第三节 教师教育制度的形态与变迁

组织与制度间存在紧密的联系，在某些时候甚至会将组织视作制度，我们会将这两者区别开来对待。制度提供的规则框架催生了需求和机会，组织则是抓住机会、满足需求的实体。教师教育制度规定了教师教育组织设立、运行的基本规则，它包括正式教师教育制度和非正式教师教育制度，教师教育组织制度、教师教育行政制度和教师教育外部制度。一项制度的诞生，或者是外生的，或者是内生的；或者是激烈的，或者是温和的。教师教育组织应当积极寻求与教师教育制度间更加有效的匹配，从而为教师教育绩效提供更加可靠的保证。

一 教师教育制度的内涵阐释

在英语中，与制度对应的词语是“institution”。《牛津英语大词典》的一种解释：an established law，custom，usage，practice，organization。意思是，制度就是一种法律、风俗、习惯、惯例、组织。在这里，我们能够看到组织与制度的某种广义的联系，但这不是制度的主要意蕴。《牛津英语大词典》还有一种精妙的解释，体现了制度的核心内涵，“the established order by which anything is regulated”（意即，制度就是调整事物的秩序）。我国学者韦森据此将“institution”理解为从“个人的习惯（usage）→群体的习俗（custom）→习俗中硬化出来的惯例规则（convention）→制度（formal rules，regulations，law，charters，constitution等等）这样一个动态的逻辑发展过程”[41]。进而主张，将“institution”翻译为“制序”，包含正式制度（constitution）和非正式的惯例（convention）。

“institution”是制度分析领域的一个重要概念，众多学者却在不同意义上使用它。吉登斯（A. Giddens）将“institution”理解为一种社会活动过程，哈耶克（F. A. Hayek）将其理解为一种“秩序”，科斯（R. Coase）则将其视作一种“建制结构”，诺思（D. North）则将其解释为一种“约束规则”，肖特（A. Schotter）在《社会制度的经济理论》中所理解的“institution”是“正式规则”及其“构型”。[42]既然“institution”的用法是如此变化多端，那么，要在汉语中寻找一个对应的词语来准确地翻译它是非常困难的事情。学者们一般将“institution”翻译为“制度”，但也偶有人将其译作“建制”“体制”“制序”。为了与学术界的通行做法保持一致，我们沿用“制度”。

制度是什么？新制度主义经济学派的重要代表人物之一诺思将制度理解为“规则”“约束”或者由它们形成的“框架”。他主张“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理准则”[43]。规则对其适用者具有普遍的约束力，尽管这种约束力具有强弱程度上的差异性。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[44]这些“规则”构成的“约束”显然不是单一的，而是一个体系，从而形成了“一种人类在其中发生相互交往的框架”[45]。换句话说，制度界定了行为主体（个人及组织，下同）的交互行为框架。我国学者辛鸣将制度定义为“这样一些具有规范意味的——实体的或非实体的——历史性存在物，它作为人与人、人与社会之间的中介，调整着相互之间的关系，以一种强制性的方式影响着人与社会的发展”[46]。张旭昆从功能的角度把制度定义为“关于主体行为的、通过广义的奖惩措施来维持的规则，是关于主体的权力、义务和禁忌的规定。权力规定主体可以采取什么行为，义务规定主体必须采取什么行为，禁忌规定主体不准采取什么行为。任何一项制度，上至国家宪法，下至乡规民约，乃至个人习惯，都是为主体的行为划定一个可行和不可行的界限，都是为主体的行为确定一些规则”[47]。不同学者都将规则作为理解制度内涵的关键词，而且在其外延上都涵盖了正式规则和非正式规则。因此，我们可以对制度的内涵达成一种共识：制度就是在特定社会或领域中约束行动主体行为的规则体系。

教师教育制度就是教师教育利益相关者的行为规则体系。教师教育的重要利益相关者包括教师教育的行政组织、学术组织和教育组织（含高校、中小学校和幼儿园），以及活动于教师教育组织的管理者、教育者和学习者。这些重要利益相关者是教师教育的行为主体，教师教育制度就是要对他们的“权利”“义务”“禁忌”做出规定。只有规则是明确、合理、适切且有效的，教师教育行为主体才能在教师教育系统中各居其位、各司其职、各尽其责，从而保证整个系统的协调运行并产生预期的绩效。

