第一节 突发公共卫生事件应急机制

突发公共卫生事件应急机制是指为应对和处理突发公共卫生事件而建立的工作机制和应急体系。建立健全我国公共卫生突发事件应急机制，有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障人民身心健康与生命安全。突发公共卫生事件应急机制，主要涵盖应急处理责任体系、组织指挥体系、疾病检测报告体系、疾病预防控制体系、医药救治体系、卫生执法监督体系、医疗保险和救助制度、应急物资保障体系八个体系。

一、应急处理责任体系

应急处理责任体系自上而下应包括政府职责、卫生健康行政部门职责、街道乡镇以及居委会村民委员会职责、公民职责等。其中政府应起到牵头作用，卫生健康行政部门严格配合政府的指令，群众参与和响应政府号召的突发事件应急机制。而突发公共卫生事件的应急处理责任体系能否有效运作、高效执行的核心是各个政府和部门的责任，需要清楚政府和部门的具体工作内容，加强政府和各个部门的联系协调合作，才能及时控制突发公共卫生事件的蔓延，降低突发公共卫生事件带来的危害。

（一）政府的职责

对于公共卫生的工作，从中央政府到省市县级政府都有不可推卸的责任，而且是整个工作的核心组成部分，是政府工作能力以及综合调控指导能力的体现，任何的环节出了问题都会导致整个应急处理体系的崩溃。政府包括国务院、省、市、县级政府，总的来说政府在突发公共卫生事件中的职责是领导、组织和实施。

1.国务院的应急职责

（1）批准全国突发事件应急预案。

（2）落实各下级政府关于发展公共卫生事业的职能划分，避免因职能的不到位或错位带来的负面影响。

（3）建立全国突发应急事件应急处理指挥部，负责对全国的突发事件应急处理的统一领导和指挥。

（4）政府利用财政扶持、卫生宣传运动、法制规范等手段对公共卫生医疗服务市场进行宏观调控，引导规划，使其步入正常的发展轨道。

（5）规划公共卫生专项财政拨款，为民众提供公共卫生物品。

（6）制定相关的卫生法律法规和政策，通过社会各方动员增加卫生事业投入，促进公共卫生事业良性发展。

（7）依法检查监督公共卫生机构的相关行为，维护社会公共卫生秩序。

（8）开展与公共卫生相关的活动，发挥人民群众保卫自身利益的作用去应对突发公共卫生事件，同时协助监督公共卫生服务的运作，因此可以通过政府转型，建立公共卫生服务体制机制，调控公共卫生物品及服务的分配。

2.省级政府应急职责

（1）制定预案，强化责任，建立适应公共卫生管理的领导体制和工作机制。

（2）切实维护公共卫生安全，建立“指挥高效、统一协调、部门联动”的联防联控工作机制。

（3）建立健全灵敏、高效、畅通的公共卫生信息网络。

（4）加大投入，加强公共卫生基础设施建设。

（5）公共卫生与重大疾病相关应急信息在报送省委、省政府的同时，抄送省突发事件应急委员会办公室（省应急管理厅）。

（6）加强各级疾病预防控制机构建设，提高突发公共卫生事件的应急处理水平。

（7）加强传染病定点医疗机构的建设和管理。

3.市、县级政府应急职责

（1）统一领导：

组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的应急处理。

（2）提供保障：

根据突发公共卫生事件处理需要，调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参与应急处理工作。

（3）划定控制区域：

甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级地方人民政府决定，可以宣布疫区范围；经省（自治区、直辖市）人民政府决定，可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁。

（4）疫情控制措施：

当地人民政府可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出，以及其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品等紧急措施；临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。

（5）流动人口管理：

对流动人口采取预防工作，落实控制措施，对传染病患者、疑似患者采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察。

（6）实施交通卫生检疫：

组织铁路、交通、民航、质检等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对患者、疑似患者及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移交。

