责任“照顾穷人并雇佣他们”，不让英国增加负担。贸易局的第三大功能是“关心拓殖地”。“贸易局最重要的职责是使殖民地在商业上对母国有利。”[34]贸易局还要了解殖民地有什么样的制成品，能够促进什么样的制成品，应该控制什么样的制成品，以便维护英国制造商的利益。[35]

贸易局能够掌握给予总督们的训令，并与总督们进行通信联系，要向国王汇报重要的通信内容。贸易局可以向国王建议担任殖民地总督、副总督、秘书长及其他一些殖民地官职的人选，以便国王任命。贸易局负责审查殖民地大会（colonial assemblies）通过的法律，并将审查意见向国王和枢密院报告。贸易局也听取来自殖民地的诉讼，并向国王报告其处理建议。贸易局要求就殖民地大会筹集的资金及用于公共目的的开支提交严格的报告；有权派人对殖民地进行检查和处理有关事务。[36]可见，贸易局对殖民地事务有比较大的干预权。自1696年成立起，贸易局就成为“英国政府与殖民地的交流中介，是英格兰最熟悉殖民事务的机构”[37]。贸易局主要通过南方大臣向国王和枢密院汇报。1752年时，殖民地的总督们被要求直接向贸易局单独汇报。

贸易局存在80多年间，其权力范围经历了一些变化。1765年权力达到顶峰。但是，1766年的一道枢密院敕令规定所有与商业和殖民地相关的举措应由国王，或枢密院委员会，或主要的国务大臣来制定。这道枢密院敕令使贸易局变成了一个咨询机构，贸易局重要性下降了，并于1782年被撤销。英国后来成立过新的“贸易局”，但其功能发生了变化，主要关注商业活动，淡出了英国殖民事务。

有学者认为，“18世纪英帝国行政管理体系的中心机构是国王的枢密院”。这个机构由英格兰、苏格兰、威尔士的高官组成，是管辖英国和英帝国的职能部门。最重要的成员是国务大臣和政府各部的部长；而在殖民地管理上，最重要者则是南方大臣（Secretary of State for the Southern Department）。[38]

在贸易局权力下降的同时，1768年英国新成立了一个政府部门[39]，并设立了一位新国务大臣职位，主要职责是管理北美殖民地。关于这位大臣如何称呼，当时的人们和后来学术界都有争议，有的称“殖民大臣”，有的称“第三国务大臣”，相关大臣曾自称为“国王陛下首辅国务大臣之一”[40]。此前，北美殖民地事务由南方大臣负责，南方大臣同时负责南部英格兰、威尔士、爱尔兰、美洲殖民地以及与欧洲天主教国家和伊斯兰教国家关系等事务。关于这个新设立的大臣如何称呼，阿瑟·赫伯特·巴斯耶曾撰文专门讨论过，但正如作者坦陈的，“整个讨论是非结论性的”[41]。之所以有这样的争议，与这个“国务大臣”职位存在时间很短也有关系。1782年，随着北美13块殖民地的丧失，该“殖民大臣”职位被撤销，其主管的殖民地事务转交英国内政大臣（Home Secretary）负责。

在欧洲大陆，1789年法国爆发革命。为了防止法国革命的冲击，欧洲主要大国包括英国组成了武装干涉法国的同盟。1793年第一次反法同盟组成，英国是主要参加国之一。1794年，英国成立战争部，任命了战争大臣（Secretary of State for War），首任大臣是亨利·邓达斯（Henry Dundas）。

1801年，战争大臣更名为“战争和殖民大臣”（Secretary of State for War and the Colonies），英国殖民事务转归这位大臣主管；“当殖民事务从一个部转移到另一个部时，没有一个人从内政部调到战争部”，只有职责和档案材料的转移。[42]第一任战争和殖民大臣是罗伯特·霍巴特勋爵（Lord Robert Hobart）。

美国独立后，英国海外殖民扩张并未停止步伐。在拿破仑战争期间，英国又占领了其他国家的一些殖民地，殖民地管理任务增长了。为了加强对殖民事务的管理，在战争大臣下面，设立了国务次官。例如，在战争和殖民部，罗伯特·皮尔（Robert Peel）曾担任国务次官（1810年6月至1812年8月）；他被视为“这个部第一位能够把自己所有注意力放在殖民事务上长达几个月的国务次官”[43]。亨利·古尔本（Henry Goulburn）接替罗伯特·皮尔担任国务次官（1812年8月至1821年12月）,“在殖民事务处理上，马上出现了进一步改进”[44]。

可见，英国对殖民事务管理逐渐走向正规化，总体上呈不断加强之势。关于英国对殖民事务管理的加强和殖民部的发展，本书第二章还将继续考察。在17、18世纪，英国尚未建立起后来称作的“殖民地公职机构”（Colonial Service）的机构。但是，在海外有了殖民地，英国就得派出人员进行统治，所以可以讲，管理殖民地的“公职人员”是早在殖民地建立之初就有的。在较早时期，管理殖民地的一种典型做法是由君主任命一位总督，辅之以一位殖民秘书（Colonial Secretary，本书一般译为秘书长）和一位首席法官（Chief Justice）。殖民地的其他行政管理人员则主要由总督运用其自身权力，任命本地人员来帮助总督管理殖民地。[45]当然，需要注意的是这种情况是处于不断发展变化当中的。英国早期海外殖民地主要是“移民殖民地”，有大量来自英国的白人殖民者，总督可以从这些人当中挑选人员帮助他统治殖民地。而到了19世纪，英国占领了大量的“被征服的殖民地”，居民以本土人为主体，因此英国管理殖民地的模式随之发生变化。