尽管偶有学者将组织理解为制度，但是，这并不适用于我们所探讨的问题。在本书中，我们区分了教师教育制度与教师教育组织。我们赞成诺思对组织与制度进行区分的研究思路。“制度，与经济理论中那些标准的约束一起，决定了存在于一个社会中的机会。组织乃是为了利用这些机会而被创造出来的。”[48]制度是规则体系，组织是制度下的参与者。教师教育制度是适用于利益相关者的行为规则，教师教育组织是重要的利益相关者之一。此二者具有明显的区别，但也存在内在的联系。正如诺思所说，“什么样的组织会出现，以及它们如何演化，这两方面均受到制度框架的根本性影响。反过来，它们也影响着制度框架的演化”[49]。也就是说，在制度变迁与组织变革之间存在相互影响的复杂关系。因此，教师教育组织变革是教师教育制度变迁的要求，也是推动教师教育制度变迁的重要力量。

二 教师教育制度的存在形态

教师教育制度包括正式制度和非正式制度两种形态。正式制度也叫正式约束或正式规则，“包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构，从宪法到成文法到不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为”[50]。国家法、组织规章和社会契约是典型的正式制度。国家法包括国家和地方权力机构及其常设机构、中央和地方政府及其职能部门制定的法律法令、条例规定、政策文件等。它们对国家政治、经济、文化、教育、科技、卫生等各个领域的基本制度做出明确规定，由国家强制力保证其在有效范围内普遍执行，对其适用主体具有高度强制性。组织规章包括组织为实现目标而制定的机构章程、岗位职责、操作规程等正式规则，这些规则对组织内部利益相关者具有强制性约束力，从而在个体利益和集体利益之间做出明确的规约。社会契约是组织或个人在遵守国家法和组织规章的前提下，与其他组织或个人为达成特定交易而达成的正式协议，对契约各方主体具有强制性约束力。如果说，组织或个人在遵守非正式制度方面还具有较大的自主性和灵活性的话，那么，正式制度的强制性则使其往往无法在是否遵守的问题上自主选择。即使是组织规章或社会契约，最终也受到国家法的保护，由国家强制力保证它们的执行。在国家教育制度中，教师教育制度具有重要地位。从国家政府的层面上，对职前教育的招生计划、培养方案、毕业授位、学习奖励等环节做出规定，也对中小学在职教师培训项目的申报、执行、总结做出要求。在高师院校的层面上，需要对师范专业设置、入学毕业授位、教学设施设备、实践教学安排、课程教材师资等具体问题做出明确规定。同时，高师院校还需要与其他社会机构如中小学校进行更加广泛而深入的合作，这些合作协议对高师院校的办学行为同样具有强制性约束力。

非正式制度也称作非正式约束或非制度化规则，“是社会共同认可的、不成文的行为规范，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素”[51]。非正式制度具有丰富的存在形式，从个人习惯（usage）、群体习俗（custom），到稳定化的惯例（convention）。它们没有得到明确规定，却以一种潜在的形式塑造着行为主体的心智结构和行动方式。虽然它没有得到制度化的确认，但是，其对社会组织及其正式制度的运行具有重要作用。诺思指出，“正式规则，即便是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很小一部分（尽管非常重要）。只要略加思索，我们就会发现非正式约束的普遍存在”[52]。在制度经济学看来，“habit”是个人行为的心理定式，“usage”是基于个人心理定式而呈现出来的行为状态和结果。“‘usage’属于制度经济学研究阈界内部最靠近边缘的东西；而‘habit’则是处于作为一种社会科学的经济学研究阈界边缘外的东西。”[53]习惯是个人行为所表现出来的稳定特征，它的形成可能是出于本能，也可以由理性计算或行为模仿而得到形塑。“一旦个人的某一重复行为固化为习惯，它就往往使人们从理性计算和有意识的思考中解脱出来，使其像理性计算和其他非深思熟虑的思考（如感情冲动，他人的说教）一样，在人们的社会生活与交往的选择与决策中发挥着重要作用。”[54]可以说，个人行为习惯是非正式制度的生发基础。在个人行为习惯的基础上，群体习俗得以塑造出来。刘易斯（D. Lewis）这样定义习俗：“一种习俗的条件，是当所有参与各方都有一种共同的利益作为确保协调的法则，没有任何一方有与之冲突的利益，而且没有任何一方会背离该法则，以免欲求的协调会消失。”[55]在一个群体中，成员之间具有共同利益诉求，群体成员会在重复博弈过程中形成一些非正式的法则，从而实现自组织。这些法则就是风俗，它们不仅能够填补正式制度的空白，也能够支持正式制度的实施。如果说习惯是个人行为法则，它维持个人行为的一致性，那么，风俗则是群体行为法则，它维持群体行为的一致性，从而直接服务于群体目标的实现。“习俗作为一种自发社会秩序，一旦生成，它就能作为人们社会活动与事务中的一种常规固化习俗本身所覆盖的团体、社群或社会中成员的现象型行为，从而它本身也就作为一种事态、一种情形，像一种社会规则那样对成员各自行为有一种自我强制性的规约。”[56]惯例是习俗中的一部分，它是“在人们的社会生活与交往中较长时间驻存，并对人们有较强约束、规制与调控力的一种显俗”[57]。因为惯例是显俗，所以，它对社会行为的控制力就更强，与正式制度间的距离就更近。在教师教育领域，习惯、习俗和惯例同样对组织行为的方方面面具有深远的影响力，比如，“三人行必有我师焉”“不愤不启、不悱不发”“师者，所以传道授业解惑也”“学高为师、身正为范”等等。在中国传统文化中形成的这些师道观就一直存在于教师教育过程中，塑造着理想的教师形象，从而对教师教育者和教师学习者产生着潜移默化的影响。