（7）信息发布：

突发公共卫生事件发生后，有关部门要按照有关规定做好信息发布工作，信息发布要及时主动、准确把握，实事求是，正确引导舆论，注重社会效果。

（8）开展群防群治：

指导街道、乡（镇）以及居委会、村委会协助卫生健康行政部门和其他部门、医疗机构，做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

（9）维护社会稳定：

组织有关部门保障商品供应，平抑物价，防止哄抢；严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。

（二）卫生健康行政部门职责

1.国务院卫生健康行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导。

2.对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生健康行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。

3.突发事件发生后，卫生健康行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议并报请国务院批准。

4.省级以上人民政府卫生健康行政主管部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。

5.设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省（自治区、直辖市）人民政府报告；县级人民政府应当在接到（卫生健康行政主管部门等）报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告。

6.县级以上地方人民政府卫生健康行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，宣传突发事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

（三）医疗卫生机构职责

1.由当地卫生健康行政部门组织医疗机构、疾病预防控制机构和卫生健康监督机构开展突发公共卫生事件的调查与处理。

2.由当地卫生健康行政部门组织突发公共卫生事件专家咨询委员会对突发公共卫生事件进行评估，提出启动突发公共卫生事件应急处理的级别。

3.根据需要组织开展应急疫苗接种、预防服药。

4.发布信息与通报 经授权的国务院卫生健康行政部门或省（自治区、直辖市）人民政府卫生健康行政部门授予的文件及时向社会发布突发公共卫生事件的信息或公告。

5.普及卫生知识 针对事件性质，有针对性地开展卫生知识宣教，提高公众健康意识和自我防护能力，消除公众心理障碍，开展心理危机干预工作。

6.及时如实报告突发公共卫生事件的严重度以及受影响人数。

7.服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，相互配合，积极上报，密切联系。

（四）街道、乡镇以及居委会、村民委员会职责

领导群众组织力量一起协助卫生健康行政部门和其他有关部门做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离，向群众宣传传染病的危害严重程度以及隔离的相关知识，必要时可以采取强制措施。

（五）公民职责

1.配合《突发公共卫生事件应急条例》规定的义务《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条、第三十六条、第三十九条、第四十四条等规定公民有义务配合政府及有关部门为防控疫情等突发事件采取的征用、疏散、隔离、封锁等防控措施。有义务配合卫生健康行政主管部门和其他相关部门指定的专业技术机构对相关场所进行调查、采样、技术分析、检验等，患者、疑似患者、传染病患者密切接触者有义务配合卫生健康行政主管机关或有关机关采取的隔离治疗、医学观察等措施。

2.发现可疑的病例及时向附近的医疗机构或者疾病预防控制中心报告。

3.感染或者发现自己有感染的症状后立即采取自行隔离措施，主动上报，积极配合医疗机构的治疗措施，在传染病被治疗好之前不得从事有关能使疾病传播的工作，不得与可能感染的人接触。

4.公民有义务遵守、服从这些法律规定的义务及遵守县以上人民政府在疫情防控期间采取的防控措施的义务。

5.公民对突发公共卫生事件隐患有报告权、对相关部门履职不力的举报权和授奖权。

二、组织指挥体系

（一）突发公共卫生事件应急指挥机构

在国务院统一领导下，卫健委负责组织、协调全国突发公共卫生事件应急处理工作，并根据实际需要向国务院提出成立全国突发公共卫生事件应急指挥部的建议。

地方各级人民政府卫生健康行政部门，在本级人民政府统一领导下，负责组织、协调本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作，并根据实际需要向本级人民政府提出成立地方突发公共卫生事件应急指挥部的建议。

（二）各级突发公共卫生事件应急指挥部的组成和职责

国务院负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥，作出处理突发公共卫生事件的重大决策。成员单位根据突发公共卫生事件的性质和应急处理的需要确定，主要有国家卫生健康委员会、中宣部、新闻办、外交部、发展和改革委员会、教育部、科技部、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、铁路局、交通运输部、工业和信息化部、农业农村部、商务部、国家市场监督管理总局、生态环境部、民航局、国家林业和草原局、国家市场监督管理总局、文化和旅游部、红十字会总会、全国总工会、总后勤部卫生部等。

