第二节 中国公共安全管理的历程
我国地域辽阔，地形地貌丰富，气候差异巨大，历来就是自然灾害频发的国家，所以历代政府都把抗灾减灾作为主要任务。比如大家都知道的大禹治水，兴修都江堰、灵渠等大型水利工程等。
知识点1 历代政府灾害管理的主要措施
（1）鼓舞和安抚灾民。在中国古代社会，严重的自然灾害爆发后，政府通常会派遣位高权重的官员作为代表去灾区安抚基层官员与百姓。在南北朝时期，由于自然灾害频发，遣使救灾已经成为救灾惯例和制度。这一点，在我国当代仍然有所体现，各种突发事件应急预案均要求主要负责人第一时间赶赴第一现场，这除了方便指挥决策之外，也能够显示党和政府对灾区人民生命健康安全的关心。1966年邢台地震时，周恩来总理亲赴灾区；2008年汶川地震时，温家宝总理坐镇指挥救灾，看望慰问受灾群众。
（2）赈灾减赋，解决灾民生存生活基本需求。在自然灾害面前，各类矛盾相对集中、交错、尖锐。面对这种情况，政府往往会通过开仓放粮、减免税款等措施来抚慰百姓，以缓和阶级矛盾。宋代名相包拯陈州放粮的故事流传至今。
（3）兴建粮仓，兴修水利。面对频繁发生的自然灾害，统治者们常常会“未雨绸缪，积粟备荒”，设立诸如“常平仓”“义仓”“社仓”等存储粮食的仓库以备救灾之急需。据史料记载，清康熙、雍正就多次过问备荒仓储之事。兴修水利工程如都江堰等是为了灌溉，减少干旱的影响，建河堤、修围堰等也是政府高度重视的抗灾措施。新中国成立以后，兴建了大批水库和水渠，统筹抗灾物资等。
（4）动员引导社会力量。在中国古代社会，统治阶级已经认识到动员、引导社会力量来共同应对自然灾害所带来的破坏与危害的重要性。特别是在政权统治晚期，社会动荡、国家积贫积弱，统治集团已经无力救济灾民、安抚百姓，社会力量就更加受到重视。在中国古代社会中，统治阶级动员社会力量参与救灾的主要措施就是“劝分”。所谓“劝分”，就是统治阶级劝谕、引导、鼓励商贾等富庶之户在灾害发生时无偿赈济灾民，或减价出售所积米谷。“劝分”措施在春秋时就已出现，西汉时期被正式采用，宋朝时开始推广，并逐步制度化。
（5）推广防治农业灾害技术和抗旱涝高产粮食作物。中国古代提倡精耕细作，注意收集刊印官私编撰的农书，推广防治农业灾害的技术和知识。著名的《氾胜之书》《齐民要术》《农政全书》等，都提出了许多抗旱保墒，防御低温、病虫害、盐碱化等灾害及治蝗的对策。宋、辽、金、元、明、清政府还制定了捕治蝗蝻的制度、政策。康熙皇帝亲自到蝗区作调查研究，总结前人治蝗经验和蝗虫生存、危害作物的规律，提出新的捕蝗对策，撰写了著名的《捕蝗说》。与此同时，历代封建政府还把植树造林、禁止滥伐森林、推广种植抗旱涝高产粮食作物作为防灾备荒措施。宋真宗曾推广耐旱的占城稻，“给占城稻种，教民种之”。具有高产、耐旱涝、对土质要求不高等优点的玉米、番薯相继传入我国后，明、清政府大力推广种植，在备荒中发挥了重要作用。
（6）建立气象、灾情、汛情监测。中国古代封建国家一直重视天文、气象观测，在中央设立专门机构，每年刊印颁发包括二十四节气内容的历书，指导农民不误农时，适时播种、耕耘、收获。秦朝把上报农作物生长期的雨泽及受灾程度作为一项法令，要求各地严格执行。汉朝建有“自立春，至立夏，尽立秋，郡国上雨泽”制度，以后为历朝所沿袭。到了宋代，政府又建立了较为完善的报汛制度。金朝《河防令》规定，沿河州县在汛期随时奏报水情、险情。明朝开始建立黄河飞马报汛制度，清代沿袭这一做法，并加大实施力度。如康熙四十八年（1709年）起，延长报汛河道长度，从宁夏开始报汛，并改用皮混饨传递水情。乾隆年间，政府又在黄河支流沁水下游的武陟县木栾店、黄河干流的陕县万锦滩和洛河的巩县（今巩义市）设水志桩，汛期及时向江南河道总督驰报水情，再奏报朝廷。另外还用羊皮筏传递汛情，称为“羊报”。同时在长江、淮河、永定河等建立水志，监报水情。
