第二章
高校学生事务管理的规范及其效力
第一节
高校学生事务管理的法律规范
一、宪法、法律关于高校学生事务管理的规定
（一）宪法为高校学生事务管理立法提供了依据
与其他领域的法治建设一样，高校学生事务管理领域的立法首先应当有上位法的依据。宪法作为国家的根本大法，在国家的法律体系中具有最高的法律地位，被称为“母法”，任何法律、行政法规、规章等都不得与其相抵触。宪法规定的都是国家的根本制度、根本任务、政权组织形式等最重大的问题，由于所涉及内容的宏观性、重要性，决定了其概括性，它不可能对相关制度作出面面俱到的规定。高校学生事务作为高等教育工作的重要组成部分，虽然宪法并未对其作出相关规定，但是宪法有关国家根本制度、公民受教育权、教育方针的规定已经成为高校学生事务管理立法的依据。
首先，宪法关于社会根本制度的规定，决定了高校学生事务管理立法的性质。《宪法》第1条第2款规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一规定决定了我国高校学生事务管理立法的性质，即社会主义性质的立法，是我国社会主义法律体系的组成部分。
其次，宪法关于教育方针的规定，为高校学生事务管理立法提供了直接依据。《宪法》第19条第1款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”该规定明确了国家的教育方针。我国的高校学生事务管理应当坚持国家的教育方针，培养为社会主义服务的专业人才。但是，宪法的规定只有通过法律、行政法规进行细化，才具有可操作性。因此，具体到我国的高校学生事务管理领域，《高等教育法》《学位条例》等都是对该条文的具体化。
再次，宪法关于少数民族及特殊人群的规定，是实现高等教育实质公平的保障。宪法规定了公民在法律面前一律平等，但是绝对的平均并不能实现实质意义上的公正。为了保护少数特殊人群的权利，我国宪法对少数民族和残疾人等作了单独安排。比如，《宪法》第4条第2款规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”根据这一规定，国家重视发展少数民族地区的高等教育，重视培养少数民族人才。例如，在高等教育招生中，国家专门分出一定的名额给少数民族地区的考生，以保证少数民族地区的升学率，并规定这些考生毕业后应当回到原籍，为当地的经济发展奉献力量。宪法的这些规定为高校学生事务管理立法中的少数民族及特殊人群立法提供了依据。
最后，宪法关于依法治国的规定，推动了高校学生事务管理立法工作。1999年《宪法》修改时，加入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，这对高等教育法治建设提出了新要求。近年来，我国高等教育领域推进依法治教、依法治校，把实行依法治教作为高等教育改革发展的重要原则，把推进依法治校作为高校管理的基本原则和重要理念。宪法的发展，是高等教育法制的导向和依据，在高等教育法制发展中发挥着十分重要的作用。
（二）法律是高校各领域学生事务管理的法定依据
法律有广义、狭义之别。广义的法律是指由国家机关依照法定程序制定和颁布，并由国家强制执行的规范的总和，包括立法、行政、司法等机关制定的规范性文件。在我国，除全国人大及其常委会制定的法律外，广义的法律还包括国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规、国务院及省级政府制定的规章以及司法机关所作的解释。狭义的法律仅包括全国人大及其常委会制定的法律。本节所指的“法律”是狭义的法律。改革开放以来，我国的教育立法工作取得了巨大成就，随着中国特色社会主义法律体系的基本建立，教育法律体系也基本形成。从法律层面讲，有关高校学生事务管理的法律主要有两类：
1. 教育基本法
教育基本法是由国家立法机关根据宪法制定并颁布实施的，决定国家教育的基本性质、地位、内容的，关于教育的行为准则。我国的教育基本法是1995年3月8日八届全国人大三次会议通过的，后经2009年、2015年两次修正的《教育法》。这部法律在我国教育法律体系中具有最高地位，被称为“教育法的法”或“教育的宪法”，是制定其他教育法律或法规的基本依据。该法第一次以法律的形式确定了我国的教育方针，明确了教育与社会的关系，受教育者的基本权利义务，以及保护学生、教师、学校等各类教育主体在教育活动中的合法权益，同时也对我国高等教育管理权限、学历学位制度等作了规定。《教育法》第29条第1款规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。”该条款对学校在招生、学籍、奖励处分、学历学位等方面权利的规定，构成了高校对学生事务进行管理的法定依据。
2. 教育单行法
教育单行法是由国家立法机关依据宪法或者国家教育基本法制定并颁布实施的，有关某类教育或者教育的某一部分的法律规范。《学位条例》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等都是针对教育的某一领域进行立法。
3. 《学位条例》
《学位条例》是“文革”结束以后，我国第一部由国家权力机关进行的立法。该条例于1980年2月12日由五届全国人大常委会第十三次会议通过，并于2004年8月18日由十届全国人大常委会第十一次会议进行修改。虽然该条例只有短短20个条文，但是在我国的高等教育发展史上具有里程碑意义，推动了我国学位制度和高等教育制度的发展。它规定了学位等级、不同等级学位授予的条件以及学位授予的权限和程序等内容，这些内容均是高校对学生进行学位管理的依据。
4. 《教师法》