三 教师教育制度的结构变迁

结构指将系统要素有效联结起来的形式。我们知道，教师教育制度不是单一的，而是包含丰富的对象。它们从不同的维度对教师教育利益相关者的行为做出正式或非正式的规约。正是这些制度维持了教师教育组织的运行，也推动了它们的发展。复杂的教师教育制度表现出鲜明的系统性结构特征。从制度的效力范围来讲，教师教育制度包括组织制度、行政制度和契约制度（如图1-3所示）。

图1-3 教师教育制度系统的结构模型

组织制度指教师教育组织为贯彻落实教师教育行政要求，实现教师教育目标，调整教师教育组织内部利益相关者的关系而制定的各种规则。教师教育组织是具体从事教师教育工作、培养中小学教师的社会组织，教师教育管理者、学习者、教育者是其重要的内部利益相关者。这些内部利益相关者之间存在着复杂的交往关系，如教育者与学习者之间的教学关系、管理者与学习者间的教育服务交换关系、管理者与教育者之间的人力资本交换关系，等等。鉴于教育的特殊性，除了正式关系，非正式关系还发挥着更加突出的作用。比如，教学关系不仅体现为课堂教学中的师生互动，也体现为课后的教师指导；教师劳动不仅体现在学校工作中，也体现在教师的人力资本储备上。教师教育组织制度就是要对内部利益相关者形成有效激励以促进良好的角色认知和角色表现，通过协调内部利益相关者关系提高组织化水平，最终实现理想的组织绩效。行政制度指中央和地方各级国家权力机关和行政部门对教师教育组织的教育方针、目标任务、招生政策、质量监控等方面的各种管理规定。教师教育在整个教育体系中具有基础性地位，教师教育专业毕业生最终走向中小学工作岗位，服务于基础教育事业的发展。他们的政治素质、思想境界、专业道德、教育哲学会直接影响到人才培养工作，这就会关系到党的教育方针政策最终落实到什么程度。正因为如此，教师教育组织就具有更加特殊的意义。它不但要保证培养出合格的毕业生，还要保证这些毕业生能够在工作岗位上教书育人。这就要求教师教育组织的工作要有明确的政治立场，要从培养社会主义建设者和接班人的高度出发，按照国家和政府的制度要求培养德才兼备的优秀中小学教师。契约制度指教师教育组织为实现教师教育绩效目标，与其他社会组织协议合作的过程中建立起来的社会规则。教师教育组织属于高等教育机构，但它培养的人才是服务于基础教育事业的。教师教育过程不仅要面向中小学教育，还要深度地融入中小学教育。教师教育组织与中小学校（含幼儿园）之间理应建立起紧密的合作伙伴关系。这种伙伴关系的建立，不仅需要非正式制度，也需要正式制度。总之，组织制度、行政制度和契约制度从教师教育组织的内部和外部对其行为做出了种种规约。