清代建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录。晴雨录是一些地方逐日天气现象的记载，内容包括晴、阴、雷、雨、雪、雾和风向。最早开始于康熙十一年（1672年），后来清廷将晴雨录和奏报制度推广到全国各地。每逢雨雪或缺少雨雪，地方官都要向皇帝报告雨水入土深度和积雪厚度及起讫日期。这类奏折称为雨雪分寸。清廷还要求奏报雨雪分寸的同时报告当时当地粮价。同时奏报雨雪分寸和粮价的目的之一，是预先筹划粮食调剂。清朝通过建立全国各省气象观测及晴雨录与雨雪粮价奏报制度，及时掌握全国天气变化和粮价走势，对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了重要作用。
（7）惩治腐败官员，平息社会矛盾。受“异灾天谴论”的影响，在中国古代社会，当发生了自然灾害后，统治者常常认为与“吏治不修”有关。为了疏导和化解社会底层对政权统治的不满情绪，防止因自然灾害激化其他社会矛盾，引发社会动荡，统治者也需要对虚报瞒报者、抗灾救灾不力者、贪污私吞抗灾救灾和兴建水利工程款项者进行严厉惩处。
（8）拜天祭祀，从思想上和情感上拉近与灾民的距离。在中国古代社会，包括统治阶级在内的广大民众普遍缺乏自然科学知识，“异灾天谴论”颇为盛行，认为灾害是上天对人类的惩罚。当发生重大自然灾害时，统治者往往采取禳弭祈仙的方式来消解灾难。从科学的角度来说这毫无用处，但不可否认，在中国古代社会百姓普遍缺乏自然科学知识的情况下，统治集团出面组织的禳弭祈仙活动可以稳定民众的不安情绪，使民众在心理上获得慰藉。干旱时求雨、水涝时拜龙的情形在古代几乎年年出现。
练一练
列举题
请列举任意四项我国古代政府的灾害管理措施。
知识点2 我国古代救灾的体制机制及其主要内容
我国是一个灾害频发的国度，如何救济灾荒、迅速恢复生产是历朝所面临的重要课题，逐步形成了一套相对完善的救灾制度体系。中国农业大学的李军专门进行过这方面的整理和研究。
我国古代的救灾体制机制如下：
（1）历史上的救灾职责主要由政府承担，大致可分为朝赈和官赈两类，民间自愿捐粮捐款赈济灾民的义赈活动作为补充。所谓朝赈，即由朝廷主持，通常对灾害地区拨发粮款、赈粜，并于灾后采取免除、缓征租赋等措施来恢复民生。所谓官赈，即由地方官主持，在地区性自然灾害发生之后，动用地方库藏钱粮赈济救灾的活动。
（2）灾前预防、灾中救助和灾后救济三个阶段的机制相结合。所谓灾前预防，即建立粮食仓储制度，包括官方设立的常平仓、社仓、惠民仓等，以及民间自发集资设立的义仓；政府兴修水利、加强气象监测、建立粮价呈报制度等颇具防灾效能。所谓灾中救助，即在灾害发生的过程中官方所采取的一系列应急救助措施，例如建立严格的报灾制度等。灾后救济是古代救灾机制的核心部分，主要有灾蠲、减征和缓征赋税等措施。
（3）救灾方式和措施丰富多样。古代的救灾方式和措施主要有赈济、以工代赈、移粟就民、移民就粟以及劝奖社会助赈等。所谓“赈济”，即在发生严重灾情后，国家向灾民无偿发放救济钱物，帮助灾民渡过难关。所谓“以工代赈”，即官府让灾民参与国家建设，如兴修水利、修造房屋等工程，从而获得相应的赈济钱物。所谓“移粟就民”，即从外地调运粮食支援灾区，或利用市场调剂手段实现粮食向灾区的流动。所谓“移民就粟”，即指在灾害严重的地区和年份，官府颁布相关政策法令，组织引导灾民有序流动，到粮食丰裕地区就食糊口。
（4）逐步完善的报告及实施程序。该程序可分为报灾、勘灾、审户和发赈几个步骤。所谓报灾，即指灾区地方官逐级向上汇报灾情。所谓勘灾，即地方官吏勘查核实田亩受灾程度，确定成灾分数，为发放救灾物资和减免赋税提供有效依据。所谓审户，即核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以便准确发放救灾物资。所谓发赈，即发放赈票，作为灾民领赈的凭据。
练一练
简答题
简要叙述我国古代救灾体制机制的主要内容。
知识点3 我国历代救灾制度变迁的主要特点
我国历代救灾制度的整个变迁过程有以下几个特点：
