第四节 突发公共卫生事件应急管理的历史演变与进展

应急管理是国家治理现代化的一个重要组成部分。它担负着防范化解重大安全隐患、及时处置各类灾害事故的重要责任，肩负着保护人民生命财产安全、维护社会稳定的伟大使命。应急管理体系是一个由政府和其他各类社会组织构成的应对突发事件的综合网络，包括法律法规、体制、机构、机制与规则、能力与技术、环境与文化；应急管理能力建设也是一个多层次、全方位、立体化的动态过程。

一、历史演变及分期

（一）国外

1.美国

美国应急管理经历了四个阶段：创立、改革、重大改革、再改革，形成了全方位应对突发事件的应急管理体系。1979年，卡特政府成立了联邦应急管理局倡导了“综合应急管理”的新理念。1993年，克林顿在任期间进行了大规模的内部与外部改革，使应急管理走出了冷战结束后的民防阴影，突出了应急管理在全社会参与和提高联邦应急管理机构效率中的作用。2001年的“9·11”恐怖袭击发生后，成立了国土安全部，这一改革尝试将反恐救灾纳入国土安全体系，不可避免地出现了“反恐为主，救灾为辅”的偏差。2005年“卡特里娜”飓风过后，美国又开始在国土安全体制之下改革联邦紧急事务管理局，变革在扩充、完善综合性应急管理的基础上，实现救灾与反恐的并重。

2.英国

在应急管理发展历史上，英国是最早制定应急预案的国家。英国卫生部应急计划合作机构发布的NHS突发卫生事件应急计划构成了英国公共卫生应急系统的基础框架。根据2002年4月修订的NHS突发卫生事件应急计划，英国更多的突发公共卫生应急职能已从NHS卫生委员会转移到处级医疗委托机构。为更好地应对传染病和生化袭击，英国于2003年4月1日成立了健康保护机构，其主要职能是保护国民健康，减少传染病、化学制剂、生物毒素及放射性物质的危害和威胁。2004年修改了《国民紧急事件状态法》。

3.日本

日本应急管理发展历程可以追溯到1961年，1961年日本颁布了《灾害对策基本法》，这是一部整合新旧灾害法律法规和应急对策的根本性法律。厚生劳动省在1995年发起成立了灾害医学救援队。1997年，日本厚生劳动省制定了《健康危机管理基本原则》，并于2001年颁布了《地方健康危机管理指南》，这两部健康危机工作指南是日本制定卫生应急预案体系的主要纲领，是指导防治各类突发公共卫生事件的规范性文件。日本政府于2020年2月25日正式出台了《应对COVID-19感染行动计划》。现日本建立卫生应急组织体系是在政府危机管理组织体系框架下，以厚生劳动省为主要负责机构，以日本医疗卫生体系为依托，主要包括中央和地方卫生行政部门、医疗卫生机构以及其他政府部门和相关机构、组织等。

4.其他国家

其他国家的应急管理发展，如加拿大、俄罗斯等。加拿大在20世纪颁布了《公民卫生健康法》，并于2004年9月在国家一级（分部级）设立了一个独立的公共卫生机构。俄罗斯则成立紧急情况部（全名为：“俄罗斯联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部”该部门于1994年成立）。法国、德国、印度的应急管理设在内政部。瑞士的应急管理设在民防局。韩国于2004年颁布了《应急与安全管理法》，同年韩国中央政府在政府管理与国内事务部中成立了“国家应急管理署”。

（二）国内

我国的应急管理的发展阶段可划分为四个阶段：

1.第一阶段（1949—2003年）

我国第一阶段的应急管理是由各政府部门组成，以业务部门牵头、协调机构参与、其他部门辅助的单一灾种管理。1949年后，我国开始建立具有中国特色的应急体系，1965年左右基本建成。我国于2002年颁布了《中华人民共和国安全生产法》，对行政区域内特别重大的生产安全事故应急救援预案的制定和应急救援体系的建立进行了规定和阐述，但该阶段主要存在的局限为：“应急预案”仅用于“应急救援”。

