三 中美关系发展的主要障碍

上文已经指出，在奥巴马当政后的短短三年中，中美关系经历了多次明显的起伏。这种不稳定性说明在中美关系发展过程中，存在着一些难以根本解决的问题，包括经贸问题、台湾问题、人权问题，以及新近变得日益突出的中国南海问题。这些问题的存在会不断给中美关系带来负面影响，不可避免地在中美之间造成摩擦和冲突。下面仅就其中三个突出问题进行简要分析。

（一）美国“重返亚洲”与中国南海争端

奥巴马就任美国总统以来，美国政府开始强调亚洲地区在美国全球战略中的重要地位，在各种场合表示希望加强与其亚洲盟国的关系，并发展与其他亚洲国家的友好关系。2009年7月，美国国务卿希拉里代表美国政府与东盟国家外长签署了加入《东南亚友好合作条约》的文件。2009年11月，奥巴马在访问日本时发表演说，自称是“美国首位太平洋总统”，主张美国将更多地参与亚洲事务，还宣布美国将参与“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）。2010年1月21日，奥巴马政府的东亚和太平洋事务助理国务卿柯特·M.坎贝尔（Kurt M.Campbell）在参议院外交关系委员会的东亚和太平洋事务小组委员会上表示：“在亚太世纪到来之际，在新的国际环境下，美国必须加强和加深它在这一地区的战略参与和领导作用。”2010年1月，希拉里在檀香山发表外交政策讲话，第一次引人注目地提出美国要“重返亚洲”。从这些美国重要官员的言辞中可以看出，美国在战略上对亚太地区有了更大的重视。

在小布什时期，当美国把全球“反恐”战争作为首要战略任务时，它把全球战略的重点放在了中东地区，亚洲事务没有得到足够的重视，为此，美国政府受到了来自美国国内及其亚洲盟国的一些批评。例如，2007年，布什第一任期时的副国务卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armitage）在接受澳大利亚媒体采访时，就曾严厉批评由于小布什政府对亚洲的忽视，使得中国在这一地区的领导作用不断上升。他认为，美国的忽视主要体现在小布什等美国领导人的行为上：2007年9月，小布什缩短了参加亚太领导人峰会的时间，回国听取美国军方关于伊拉克问题的报告；康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）在担任国务卿期间，尽管国务院负责东南亚事务的官员竭力向她说明参加会议的重要性，但她还是在总共三次美国与东盟国家领导人的会议中缺席了两次。

虽然奥巴马政府在上任后不久就开始强调亚洲在美国全球战略中的重要性，并有意加强美国对亚太地区事务的参与和领导作用，但在奥巴马当政初期，作为美国全球战略重点的反恐战争仍在继续，美国仍面临着如何尽快从伊拉克和阿富汗战争的泥潭中脱身的问题。奥巴马一上任就于2009年2月宣布，将在8月底之前从伊拉克撤出美国的作战部队，其余留下执行帮助训练伊拉克军队任务的5万名海军陆战队士兵，将在2011年底撤出。

然而，在阿富汗局势恶化之后，2009年2月，奥巴马又不得不向阿富汗增派了1.7万人的作战部队，其任务是在未来两年内通过“更快地把阿富汗军队和警察力量分别扩大到124000人和82000人”，来提高阿富汗政府维持国内秩序的能力。2009年10月29日，奥巴马开始了历时92天的对阿富汗战略的重新评估。12月1日，奥巴马在西点军校发表了关于美国对阿富汗—巴基斯坦战略的重要演讲，目标是“追求能够粉碎塔利班势头和提高阿富汗自身能力的军事战略”。为了实现这一目标，美国在2010年上半年进一步在阿富汗部署30000人的军队，旨在平定反叛和保护人口稠密区。北约也从2009年12月起对阿富汗增兵15000人。到2011年6月，美国总统奥巴马宣布了美国从阿富汗撤军的计划：将在2011年底撤出10000人，并在2014年底结束美军在阿富汗的全部作战任务。2011年12月，他正式宣布伊拉克战争结束。