（1）救灾制度的形成历史久远，在实践中不断完善。在《周礼·大司徒》中记载了古代荒政制度的雏形，即“荒政十二”：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰驰力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”这些均是灾后进行的抗灾救荒活动的具体方式，目的是维护社会秩序、保持社会安定，其内容涉及灾民救助（散利、舍禁、去几）、减轻灾民负担（薄征、驰力）、减少政府开支（眚礼、杀哀、蕃乐）、维护社会秩序（缓刑、多昏、索鬼神、除盗贼）等几个方面。这十二项荒政奠定了中国古代荒政制度的基础。在周、秦、两汉长期的救灾过程中，荒政制度不断发展完善，逐步形成由仓储制度、赈济制度、检恤制度和农垦制度组成的古代荒政制度的雏形。历朝在此基础上进行调整，逐渐建立了诸如钱粮赈济、赋税蠲免、移民就粟等救灾减灾制度。
（2）救灾的有关规定越来越具体。随着灾害的频繁发生、国家财政压力的增加以及制度的日益规范，政府的救灾规定越来越具体。例如，减免税赋是古代重要的减灾措施，唐以前并没有固定的标准，只是根据当时的情况颁布诏令。唐以后的规定趋于详细。《大唐六典》规定：“凡水、旱、虫、霜为灾害，则有分数：十分损四以上免租，损六以上免租赋，损七以上课役俱免。若桑麻损尽者，各免调，若已役已输者，听免其来年。”明朝弘治三年（1490年）制定了固定的蠲免比例，受灾10分，免7分税粮，依此类推至4免1为止；清朝大体沿用这一规定，但保持了一定的弹性。清朝顺治十年（1653年）规定州县受灾8~10分，免30%；5~7分，免20%；4分，免10%。在制度上规定得更加具体，并赋予适当的弹性区间。
（3）经济实力强盛是救灾制度运行与创新的基石。从历史发展来看，经济实力强盛的统一王朝是救灾制度创新的频繁期。例如汉代创建了常平仓制度，隋唐出现了义仓制度，宋代出现了社仓制度。清代由于人口增多，粮食极度匮乏，于是制定了保护农产品的粮食安全制度。从历朝水利工程的兴建分析，前四位分别是唐、宋、明、清，这几个朝代都是经济实力较强的王朝。
（4）救灾制度伴随着朝代的盛衰而呈现出具体的变化特征。每个王朝的中前期，各种救灾制度一般能顺利运行；但到了晚期，赈济措施多沦为虚文。如唐代比较重要的救济旱灾活动共132次。减免赋税、罢役赈恤等具有实际意义的救灾措施在穆宗之后变得越来越少，即使有，也往往成为一纸空文。
（5）社会力量在救灾中的作用越来越强。古代社会的民间救灾主要有两条路径：第一是血缘性组织的互助活动，比如宗族，北宋范仲淹创办的范氏义庄模式成为后世家族救济的一个典范，各地的宗族组织一般都建有义庄、族田、社仓等，平时救济贫困，灾时用于族内的自救。唐宋以后，随着乡村社会力量的发展，以富民为代表的民间救济开始发挥越来越重要的作用。第二是个人的捐赠。部分官僚缙绅、富户巨商在灾害发生时，捐出部分救灾物资。政府为鼓励民间富户捐献，往往通过赠匾额、授官衔等措施进行表彰性奖励。宋代富民就已在灾荒救济的各个环节发挥作用，甚至部分取代了政府在灾荒救济中的角色与地位。
（6）救灾制度的基本内容相对稳定。各种基本救灾制度在历史时期长期保持一种不变的稳定状态，只是在种类与数量上略有变化。从实施效果看，古代社会的众多救灾制度成效相对比较显著。它的转变发生在清代道光年间之后，随着西方思想的传入及其引发的科技发展，西方社会的救荒济贫思想与中国传统救荒理论相融合，产生了一些新的救灾制度。比如官方单纯的救济演变为更注重对灾民进行生产技能的培训；对于逃荒者，以往的做法是将其遣返回原籍，但清末却将其视为本地经济发展的动力而予以挽留，机构上也相应产生了一些重大变化。
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论述题
请简要论述我国历代救灾制度的变迁特点。
知识点4 历代的救灾思想
（1）天命主义禳弭思想：这是最原始的救灾救荒思想，认为各种灾祸皆由上天决定，灾害的降临是上天对人类错误的惩罚，人类社会想要免除灾难的侵袭，保障生存的权利，就必须向天地禳寿，以求宽恕。由此，历代统治者都非常重视祭祀，从设置专门的祭司，发展到设置专门的祭祀机构，形成了一整套的祭祀程序。北京的天坛就是皇家祭天的专用场所。
