03
进入联邦
根基深厚、人脉广泛的食品行业游说者，不会坐视威利为联邦监管进行辩护。其中实力最强的是依赖防腐剂的罐头商以及利润丰厚的“精馏威士忌”酿酒商。他们在廉价、劣质的酒精中添加着色剂和调味剂，然后作为威士忌出售。威利把精馏酒商作为头号目标，指控国内90%的威士忌是假酒。游说者认为，他们添加到酒中的所有东西都是无害的，任何监管措施都会有损于国家，摧毁商业，造成数千人失业。他们认为威利在执行食品安全法律方面没有实际经验，他只是有选择地挑选证据并得出煽动性和误导性的结论。1他们还争辩说，国会在通过食品安全法律时，从未将饮料和含酒精饮料纳入法规中去。
威利意识到国会不太可能接受任何对酿酒商过于苛刻的提议，因为接近一半，甚至2/3的收入来自酒商纳税，包括假酒制造商。2
一些倡导消费者权益的人感到失望的是，威利所设想的联邦监管法律几乎完全是关于食品的，没有解决药品的潜在风险。事实上，尽管威利指派了化学局的少量研究人员收集“虚假专利广告”的证据，但他倾向于将所有专利药排除在法规之外。3威利支持的一项提议，与其说是实质性的，不如说是象征性的，旨在用含糊的规定来检查《美国药典/国家处方集》中大约200种药物。4
威利的不情愿让同事们大吃一惊，有些人清楚威利私下谴责专利药是“整个医疗欺诈‘马戏团’中最邪恶的……专挑不好治愈的疾病下手”5。儿时的一件事促使威利形成了对“神药”的看法。威利在11岁时感染了疟疾，这是印第安纳州南部低地蚊虫肆虐的结果。老威利夫妇太穷了，买不起“亚伯兰药丸”。这是一种获得专利的“奇迹疗法”，宣称能“立即治愈”疟疾造成的高烧和令人毛骨悚然的寒战。最后结果证明，老威利夫妇很幸运。一些邻居不是死于疟疾，而是死于亚伯兰药丸。几年后，威利发现这种药的主要成分是砒霜。6
在涉及一个与威利在医学和化学方面的专业知识及兴趣如此匹配的公共健康问题时，他为什么不愿意带头？答案就在他的私人信件和文件中。威利冷酷的政治考量是，支持药物管制将减少说服国会直接通过立法的机会。威利认为，他缺乏同时应对两个强大游说团体的政治资本。他担心将药物监管纳入其中，过程会过于复杂，并毁掉任何拟议中的立法。7
然而，1905年，也就是威利开始解散“试毒小组”的那一年，他突然改变了主意。《科利尔周刊》已经开始曝光被兜售为“神药”的伪造专利药。8文章开头便定下了基调：“被蒙蔽的美国人如今将花费7 500万美元购买专利药。这个总额意味着人们将使用大量的酒精、阿片类药物和麻醉药品，从强效但危险的干预心脏功能的阻滞剂，到可能对肝脏产生潜在危害的兴奋剂，凡此种种，而且远远超过其他成分的药物，这是彻头彻尾的欺诈。”9
《科利尔周刊》的系列调查报道，引发了民众对专利药的愤怒。它让美国医学会蒙羞，并被迫停止在《美国医学会杂志》（JAMA）上刊登“神药”的广告。该杂志一直经营利润丰厚的专利药广告，同时惺惺作态地争论这样做的道德问题。10在《科利尔周刊》曝光黑幕后，美国医学会为了迎头赶上，便重印了调查报道，这个廉价的小册子一共发行了50万册。11
威利在一片喧闹中看到了一个绝佳的机会。在此前的五届国会中，超过12项与纯净食品相关的法案被驳回。他估计，如果他把药品列入立法提案中，民众对“神药”的愤怒可能有助于打破政治僵局。政客们知道《科利尔周刊》的一系列曝光触动了公众的神经，不采取行动可能会激起选民的强烈反对。12
令“神药”制造商苦恼的是，威利很快建议将拟议的法令名称从《纯净食品法案》改为《纯净食品和药品法》。13