随着伊拉克战争结束、美军从阿富汗撤军，美国得以逐渐从中东地区抽身，开始认真执行向亚太地区的战略转移。实际上，2010年5月《美国国家安全战略》报告的出台与希拉里国务卿2010年1月和10月的两次夏威夷讲话都表明，美国对亚太地区的战略调整已经基本成形，其战略是：维持并加强美国在亚洲的战略存在和经济优势，特别是巩固和全面加强与亚洲国家的盟友关系，包括同日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟的关系。同时，在这些地区创造一些新的多边机制或双边机制（如美印之间在各个领域里的合作），重新赋予亚太经济合作组织（APEC）新的生命力，加强美国对东亚峰会、湄公河下游计划和太平洋岛国论坛等一系列活动的参与，以维持和提升美国在亚太地区的领导地位。

在美国进行战略调整的过程中，东亚地区发生的一些事件为美国大张旗鼓地“重返”亚洲提供了契机。借由2010年3月的韩国天安舰事件，美国和韩国在2010年7月和9月分别在中国的东海和黄海举行了两次联合军事演习。

2010年7月23日，东盟地区论坛外长会议在越南的河内举行，美国国务卿希拉里在会上谈到美国在南海岛屿争端中仍保持“中立”地位，但是维护南海国际航道的“航行自由”关系到美国的利益，在南海争端问题上应遵从国际法。这一表态标志着中美在中国南海问题上争论的开始，自此中国南海问题开始成为中美之间争论的主要问题之一。

接着，从2011年开始，美国不断加强在亚太地区的军事部署，巩固与日本、韩国和澳大利亚的同盟关系。2011年7月，美国和澳大利亚海军以及日本的海上自卫队在濒临南海的文莱近海举行联合军演，这是美日澳三国首次在中国南海附近举行军演。2011年11月，奥巴马在访问澳大利亚时宣布，美国将在澳大利亚达尔文港驻军2500人。在对澳大利亚议会的演讲中，奥巴马表示，他的目标是“美国在塑造亚太地区及其未来方面发挥更大的、长期的作用”。按照美国总统国家安全顾问汤姆·多尼隆（Tom Donilon）的说法，美国的最终目标是通过影响亚太地区的规范和规则促进美国在这一地区的利益，确保“国际法和国际规范得到遵守，商业和航海自由得到保障，新兴大国与其紧邻建立相互信任，用和平的手段解决争端”。这些目标明显都是针对中国的。2012年，奥巴马在五角大楼宣布美国新的国防战略报告，奥巴马表示，美军在经历了“十年反恐战争”之后正处于一个过渡期，虽然美军将继续为维护全球安全作贡献，但有必要对其全球关注点进行“再平衡”，“把重心转向亚太地区”。根据《纽约时报》的评论，这是美国第一次对加强亚太地区的军事部署做出明确表态。

在亚太地区，除与东盟国家加强联系外，美国正在积极参与“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”的谈判，试图与亚洲国家建立一个新的多边地区经济合作机制。但是美国为该协定成员国设定了一些与贸易无关的限制性条款，如劳工标准、限制资本账户的使用等，意味着有意把中国排除在外。该协定被认为是对中国在一些地区问题上更加具有“进攻性”做出的政治回应。美国还试图加强与印度的军事联系。美国国防部于2011年11月1日向美国国会提交了一份《美国—印度安全合作报告》（U.S.-India Security Cooperation Report），认为美印安全合作关系正变得更加“牢固”。美国国防部主管南亚及东南亚事务的副助理部长罗伯特·薛尔（Robert Scher）表示，美国国防部已出台了加强美印双边安全合作的五年规划，并已确定将在四个主要的领域提升和拓展与印度的关系，即联合军事演习、军事贸易和支持印度军队的现代化、人道主义援助和救灾，以及与其他亚洲伙伴国家的合作。对于缅甸，美国则努力与其恢复外交关系，以鼓励缅甸政府放松对国内的政治控制，使其向民主选举转变。

此外，美国更加关注中国周边地区的战略均衡与安全，尤其是2010年7月23日东盟地区论坛外长会议以后，开始对中国南海领土争端频频表态，表现为从传统的“中立主义”向“干涉主义”转变。美国高官频频访问亚洲国家，通过一些行动支持菲律宾和越南对南中国海地区的领土诉求。2010年8月，美国与越南在中国南海进行首次海军联合军事演习，美国海军出动了“华盛顿”号核动力航母，这是美越自1995年恢复外交关系以来的首次联合军演。2011年6月，美国与菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和文莱海军在马六甲海峡和菲律宾苏禄海域举行东南亚合作训练演练，目的是增强相互协作，提高对抗海上威胁的能力。