2.第二阶段（2003—2008年）

2003年SARS疫情的暴发，激发了国内应急管理的热潮，我国应急管理体调整为以枢纽机构抓总、业务部门牵头、相关部门协调的多灾种应急管理。

自2003年SARS疫情后，我国开始构建以“一案三制”（应急预案、应急管理体制、机制和法制）为核心的综合应急管理体系，应对自然灾害、事故灾害、公共卫生突发事件和社会事件等各类突发事件。2003年，国务院常务会议审议并通过《突发公共卫生事件条例》。办公厅成立应急预案工作组，全面启动应急预案体系建设。根据突发事件卫生应急处置工作需要，2004年我国卫生部正式成立独立编制的卫生应急办公室，在全国推进卫生应急体系建设。同时，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制订和修改突发公共卫生事件应急预案框架指南》。2005年，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”，同年年底印发了《全国突发公共卫生事件相关信息报告规范》试行并于2006年正式开始实施。全国人大常委会于2007年通过了《中华人民共和国突发公共事件应对法》。这是我国在应急管理领域的一部重要的基本法。这部法律的颁布和实施，是我国应急管理走向法制化的标志。同年，国务院办公厅印发了《关于加强基层应急管理的意见》，旨在加强基层应急管理工作，重点加强企业应急管理。

3.第三阶段（2008—2012年）

在此期间我国进入了应急管理以功能整合、应急联动、能力提升的全灾种应急管理时期。

2008年，汶川地震之后强化各部门的应急管理职能，党中央、国务院在全国人大会议上郑重宣布：“我国已基本完成全国应急管理体系的建立工作。”2009年，国务院办公厅应急管理办公室印发《突发事件应急演练指南》。此阶段我国面对日益严峻的公共安全形势，从国家层面提高应对突发事件的应急准备能力和处置能力，进一步完善应急预案体系，优化整合应急救援队伍，使我国的应急管理体系发展成全灾种、全流程、全方位现代应急管理模式。也形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》为中心、以各单项法律法规进行相应配套的应急法制系统，以国家应急预案为原预案，各地方政府、企事业单位、社会组织预案为子预案的应急预案体系及以预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建机制为内容的应急管理机制。

4.第四阶段（2012年至今）

我国的应急管理形成以国家安全观引领，“中央国家安全委员会+党政同责制度+相关部门协调”的整体性治理。

2013年，国务院发布《突发事件应急预案管理办法》，要求进一步修改补充应急预案，完善并提高各地应急预案质量。国务院于2017年发布了《国家应急体系建设“十三五”规划》。2018年我国了成立应急管理部，开创中国特色应急管理体系新纪元。

二、现代公共卫生医学应急管理

党在十八届三中全会提出了“推进国家管理体制和管理能力现代化”，党的十九届四中全会把推进国家管理体制和管理能力现代化作为鲜明的主题，并对其内容进行了进一步完善。现代应急管理是研究突发事件的现象及其发展规律的学科，集成多个学科的前沿理论、方法和技术，是当代中国应急管理发展需依托的知识体系及方法论。习近平总书记强调：“要学习国外应急管理有益做法，发挥中国特色社会主义制度优势，并积极推进我国应急管理体系和能力现代化建设。”

（一）综合性应急管理

1.整合各部门应急管理职能

在整体意识和系统观点指导下，通过机构改革、制度建设、信息整合等途径，整合各级政府及相关部门、社会组织、企事业单位等应急力量。横向上消融各部门间壁垒，并以政府为主导，吸收公众参与，注重应急力量协同、联动。纵向上理顺国家与地方、政府与社会组织、企事业单位等多元应急主体之间的层级关系。建立应急部门职权清晰，应急政策关联性强，应急资源高效凝聚，指挥系统和管理链条统一有效的应急体制和机制，防治和处置实行一元化领导、决策、组织、协调和指挥。如2015年国务院设立了应急管理办公室，该办公室在组织结构上体现了综合管理的特征，解决了传统应急管理的“碎片化”弊端。现代应急管理与传统应急管理相比，最显著的特点是它的多主体相关性，就是说处置过程不再简单地由一个部门负责，而是在政府领导下多部门多主体共同参与。

2.涵盖各类型紧急事件与灾害

应急管理的对象包括了信息安全和生物安全的对象和自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、社会安全事件的预防和处置等方面；应急管理的地域不仅包括城市，也包括农村；不仅包括国内，也包括国外中国公民的全社会公共安全的应急管理。

3.多机构组成的有机共同体

现代综合性应急管理不仅是一个单一的、表象的技术问题，也是由专业技术、管理方法、行为准则和执行机构构成的有机整体。这是一个多维度、内在的制度问题和管理问题。

（二）突发事件全过程应急管理

突发事件本身是由多个风险因素构成的“复杂多变”综合体，各因素间关系错综复杂，其复杂多变程度已远远超出了单个部门或个人应对能力，需要有效整合各专业部门的人力、物力、财力、信息等资源，集成多个学科基础知识和技术手段（包括管理技术和专业技术），以协同联动应对。实施综合应急管理应对各种突发事件是一种更为优化的管理策略。