这一提议让健康倡导者兴奋不已。1905年，威利在起草提交给国会的提案中写道，由于海洛因和可卡因廉价且不受管制，这导致了他所谓的“悲剧数字”：估计上瘾率高达人口总数的2%，上瘾者超过150万人。14
在一份立法草案中，威利将药物定义为“任何用于治疗、缓解或预防疾病的物质”15。这一范围足以涵盖《美国药典/国家处方集》中的药品和专利药。他还建议专利药应在标签上公开所有成分，至于任何含有可卡因或酒精的东西（他个人认为，这两种东西比海洛因或鸦片更危险），只能通过医生开处方来分配。16
这些修订令制药业不寒而栗。在世纪之交，制药业不是一个由少数大型公司主导的行业。相反，制药业有数百家公司，既包括老牌公司，也包括许多靠出售“神药”而致富的可疑企业，它们都不欢迎联邦监管的想法。传统的制药公司希望法规只需要消除专利骗术即可。颇有影响力的美国专利药制造商和经销商协会（主要由富有的专利药商人组成）担心法律会针对他们。17他们中的许多人从来没有发明过专利药，但他们是天生的推销员，不希望向消费者进行推销时受到限制。18
反对这项提议的一个策略是让威利自己成为争论的焦点，把他塑造成一个带有善意，但超越自身专业和知识领域的化学家。在威利无私行善的形象背后，还有鲜为人知的另一面——巨大的野心使他有可能吸引广泛的公众支持者，但也树立了许多愤怒的敌人。19如果他被塑造成一个为了推动纯净食品而进行一系列操纵，以此满足个人名誉的人，那么国会还会采纳他的提议吗？专利协会知道威利已经雇了媒体公关，以此加强他与腐败商人的不懈斗争，揭露他们的虚假标签和假冒产品的行为。20专利协会还发现，有证据表明，威利可能利用化学局日益增长的影响力，来使他所青睐的少数公司受益。21
然而，经过激烈辩论，专利协会认定不应该从威利个人入手。没有足够的证据表明他是一只迷恋权力的变色龙。最后的共识是，打击他个人太过冒险。
专利协会的最终策略很简单，且很有启发性，即在公共安全的幌子下，把焦点从所有专利药转移到少数最危险的自制“神药”上。22依赖专利药来获得收入的企业欢迎这样的想法，即只有少数异常药物是问题所在。配药医生和药剂师以及配料批发供应商卷入了这场纷争。美国药品批发和零售协会也很快加入进来。23
最大的间接受益者是为制药商刊登广告的报社。2420世纪之交，专利药每年为4 000种报纸带来5 000万美元的收入。25这占到报纸收入的一半，威利称之为“血汗钱”26。报业向华盛顿派出了一小队说客，传达同样的信息：不要因为少数人的不良行为而损害一个良好的行业。与此同时，专利协会提醒国会，联邦政府对所有专利药的零售价格征收4%的税。任何导致药品销售数量减少的立法，都会减少已经成为政府稳定收入来源的药品税收。27
游说取得了立竿见影的效果。威利反复修改草案以争取国会支持。他向一位朋友透露，有时他非常担心游说者会使该草案被驳回，因此他经常在办公室的小隔间里祈祷。28
直到草案被提交到国会委员会，药品游说者们仍未放弃努力。没过多久，大部分关键修订都倾向于让制药行业受益。一项修正案取消了针对含可卡因和酒精类药物的处方要求29；另一项修正案在措辞上削弱了对制药商的惩罚力度，只要它们能证明其推广是“善意的”，就可以免除一切责任。威利原本希望所有药品的标签上列出详尽成分，而修订后的草案仅要求在标签上标明是否含有60种特定的毒物成分。后来这一点被进一步削弱，只要求披露11种可能会上瘾或危险的成分，包括可卡因、阿片类药物（如吗啡、鸦片、海洛因等）、酒精、氯仿和大麻。30即使被判定为“有毒”的成分，也只有在超过法定最低限度时才被要求列出。31威利担心，如果允许这些药物在缺少警示的情况下，随意使用任何剂量，那“简直是在开玩笑”32。