从制度的运行机制来看，教师教育制度包括非正式制度、正式制度和实施三个要素。在新制度经济学看来，“制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成”[58]。在静态实体的层面上，教师教育制度有正式制度和非正式制度两种存在形态，而每一种存在形态都包含着丰富的对象，如正式制度中的国家法、组织规章和社会契约，非正式制度中的习惯、习俗和惯例。这两种形态会在教师教育组织制度、行政制度和契约制度上表现出来。在动态过程的层面上，教师教育制度要真正有效运行，它需要相应的实施过程来保障。如果制度不能对主体的行为产生有效的调节作用，那么，制度是没有意义的。事实上，制度自我实施的条件往往是不具备的，因为在不完全信息的重复博弈过程中，破坏制度可能会损害整个社会的总体效用，但能更好地满足行为主体或其代理人的个人效用函数。在这样的情况下，道德信念往往对制度实施发挥着重要的影响却是不稳定的。同时，国家和第三方的社会机构可能是保证制度实施的重要力量，但同样会存在代理人问题。诺思对国家在制度实施方面的有效性也提出了质疑：“如果国家具有这种强制力量，那么那些管理国家的人将会利用这种力量来为他们自己谋取利益，而社会的其他成员将会因此受到损害。”[59]制度的实施似乎是令人沮丧的，但人们永远不会放弃对有效实施的追求。“创造出一个有效的实施以及一个道德约束系统的过程是漫长而缓慢的，只要是演化，就需要时间来慢慢发展。”[60]

制度是应对环境不确定性的产物，它有趋于稳定的结构，并且处于持续的变迁过程中。制度变迁是“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”[61]。对于一个特定的组织而言，它是响应社会环境所提供的机会的产物。“组织作为一个有目的的实体，是由其创立者设计出来、用来最大化其财富、收入，以及其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标的。”[62]当组织建立以后，组织就成为制度体系的创立者，直接参与到制度的生成过程中来。就教师教育组织而言，在遵循行政制度的前提下，它可以自主地创立教师教育组织制度和契约制度。制度是与环境互动的产物，它必然会随着环境的变化而变迁。否则，落后的制度无法支撑组织目标的实现。“规则的有效结构不仅奖励成功，还会封杀掉组织结构中那些不符合要求的部分，这意味着有效的规则将消弭不成功的努力，而提升成功的努力。”[63]也就是说，组织需要持续地追求“有效的规则”，制度变迁也就成为一个连续性的过程。制度演化的一般进程是从习惯、习俗、惯例到正式制度，但在取消某项正式制度之后，这些非正式制度仍然在相当长的时期内对主体行为构成规制力量。制度变迁也就会表现为两种制度形态的相互转换。我们还应当看到，教师教育行政制度和契约制度构成了教师教育组织外部环境的重要内容。当外部环境发生了变化，教师教育组织制度也应主动或被迫随之变迁，相应地，要求通过组织变革“封杀掉组织结构中那些不符合要求的部分”，并建立组织结构中目前没有但迫切需要的部分。否则，组织的绩效目标就难以得到保障。如此一来，我们就能够在绩效目标、制度变迁与组织变革之间寻找到紧密的联结。

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[29] 杨善林主编《企业管理学》，第48～49页。

[30] 〔美〕布鲁贝克：《高等教育哲学》（3版），第32页。

[31] 〔美〕伯顿·克拉克主编《高等教育新论：多学科的研究》（2版），第71页。

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[40] 〔美〕马奇、西蒙：《组织》，第3页。

[41] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，上海人民出版社，2004，第90页。

[42] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，第57页。

[43] 〔美〕诺思：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆，1992，第227～228页。

[44] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社，2008，第3页。

[45] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第4～5页。

[46] 辛鸣：《制度论》，人民出版社，2005，第51页。

[47] 张旭昆：《制度演化分析导论》，浙江大学出版社，2007，第97页。

[48] 〔美〕诺思：《经济史上的结构和变革》，第9页。

[49] 〔美〕诺思：《经济史上的结构和变革》，第6页。

[50] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996，第24页。

[51] 康永久：《教育制度的生成与变革：新制度教育学论纲》，教育科学出版社，2003，第101页。

[52] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第50页。

[53] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，第141页。

[54] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，第143页。

[55] 〔英〕玛丽·道格拉斯：《制度如何思考》，张晨曲译，经济管理出版社，2013，第58页。

[56] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，第156页。

[57] 韦森：《经济学与哲学：制度分析的哲学基础》，第174页。

[58] 卢现祥：《西方新制度经济学》，第20页。

[59] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第83页。

[60] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第85页。

[61] 杨德才：《新制度经济学》，南京大学出版社，2007，第272页。

[62] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第101～102页。

[63] 〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，第112页。