关于中国南海对美国“重返亚洲”战略的重要性，美国智库“新美国安全中心”在2012年1月10日发表了一份战略报告很值得关注。该报告认为，中国南海系太平洋和印度洋之间的“咽喉”，是全球化和地缘政治的“冲突点”，美国能否在21世纪领导亚太，决定性因素要看具有头等战略重要性的南海。

在美国的战略重心向亚太地区转移和美国参与南海争端的问题上，中美双方的看法和表态有很大差异。美国方面表示美国从自身战略出发，需要维护亚太地区的战略稳定和地区安全，现在所采取的政策不是直接针对中国，而是旨在与地区大国加强合作，解决地区争端、维护地区的和平与稳定。而在中国看来，美国的做法严重干涉了中国主权，其主要目标在于遏制中国，美国是借南海领土争端鼓动中国周边国家与美国合作，共同平衡中国影响力的扩展。中国官方也做出了明确表态，2010年6月，在首次中美亚太事务磋商会召开之前，中国外交部副部长崔天凯表示：“美国在亚太地区没有领土诉求，因此最好将领土争端交给当事国自行解决，美国不要引火上身。如果美国希望发挥作用，可以敦促提出领土诉求的国家采取克制态度，并采取更加负责任的行为。”2010年9月，外交部发言人姜瑜表示，中国一贯主张南海问题应由当事国通过友好协商以和平方式解决，坚决反对与南海问题无关的国家插手南海争议，反对将南海问题国际化、多边化、扩大化。

（二）人民币汇率问题与中美贸易摩擦

在金融危机影响下，美国经济受到严重打击，中美贸易失衡进一步加剧。在这种背景下，人民币汇率成为中美经贸摩擦的中心问题。自奥巴马政府上任以来，汇率问题基本主导了所有中美在经贸方面的高层对话。2005年，中国政府启动了人民币汇率制度改革，到2008年为止，人民币对美元的汇率提高了21%，但美国政府认为，考虑到中国的经济发展水平，人民币币值仍然被低估了。而人民币币值被低估被美国看成其对华贸易赤字不断扩大的主要根源。2008年金融危机爆发之后，美国财政部认为人民币的显著升值可以帮助美国提高就业率，并促进美国商品在全球的竞争力。2010年6月，中国人民银行宣布重新启动2005年以来的汇率形成机制改革，但2010年11月在韩国首尔举行的20国集团领导人会议上，美国总统奥巴马仍宣称人民币价值被低估，并敦促中国逐步转向以市场需求为基础决定货币价值，以使所有国家都可以从对外贸易中获益。2010年，美国众议院以348∶79票通过了针对中国的《货币改革促进公平贸易法案》（The Currency Reform for Fair Trade Act），允许美国商务部将“低估货币价值”视为非法的出口补贴行为。2011年10月，美国参议院又以63∶35票通过了《2011年货币汇率监督改革法案》（The Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011），该法案要求美国政府调查主要贸易伙伴是否存在直接或间接压低本国货币，以及为本国出口提供补贴的行为，对“汇率被低估”的主要贸易伙伴征收惩罚性关税。

在国会的压力下，2012年1月底，奥巴马总统在其第三个国情咨文中宣布政府将成立一个贸易执法部门，调查中国方面的不公平贸易行为。在这个国情咨文中，奥巴马的对华立场与前两个国情咨文相比变得更加强硬。此外，在达沃斯世界经济论坛上，美国财政部长蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithner）公开指责中国政府资助国有企业，操纵人民币汇率，损害了贸易伙伴的利益，并扰乱了世界贸易秩序。

2001年12月中国加入世界贸易组织以来，中美贸易额迅速扩大。根据美国的统计数字，截至2010年，中国已是美国的第二大贸易伙伴和第三大出口市场，双边货物贸易额达到了4570亿美元，其中美国从中国的进口额为3650亿美元，对中国出口额为920亿美元。这使得美国的对华贸易赤字达到2730亿美元，占美国全部贸易赤字的43%。在服务贸易方面，2009年，美国对中国的贸易保持顺差，对中国出口为160亿美元，进口为80亿美元。针对贸易不平衡问题，中美分析人士持完全不同的看法。美国方面认为是中国的不公平贸易行为和低估货币价值导致美国对华贸易赤字逐年加大，对美国经济造成了损害；而中国方面认为，美国对华高技术产品的出口管制是造成中美贸易不平衡的主要原因，并且认为对美出口的增长表明了其他国家对华出口的增加，因为很多标有“中国制造”的商品都包含其他国家生产的零部件。