激烈的辩论持续了几个月。1905年6月初，紧随《科利尔周刊》的系列报道后，威利在最后一刻说服国会反对者时得到了意想不到的帮助。一个社科类周刊连载了厄普顿·辛克莱的小说《屠场》。33辛克莱写的是美国贫困移民工人的困境，希望他的书能引发对资本主义的反抗。“被工资奴役的‘《汤姆叔叔的小屋》’！”辛克莱的朋友杰克·伦敦写道，“像描写黑人奴隶的《汤姆叔叔的小屋》那样，《屠场》有很大的机会为今天被工资奴役的‘奴隶’做些什么。”34然而，小说中关于芝加哥屠宰场和肉类加工业肮脏条件的15页令人揪心的描述，掩盖了辛克莱的政治立场。35公众读到腐肉被故意贴错标签并出售时感到反感。更糟糕的是，据披露，碎肉含有毒老鼠或流水线工人在事故中失去的残肢。36随后，公众的愤怒迫使国会匆忙通过了《联邦肉类检验法》。《纯净食品和药品法》也一并通过，人们称它为“威利法案”。37西奥多·罗斯福总统于1906年6月30日签署了这两部法律。38
被誉为消费者安全立法里程碑的新法的主旨是“标签的真实性”。这看起来很简单，因为食品药品公司以前不需要列出任何成分。这项里程碑式的立法落实了一些早就应该出台的常识性法规，禁止假冒伪劣的食品药品。39
如果公众知道制药业游说团体是如何削弱适用于本行业的条款的话，这种普遍的热情可能会被冲淡。尽管《纯净食品和药品法》似乎要进行彻底的改革，但它缺乏实施其字面承诺的实质内容。在虚假标签问题上，即使普遍性标准也会遇到例外。“这个法案没有我们希望得那么好。”威利私下向一位同事承认道。40最终的修正案甚至允许销售不符合标签上质量、浓度和纯度要求的《美国药典/国家处方集》药品。41专利药制造商不必披露他们没有推销的任何成分。法案最具破坏性的漏洞是，它没有提及“神药”神奇但不太靠谱的治疗声明。威利和其他消费者权益倡导者希望法院可以宽泛地解释法律条文中“虚假标签”的禁令，以适用于审判未经证实的治愈声明。1911年“美国诉约翰逊”一案中，联邦最高法院推翻了这一观点，裁定虚假标签的禁令不适用于治疗索赔（法院支持出售6种治疗癌症的酒精和草药）。[1]42，43
美国最受欢迎的专利药对其标签做了小改动，然后鼓吹它们符合新法律。马里亚尼葡萄酒是当时最畅销的“神药”，鼓吹“全面保持健康、精力和活力”。这是用法国波尔多产区的葡萄酒勾兑而成的，每盎司[2]含7.2毫克纯可卡因。马里亚尼葡萄酒也是教皇利奥十三世的最爱，据说曾获得“7 000多份来自欧美知名医生的书面支持”。在《纯净食品和药品法》出台后，它在标签上列出了可卡因，但没有修改这种未经证实的药品的疗效。44数百个以可卡因或鸦片为主要成分的“神药”制造商纷纷效仿。一些人甚至夸口说他们降低了秘方中鸦片或酒精的浓度，哪怕改动程度几乎可以忽略不计。45少数人缩小了承诺的范围。黑兹尔坦公司改变了畅销的比索糖浆（一种混合了酒精、大麻和氯仿的液体）的宣传功用，从“治疗肺病”改为更为通用的“治疗咳嗽和感冒”。46
在法案通过后一年内，大多数“神药”制造商在标签上注明了“受《纯净食品和药品法》保障”。47它们希望公众能够得出这样的结论：有标签意味着药品不危险。48