（2）救助灾民的思想：一方面认为全国所有的人口都是统治者的臣民，“率土之滨，莫非王臣”；另一方面，实行仁政爱民。救助的具体措施包括赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、节约、除害、放贷、预防等。
赈济就是发放粮食、钱款和实物来救助灾民。
调粟就是从全国其他地方向灾区调集粮食，也包括把灾民调往粮食丰产的地区。
养恤是对灾民实行临时收留、养护等。
安辑就是为了避免灾民无序向外流动，给予一定的安置措施，如给田、减免税赋、遣返等。
蠲缓就是受灾后统一免除税赋、地租甚至徭役。
节约指的是统治者在灾害发生后，要求自己包括各级官员减少支出，厉行节俭，一方面为救灾，另一方面也是“罪己”。
除害是指消除灾害根源或其本身，消除灾害后果。
放贷是指先期为灾民发放粮食种子、牲畜等，恢复生产。
预防的内容比较多，比如建立仓储、兴修水利、提高农业生产水平等。
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1.多项选择题
我国古代救助灾民的具体措施有许多种，下列属于我国古代救助灾民的具体措施的是：
A. 赈济
B. 调粟
C. 养恤
D. 安辑
E. 放贷
2.列举说明题
试列举5项我国古代救助灾民的具体措施。
知识点5 我国历史上典型的灾害管理机构
（1）西周的保章氏。西周观察天象、预测年份好坏的专门职官是保章氏，保章氏“以五云之物，辨吉凶、水旱、降丰荒之祲象”（《周礼·春官宗伯·司巫/神仕》），有点类似于现代的灾害预报工作。
（2）汉代的太史院。自秦汉时期始，中央政府对报灾工作非常重视，明令各级地方政府要及时上报雨泽。汉代继承了秦国的雨泽报告制度，在中央政府设立了专门的灾害测报机构——太史院，负责管理灾害信息收集工作。
（3）唐代的户部。唐代救灾机构隶属户部，主要职能由度支、仓部、司农卿、太府卿等实施。度支主要负责救灾额度的制定、灾害前的调查测定等。仓部负责救灾物资的调配。司农卿、太府卿负责开仓、拨付救灾款等。
（4）宋代救灾机构。宋代有特定的救荒机构，如转运司、常平司及提刑司。这三司是行使救灾权力的主要机构和常设部门。除此之外还有临时负责救灾的安抚使和廉访使。转运司主要负责国家的财赋，负责官员包括转运使、转运副使和判官等。在灾害发生后，转运司要负责筹措钱粮运往受灾地区。常平司亦称仓司、庾司，主管常平仓、义仓、广惠仓及各路役钱、水利、盐茶等。常平司本属于平衡物价机构，但宋代灾害繁多，因而其更多的职能是救济灾荒。提刑司长官主要负责提点刑狱，在负责区域内司法刑狱和治安巡查的同时也常常参与地方救灾。
（5）元代救灾机构。 在元朝，救灾机构的范围较广，囊括了中书省、行中书省及其所属户部，包括监察系统在内的政府机构。当灾情到来时，这些机构都要义不容辞地承担起赈济灾区的责任。元朝对地震等自然灾害的处理程序为：地方把灾情呈报给中央，经审批后才可获得相应的救灾措施。监察使主要负责对灾区情况进行勘察并对赈灾机构进行监督，及时纠正赈灾过程中的失误，使得各级政府更好地履行职责。 元代专职性的赈灾机构有惠民药局、养济院、广济提举司、孤老院、宗仁卫、义仓、常平仓等。在受灾地区，这些专职性的赈灾机构通过低价或免费的方式为灾民提供食物、住宿及医疗等方面的服务，使灾民在免受饥饿之苦的同时，还暂时拥有了栖身之地。通常情况下，政府都会出钱设立惠民药局，把买来的药材低价转售给灾民，从而达到救助目的。
（6）清代的民政部。清代前期沿袭了以往由户部管理救灾事宜的做法，并未设立专门的救灾机构。1906年，清政府在原来巡警部的基础上成立民政部，执掌地方“荒政”事项，下设保息科，负责管理各地的水旱灾害救济、善后赈济以及官绅所办的慈善事业等。
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列举说明题
列举任意3个我国古代政府的灾害管理机构并简要说明。