面对美国方面对人民币升值的压力，中国官员和学者否认中国在汇率方面的政策是造成美国贸易赤字的主要原因，认为美国不断敦促人民币升值是将中国当成全球和美国经济不景气的替罪羊，而当前的金融危机和经济状况恶化是美国和很多欧洲国家不当的经济和福利政策造成的。事实上，很多美国学者也认为，人民币与美元的固定汇率并不是造成美国对华贸易逆差的主要原因，人民币升值并不能有效地减少美国对华贸易逆差。例如，约翰·霍普金斯大学高级国际关系研究院教授、前世界银行驻中国代表彼得·鲍泰利（Peter Bottelier）在《纽约时报》撰文指出，人民币重估对美国减少对华贸易逆差的作用不大。著名的经济学家、诺贝尔经济学奖得主罗伯特·A.蒙代尔（Robert A.Mundell）认为，在当前的情况下，人民币不应当大幅度升值，因为这将对中国经济造成伤害。另一位诺贝尔经济学奖获得者、哈佛大学经济学教授约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）则认为，“美国压迫人民币升值是贸易保护主义的表现，而且人民币快速升值会动摇全球经济复苏的基础”。由此可见，在人民币汇率是否直接导致美国对华贸易逆差、人民币应在多大程度上升值的问题上，经济学家们并没有一致的看法。

从美国对人民币汇率施压的过程来看，美国在人民币汇率问题上的态度，更多的是源于其国内政治的需要，国会和各种利益集团是美国对人民币汇率施压的主要推动力。受经济危机的影响，2008～2011年，美国经济和失业状况长期没有得到改善，创造就业机会、降低失业率成为美国社会最大的关注。在这种情况下，人民币被当成了替罪羊。人民币币值被低估造成中美不公平贸易，导致美国工作机会流失到中国，影响了美国就业和经济复苏，这样的论调在美国国内不绝于耳。国会众议员为此受到了来自选民和利益集团的巨大压力，因此，更多的众议员选择了支持向人民币施加压力的法案。从赞成《货币改革促进公平贸易法案》的议员数量的增长上可出这一趋势：2009年当该法案被提出时，只得到143名议员的支持，而接近2010年中期选举时，它在国会中得到的支持数高达348票。国会和公众对奥巴马政府人民币汇率政策的不满也是罗姆尼选择在这一议题上攻击奥巴马政策的重要原因。这也说明，无论谁当选下一届总统，中美在人民币汇率和贸易问题上的摩擦仍将会持续下去。

（三）对台军售

奥巴马在其执政的前三年向台湾地区出售了总额近122亿美元的先进武器，数额之高在美国历届总统执政的前三年实属罕见。美国国务院与国会之间结束了长达两年的有关是否应当对台军售的争论。美国国会议员以售台武器有助于增加就业为由敦促对台军售，对奥巴马政府进行了多轮游说和施压。

奥巴马总统对台出售武器不仅是由于存在着国会的压力，也是为了自己的竞选连任。美国经济状况长期没有得到改善，增加就业机会、减少失业人口成为公众非常敏感的问题。军火商洛克希德·马丁公司专门委托一家分析公司制定了一份报告，该报告认为向台湾出售F-16C/D战机可以获利87亿美元，相当于解决8万人一年的就业机会。此刻美国失业率能否降低1个百分点，直接关系到总统大选的选情，这也是推动奥巴马新一轮对台出售武器的直接原因。尽管如此，奥巴马政府还是没有出售F-16C/D。值得注意的是，在此之前，在小布什政府时期，美国曾多次拒绝台湾的军购要求。2006～2007年，“台湾驻美代表处”曾三度向美在台协会提出军购意向书，要求美方提供F-16C/D战机报价与供应能力，但均遭到美国的拒绝。除了F-16C/D之外，美方还曾拒绝了台湾购买AV8B垂直起降战机、宙斯盾驱逐舰、“联合直接攻击炸弹”和AGM-88高速反辐射导弹的要求。