尽管“神药”制造商和传统制药公司都在法律上赢得了许多让步，但法律仍然赋予了化学局专属执法权。一些人想知道威利是否会突破法律限制，将制药公司捆绑在诉讼中。他们不知道威利已经决定集中精力进行“吸引美国注意力的战斗”。他想瞄准每个美国人都熟悉的公司。对制药公司来说，侥幸的是，没有一家公司“入列”。尽管拜耳在德国家喻户晓，但它在美国还没有达到那个地位，威利对瞄准其海洛因品牌毫无兴趣。施贵宝在1903年出版的一本颇受欢迎的药物手册中指出“海洛因并没有失去其突出地位”，并引用了一项小型研究，研究发现，海洛因在治疗呼吸道感染方面表现出“决定性优势”，并且没有“形成海洛因成瘾的倾向”49。（政府花了16年时间才要求开具海洛因处方，又用了10年时间才限制其销售。在此期间，美国又增加了25万吸毒者。）当拜耳宣布发现一种新型巴比妥类药物时，威利甚至没有展开调查。该类药物的首款产品苯巴比妥是一种强效、易成瘾的镇静药，1908年上市时，没有医生的处方也能购买。50
金融评级机构穆迪向威利重申，它认为药品业务微不足道，不足以成为每日头条新闻。1909年，当穆迪开始在美国发布行业分析时，制药业因规模太小，没有被列为独立类别。过了20年，穆迪才将制药公司列为美国第16大赚钱行业。成百上千的小公司都想在新兴贸易中分一杯羹，没有一家公司拥有超过3%的市场份额。
根据《纯净食品和药品法》，在首批1 000起执法行动中，只有135起针对制药商，51大多数执法行动涉及技术违规，罚款不超过50美元。52
威利确实带来了一些里程碑式的行动，包括披露玉米糖浆、糖精、苏打中的苯甲酸钠、烘焙粉中含有铝的明矾，以及多年来精馏威士忌和纯威士忌的争斗。[3]53，54威利称咖啡因是头号公敌，可口可乐因此成为他最关注的目标。正如威利预测的那样，他妖魔化咖啡因的运动——声称咖啡因比士的宁更危险——引发了公众关注。可口可乐公司称咖啡因不是“添加成分”，威利借此指控可口可乐公司违反法律、破坏公共健康，一时成为头条新闻。威利认为“标签的字面含义”应该是显而易见的，他说“Coca-Cola”这个词欺骗了消费者，它用了“coca”一词，实际却不包含“cocaine”（可卡因）——1904年，可口可乐公司将商标中的这个词去掉，只保留了“cola”。55
威利对咖啡因的敌意根深蒂固。在信奉基督教的父母的培养下，他相信咖啡因是“魔鬼的兴奋剂”。[4]56他确信咖啡因会像酒精一样导致严重的精神缺陷和运动障碍，而且“会让人上瘾且损害神经”。他谴责咖啡因是“这个国家最常见的药物”，并警告说“喝咖啡比喝威士忌更容易上瘾”。这个国家充满了茶鬼和咖啡鬼。他警告美国国会咖啡因有毒，并在公开演讲中敲响了警钟：“我不会给我的孩子下毒，同样，我也不会给他喝咖啡或茶。”57
由于威利专注于咖啡因，美国国会在1909年采取了行动，通过了有史以来第一个联邦禁毒法令——《鸦片排除条例》。58该法律只针对吸食鸦片，并没有涉及专利药或传统药中使用的成分。59意想不到的后果是，部分贩毒团伙控制了旧金山和洛杉矶的鸦片贸易，导致价格上涨和犯罪率上升。60哈维·威利因其积极的改革而受到赞赏。与此同时，美国公众将哈维·威利的消极态度解读为出售的药品在某种程度上已经达到《纯净食品和药品法》规定的安全性和功效标准。
1911年的“可口可乐案”，即“美利坚合众国诉可口可乐40大桶和20小桶案”，是威利职业生涯的顶峰。61检察官在查塔努加进行了审判，可口可乐公司在那里有一个大型装瓶厂。政府将可口可乐描述成一种令人上瘾的危险饮料。农业部的一名化学家证实，可口可乐中咖啡因的刺激作用广为人知，乃至许多消费者称它为“可卡因”或“兴奋剂”（直到1942年，“Coke”才成为可口可乐公司的注册商标）。62可口可乐公司为自己辩护，给一些顶尖的化学家和科学研究员致电，称政府夸大了咖啡因的危害，无论如何，苏打水中的咖啡因含量只有一杯咖啡或一杯茶的1/3。