1.风险、事件（灾难）、危机的“一体化”管理

将灾害或突发事件放置于一个广泛联系、相互连接、动态发展的复杂世界中考虑，遵循预防为本、处置为标，以本为主、标本兼治的管理原则，构建风险-灾害/事件-危机全过程应对体系。根据突发公共事件的生命发展周期来配置各类应急主体的职责和职权，使各类应急主体的职权和职责能够覆盖到突发公共事件的发生、发展直至消灭的整个过程。

目前，我国的应急管理实践中，突发事件（灾害）管理能力最强，绩效最好，危机管理次之，风险管理才刚起步。突发事件应急管理的绩效较好，但其本身的功能却极为少有，它只能控制事态，不能解决根源性问题（风险）。相比突发事件应急管理和危机管理，从源头开始风险管理更能收到事半功倍、防患于未然的效果。

2.突发事件的“循环周期”应急管理

我国对突发公共事件实行整体性、有计划性、连续性的动态管理，消除突发事件的诱发因素，尽可能地将突发事件扼杀在萌芽状态，做到防患于未然。从单一的灾害管理到全面的灾害管理，再从全面的灾害管理到全过程管理，推进应急管理过程体系的一体化。《中华人民共和国突发公共卫生事件应急法》将突发公共卫生事件应急管理的全过程划分四个阶段（图1-1）。

在预防与应急准备阶段，通过应急预案、应急培训演练、应急物资储备保障等科学手段减少甚至消除突发公共卫生事件发生的可能性和产生的危害。应急预案是指根据各地情况，相关部门联同疾病预防控制中心等卫生领域专家，科学地编制指导应对处理突发公共卫生事件的应急管理规范文件，使应急管理工作能依计划及时、有效、准确开展。根据突发公共卫生事件的发展态势和实施过程中遇到的问题，不断调整、修改、更新应急预案，提升应急预案的时效性和可操作性。公共卫生应急培训演练是检验应急预案、锻炼应急能力最直接的方式，常态化的公共卫生应急培训演练机制是应急管理工作高效开展的有力保障。在应急培训演练中引入情景构建等方法，开展多种形式公共卫生应急培训演练，并根据所属地区风险状况提高培训演练的针对性，及时纠正应急培训演练中出现的问题，合理完善应急预案，提高防范公共卫生事件发生的可能性和危害。应急物资储备主要由政府储备组成，政府储备又分为实物储备和能力储备。根据《突发公共卫生事件应急条例》，各级各类政府以及各有关部门分别管理包括设备、药品和人员等的应急物资的储备。

在监督与预警阶段，我国拥有世界上规模最大的突发公共卫生事件监测系统，对预防和减少突发公共卫生事件的危害起到积极作用。突发公共卫生事件预警分为风险认知、风险研判、预警信息发布3个阶段，利用监测手段获得突发公共卫生事件的关键信息，对获得的信息进行专业性分析与综合性判断，根据突发公共卫生事件等级发布预警信息。我国的突发公共卫生事件监测系统由国家卫生健康委员会各级机构监测所属范围内的公共卫生状况，利用专业化机构对公共卫生事件进行风险识别与评估，制定和组织突发公共卫生事件的预防规划和干预措施。一旦发生突发性公共卫生事件，各级各类卫生行政部门应根据实际情况及时上报。国务院卫生行政部门要做好信息发布工作。同时，我国的突发公共卫生事件举报制度允许任何单位或者个人向有关部门报告突发公共卫生事件。此举有效保障了我国突发公共卫生事件监测系统的灵敏性。

在应急处置与救援阶段，涉及应急救援、应急物资运输、信息发布、社会协同等内容，主要涵盖应急指挥机制和应急联动机制。应急指挥机制主要是指在发生突发公共卫生事件后，由应急指挥中心牵头，有关应急部门配合，做好突发公共卫生事件的应急管理的相关工作，并运用现代化信息技术，实现地方和国家应急指挥系统的有效对接。各级指挥机构明确自身职责范围，认真履职直至突发公共卫生事件结束。应急指挥工作范围包含应急管理相关文件的制定、协调应急力量、调配应急物资等多个环节，满足应急管理的工作需求。由于突发公共卫生事件影响范围和影响程度的不确定性，需要政府与社会各阶层形成应急共识，在应急联动机制指导下采取统一行动。突发公共卫生事件的应急联动是从中央到地方、不同地区间、多部门、多机构等的协同合作，集中力量开展突发公共卫生事件的处置与救援。在应急联动机制下，有效整合应急资源，实现信息互通、物资互济、医疗互助，形成突发公共卫生事件应急管理的有效合力。