美国有选择性地进行对台军售，一方面是顾及《与台湾关系法》规定的只能“向台湾提供防御性武器”的限制，更重要的是，美国需要权衡中国大陆的反应。中国现在是美国最大的债权国，更在全球范围内与美国有众多的、重大的共同利益。奥巴马也要考虑中美关系的持久性和可持续发展。中国大陆一再警告美国：如果美国向台湾出售F-16C/D战机，就是踩了中美关系的红线，两国关系会出现21世纪以来的最大倒退。在此顾虑下，美国在销售武器的时机把握、方案的选择上都颇费心机，例如，把时间选在了美国副总统拜登刚结束访华、亚太经合组织领导人会议尚未召开的“中美外交日程空档期”；在方案上则没有满足台湾对F-16C/D的求购，而是选择了对原有机型进行升级。不过，从目前可获得的信息来看，仍然不能排除美国在未来对台出售F-16C/D的可能性。

在台海问题上，从表面上看中美之间的目标相似，双方都同意应和平解决台湾问题，美国政府官员和学者在私下里也一再表示，美国不会阻挠两岸的统一，只要统一不是中国大陆用武力所强加的。但是，美国的做法却让中国人难以不怀疑其真实动机。美国的逻辑是，要使台海局势保持稳定，并使两岸问题最终以和平方式得到解决，必须维持两岸军事实力的平衡，美国对台销售武器正是为了维持这一平衡；而且根据美国的《与台湾关系法》，美国也有义务为台湾提供防御武器和服务，以确保台湾有足够的自卫能力；对台出售武器是应台湾现任领导人马英九的要求，而与民进党的领导人相比，国民党的马英九是美国和中国大陆都更欢迎的台湾掌权者；此外，对台湾安全的承诺有助于增强美国在地区盟国中的战略可信度，尤其是对日本和韩国而言。

中国学者的观点是，在两岸关系不断改善和加强的情况下，美国继续对台军售的行为是导致中国对美缺乏互信的最重要原因之一。中国国内普遍认为，继续向台湾出售武器是出于对华遏制的需要，并怀疑华盛顿会继续在这个问题上忽视中国人的利益和感情。还有观点认为，随着中国实力的增长，美国在很多方面需要中国的帮助，如在伊核和朝核问题上，因此美国应当在对台军售问题上做出妥协。中国官方则明确指出，美国对台军售使得倡导“台湾独立”的“分离主义”势力更加肆无忌惮，这会直接造成台海局势的不稳定。

根据以上分析，造成中美在台湾问题上发生摩擦的原因既有双方战略和利益上的矛盾，也有双方对台海局势、各自战略意图以及促进台海稳定的手段等问题的认识差异。这些分歧导致双方在这一问题上的冲突很难避免。不过，值得一提的是，2011年春季，在华盛顿的知识界中第一次出现了关于美国对台湾政策的公开辩论，主题是“美国是否应抛弃台湾”。这场辩论是由一篇发表在《外交》杂志上的文章引起的。文章建议美国政府收回对台湾的军事承诺，理由是，台湾问题是可能在中美之间引起战争的唯一问题，而这场战争甚至可能很快演变成核战争。而且，正是台湾问题阻碍了中美关系的改善，造成了中美相互猜疑和不信任。尽管公开建议美国政府应改变对台军售政策的人在这场辩论中明显占了少数，但这毕竟是自“二战”结束以来美国国内在台湾问题上第一次出现的公开辩论。它的出现至少说明了随着中国经济的发展和中国在国际事务中重要性的提高，在台湾问题上美国国内舆论也正在发生潜移默化的变化。

影响中美关系稳定发展的因素很多，除以上因素外，还有人权问题等。从老布什时代开始，美国历任总统都在其任期内会见达赖；冷战结束以后，美国每年都要发布《中国人权状况报告》，对中国的人权状况说三道四。这已经成为美国对华政策的固定模式，不会因总统的更迭而发生变化。不过一般而言，在民主党政府下，美国对中国的人权政策比在共和党政府下更严厉。

以上重点分析的三个问题——美国“重返亚洲”与中国南海争端、人民币汇率问题与中美贸易摩擦，以及对台军售，已成为近年来影响中美关系最突出的因素，也是中美之间难以克服的存在利益冲突的问题，其严重程度会随着美国总体战略的演变而发生变化。例如，美国前所未有地重视中国南海问题，并适时提出“重返亚洲”的口号，与奥巴马政府在结束十年反恐战争之后的战略调整密切相关。随着美国“重返亚洲”和中国在亚洲地区影响力的不断扩大，中美在这一地区外交碰撞的可能性会加大。