诉讼进行了三个星期，可口可乐公司要求驳回诉讼请求。它认为，在《纯净食品和药品法》颁布前一年，咖啡因已经取代了加入苏打水的古柯叶提取物，因此不能被视作“掺杂剂或添加剂”之类的成分，故相关法律条款并不适用。一审法官同意可口可乐公司的观点并驳回联邦政府的诉讼，这令威利和司法部尤为震惊。63联邦最高法院最终维持该判决，这又是一次重大打击。
威利所在的化学局已经投入了大量资源进行起诉。他冒着声誉风险，在政府案件中塑造了自己的公众形象。一项联邦内部调查显示，威利渴望获胜，为此他与一位哥伦比亚大学的教授达成每年1 600美元的咨询服务。这位教授是政府审判咖啡因危害的专家团队中的“明星”，政府每天只付给专家9美元。如果没有这笔交易，教授本不愿意做证。尽管威利在咨询工作中没有违反任何法律，而且他的上司也予以批准，但在案子被拖延后，情况看起来对他并不利。64
在化学局工作了29年后，充满斗争和腐败的环境让威利筋疲力尽。他于1912年辞职，接受了《好管家》杂志年薪10 000美元的工作，这是他担任公职时薪资的两倍。作为该杂志食品卫生和健康版块的主管，威利仍然通过为40万订阅用户提供每月一期的营养和食品安全专栏而发挥影响力。该杂志为威利建立了一个现代的产品测试平台，并为产品发布“好管家”认证。65
尽管威利被称作“《纯净食品和药品法》之父”，理所当然地在历史上赢得了一席之地，但在药品问题上，他没有做出什么可夸耀的功绩。传统的《美国药典/国家处方集》药品生意依然兴隆。更糟糕的是，“神药”的销售额在10年内飙升60%，首次突破年均销售额1亿美元。66威利的失误是显而易见的，但后来写回忆录时他只字未提。在325页的回忆录中，威利抨击了私企说客和政府官员淡化里程碑式的法令的行为，并向读者讲述了他与糖精制造商和威士忌蒸馏商斗争的内幕细节。他甚至重新提起了“可口可乐诉讼案”。在威利的回忆录中，他一贯正确，但不知何故，政府却一再一意孤行。67不过，威利从来没有提到过可卡因或海洛因，只一次提到过专利药——声称农业部化学局的内部权力斗争“使他们不可能提起任何诉讼”68。
威利走下政治舞台时，毫无疑问，制药公司在美国首个里程碑式的药物监管立法努力中毫发无伤，其成功的游说活动屏蔽了《纯净食品和药品法》的大部分重要内容。这将成为未来几十年制药企业与政府斗争的典型模式。
[1] 堪萨斯城的A.O.约翰逊博士将“约翰逊博士的癌症温和联合疗法”推向市场。在每笔交易中都出现一本多达125页、来自“治愈病人”的可疑证明。1912年，美国国会针对这一案件中的法律漏洞进行修订，但是药品行业游说团将问题的严重程度降至最低，仅禁止了“虚假和欺诈”的治疗性声明。这意味着执法行动必须确立对方的“欺诈意图”，而这一点几乎是不可能做到的，因为制药公司声称它们相信这些声明是真实的。
[2] 1盎司等于1/16磅，合28.349 5克。——编者注
[3] 多年后，威利的正面形象因一系列事件而受到玷污，他被揭露接受了一些食品行业巨头的贿赂，这些利益关系影响了他采取执法行动的决策。制糖业游说集团雇用其侄子私下达成交易。亨利·约翰·亨氏是威利的资助者，在它停止使用苯甲酸钠之后，威利才提出反对。批评家说威利和亨氏合谋占领了番茄酱市场。有一次，威利甚至在一个咖啡掺假的案件中为一个商人做证，这个商人曾给他和他的家人提供过帮助。
[4] 禁止含咖啡因的食品，仍然是基督教某些教派的信条。耶稣基督后期圣徒教会建立的杨百翰大学最终应允非摩门教学生的请求，不再禁售含咖啡因的饮料。