事后恢复与重建是指在突发公共卫生事件得到有效处置后，采取有效措施促使社会和经济恢复正常。政府采取了多项措施，帮助受突发公共卫生事件影响的个人、企业和行业快速恢复事件发生前的正常生产、生活状况，一定程度上弥补了突发公共卫生事件带来的损失，其中包括对生活困难群众提供临时经济援助，防止“因病返贫”“因病致贫”问题发生，对受灾群众进行心理伤害干预促进恢复等。事后恢复与重建的内容不仅包括复工复产等社会经济恢复，还包括对应急管理工作在应对突发公共卫生事件时暴露出的短板进行完善，针对在应急管理过程中存在失职渎职现象的责任人、责任机构和责任单位，要追究责任，全面反思突发公共卫生事件，针对实际情况进行举一反三并查漏补缺，借鉴成功经验，弥补现有应急管理体系的不足，从而提高突发公共卫生事件的应对处置能力。

（三）政府主导多方主体参与

现代应急管理的建设是一个复杂的、开放的、庞大的系统工程，强调构建以政府、社会组织和公众等多主体参与的综合应急管理模式，具有多主体协同为核心的特征。在我们公共生活中不同专业领域的风险事故及突发事件面前，一个国家的治理体系和治理能力的现代化主要体现在国家层面的思想应对和制度保障这两个方面。

1.全政府参与

突发公共事件应急管理不再由单一部门负责，而是由多部门、多主体共同参与，需要应急管理部门和相关部门共同承担相应的责任，实现“以块为主型”“共治型”的管理转变。突发公共卫生事件应急管理的主体通常都是卫生部门和疾控中心，将其独立于应急管理部门，其职能符合现实需要。全政府参与包括制度的共同制定、信息资源的共享、人员的整合、机构的重组等。重点是整合出一套协同、高效的组织系统，将实现各临时机构统一整合成一个稳定的综合协调机构，使之成为政府日常管理的重要组成部分。

2.全社会参与

应急管理以政府为主，鼓励各类社会组织以及社区和公众发挥积极的作用。积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助、捐助，培养和发展社会共同参与的应急管理保障机制，动态、持续地提高应急管理的绩效。

（四）应急准备文化

现代应急管理的核心在于应急准备，应急准备是指为提高应急管理能力，从而有效应对突发事件而采取的一系列措施和行动的总称，这包括了应急意识的培养、组织、制度、机制建设和运行，预案制定与修订管理、应急队伍建设与管理、资源和技术保障、培训演练等各种准备。应急准备已经从应急管理过程的一个环节，演化为一种支撑应急全过程的基础性行动。

（五）突出程序化、制度化和规范化管理

1.建立完善的法律体系

法制建设是应急管理体系建设中关键的一环。如：我国颁布《突发公共卫生事件条例》和《突发事件应急预案管理办法》、制定了《中华人民共和国突发公共事件应对法》和《突发事件应急演练指南》。日本制定了以《灾害对策基本法》为基础，专门法律为主要组成部分的近200部法令；澳大利亚先后制定了较为完善的应急法律体系（如《紧急救援法》《危机管理法》等一系列法律法规）；美国则拥有包括《全国紧急状态法》《反恐怖法案》《国土安全法》《联邦灾害救助法》在内的100多部应急法规。

2.建立完善的预案体系

应急预案又称“应急计划”，属政府行政规章，是一种标准化的反应程序。应急预案主要包括对于突发事件的预防准备、处置救援、事后的恢复重建，以及政府各部门和社会公众的主要责任义务等，提供一整套完整的应急行动计划，全方位调集和整合政府应急资源、知识和能力，使政府应急管理工作规范化、程序化、制度化。完善的预案体系保证了综合应急规划的实施，为应急管理活动开展提供了基本规范。

3.设计开发应急管理的一系列制度

政府对突发事件的应急管理，需建立一系列有效运转的应急管理制度（即应急管理机制）。在突发事件管理的全过程，遵循标准化的运行程序，包括应急资源管理、信息管理、突发事件应急响应的规模和强度、应急指挥与决策、突发事件各处置阶段部门之间的协调联动、应急管理总体预案与相关部门预案和专项预案相衔接等。