省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成，实行属地管理的原则，省级人民政府统一负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥，作出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策，决定要采取的措施。

卫生健康行政部门负责组织制定突发公共卫生事件防治技术方案；统一组织实施应急医疗救治工作和各项预防控制措施，并进行检查、督导；根据预防控制工作需要，依法提出隔离、封锁有关地区，将有关疾病列入法定管理传染病等建议；制定突发公共卫生事件信息发布标准，授权对外及时发布突发公共卫生事件信息；负责组织全社会开展爱国卫生运动。

（三）日常管理机构

国务院卫生健康行政部门设立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），负责全国突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。

各省（自治区、直辖市）人民政府卫生健康行政部门及军队、武警系统要参照国务院卫生健康行政部门突发公共卫生事件日常管理机构的设置及职责，结合各自实际情况，指定突发公共卫生事件的日常管理机构，负责本行政区域或本系统内突发公共卫生事件应急的协调、管理工作。

各市（地）级、县级卫生健康行政部门要指定机构负责本行政区域内突发公共卫生事件应急的日常管理工作。

（四）专家咨询委员会

国务院卫生健康行政部门和省级卫生健康行政部门负责组建突发公共卫生事件专家咨询委员会。

市（地）级和县级卫生健康行政部门可根据本行政区域内突发公共卫生事件应急工作需要，组建突发公共卫生事件应急处理专家咨询委员会。

三、疾病监测报告体系

建立快速报告和监测预警系统，着重建立反应灵敏、遍布全域的传染病监测网络，做到快速报送疫情信息。注重提高信息收集分析和监测预警能力，努力提升预警准确度。完善卫生应急监测预警和早期响应机制。要完善信息渠道多样、信息感知灵敏的卫生应急信息管理系统，使基层医疗机构、社区和企事业单位、社会公众报告卫生安全风险和突发事件信息的通道更加顺畅高效；完善能够科学理性处理敏感信息、不明确信息的风险形势分析研判评估机制；完善能够及时有效作出预警和预警响应决策、迅速及时开展早期响应的机制；落实依法管理、公开透明、共享充分的政府系统内部以及政府与社会的信息共享机制。

四、疾病预防控制体系

坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。要持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接、健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。具体从以下几个方面进行改革：一是建立针对疾病预防控制机构与医疗机构紧密结合、有效衔接的工作机制和工作模式；二是针对科学研究、疾病控制、临床治疗加强协同性，通畅数据共享及转化应用渠道、加强疾病防控科技创新成果转化能力和部分治疗药物自主研发能力；三是针对我国各级疾控机构机制不活、普遍存在能力不强、动力不足，各级传染病医疗机构投入相对不足，医疗物资等战略储备不足以及各地公共卫生人才紧缺的现状进行改善。

五、医疗救治体系

健全重大疫情应急响应机制，构建统一、集中、权威高效的领导指挥体系，做到指令清晰、反应灵敏、条块畅达、上下联动、系统有序，第一线的问题能够精准解决；要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。要平战结合、补齐短板，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，支持一线临床技术创新，及时推广有效救治方案；要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。

六、卫生执法监督体系

当下，我国公共卫生法治体系亟须完善，重大疫情防控相关立法和配套制度不够完备，应全面加强和完善公共卫生领域法律法规和预案建设，以2020年6月1日起将实施《基本医疗卫生与健康促进法》为契机，认真评估《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》，以及《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规，及早修改完善，尽快推动出台《生物安全法》，制修订公共卫生管理相关部门规章，构建体系完备、运行高效、相互衔接的公共卫生法律体系。确保法律法规预案标准的落实。健全依法开展卫生应急工作的执行和监督机制，切实提升各级政府依法应急的意识和能力。建立责任清单，完善责任追究机制。

七、医疗保险和救助制度

健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费，并完善医保异地即时结算制度。要探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性免除医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款，减轻困难群众就医就诊后顾之忧。要统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。

八、应急物资保障体系

要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。对短期可能出现的物资供应短缺，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。