1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议通过的《教师法》是我国第一部有关教师的单行法律，也是迄今为止我国最高国家立法机关制定的唯一一部教育主体法。《教师法》的制定和颁布，体现了改革开放以来党和国家对人民教师的高度重视。《教师法》规定了教师的权利义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等内容。这些规定对于提高教师的地位，保障教师的合法权益，造就一支具有良好的思想品德和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，有着重要的意义。高校教师作为教师队伍的重要组成部分，肩负着培养国家各行业所需专业人才的重任，承担着塑造具有社会主义核心价值观的高等人才队伍的使命。高校教师在教育活动中实施的教育行为应当有法律依据，而《教师法》的出台为高校教师对学生进行管理提供了法律保障。
5. 《高等教育法》
1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议通过了《高等教育法》。《高等教育法》是全面规范高等教育的重要法律，规定了高等教育的任务、工作方针、办学体制、管理体制、内部管理体制、教师和学生等内容。《高等教育法》在整个高等教育法律体系中居于核心地位，也是高校学生事务管理重要的法律依据。
6. 《职业教育法》
为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据《教育法》和《劳动法》制定的《职业教育法》于1996年5月15日由八届全国人大常委会第十九次会议通过，并自同年9月1日起施行。《职业教育法》共5章40条，内容包括总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件及附则，对职业教育的地位、作用、体系结构、方针原则、办学职责、管理体制和经费渠道等作了原则性的规定。其适用范围是包括高等职业教育在内的各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。《职业教育法》的颁布，为我国职业教育的发展与改革提供了有力的法律保障，拓展了高等教育法制建设的领域，成为高等教育法律法规体系的重要组成部分，也是职业高等院校学生事务管理的法律依据。
7. 《民办教育促进法》
2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议通过了《民办教育促进法》，并自2003年9月1日起施行。《民办教育促进法》共10章68条，以实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益为宗旨，对民办学校的设立程序、组织与活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止等作了规定。近年来，我国的民办高等教育蓬勃发展，民办高校在招生录取、人才培养、学生日常管理等很多方面不同于公办高校，学校、学生与教师等主体间的法律关系很难用传统的公立高校法律关系理论进行分析，学校管理理念和方式都要随之调整。因此，《民办教育促进法》不仅对促进包括民办高校在内的民办教育体系的发展发挥了独特的作用，也是民办高校学生事务管理应当遵循的法律依据之一。
二、行政法规关于高校学生事务管理的规定
（一）教育行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照法定程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。国务院是最高国家行政机关，在具有行政管理权的同时，宪法还赋予其行政立法权。根据我国《宪法》第89条的规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政命令。我国《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”
教育行政法规是国务院为实施《教育法》和各单行法而制定的规范性文件。目前由国务院制定和颁布的有效的教育行政法规包括：《学位条例暂行实施办法》（1981年）、《普通高等学校设置暂行条例》（1986年）、《扫除文盲工作条例》（1988年）、《高等教育自学考试暂行条例》（1988年）、《幼儿园管理条例》（1989年）、《学校体育工作条例》（1990年）、《学校卫生工作条例》（1990年）、《教学成果奖励条例》（1994年）、《残疾人教育条例》（1994年）、《教师资格条例》（1995年）、《禁止使用童工规定》（2002年）、《中外合作办学条例》（2003年）、《民办教育促进法实施条例》（2004年）。
（二）教育行政法规中关于高校学生事务管理的规定
从上述关于教育行政法规的论述中可以看出，在我国的教育法律体系中，教育行政法规的数量比较少，与高校学生事务管理相关的行政法规的数量就更少了，但是其中多部教育行政法规都是高校学生事务管理的依据。《学位条例暂行实施办法》是对《学位条例》的进一步细化，对学位申请程序、申请人应当具备的资格条件、学位撤销等作了更为详尽的规定，为高校学生事务管理提供了更具操作性的依据。《学校体育工作条例》与《学校卫生工作条例》等对高校的体育、卫生工作作了详尽规定，其中不少规定都是高校开展学生事务管理工作的法律依据。比如，《学校体育工作条例》规定：普通高等学校对三年级以上学生开设体育选修课；每天应当组织学生开展各种课外体育活动；学生因病、残免修体育课或者免除体育课考试的，必须持医院证明，经学校体育教研室（组）审核同意，并报学校教务部门备案，记入学生健康档案。《学校卫生工作条例》规定：大学生每日学习时间不超过十小时；学校应当建立卫生制度，加强对学生个人卫生、环境卫生以及教室、宿舍卫生的管理。这是高校对学生进行卫生管理的直接法律依据。
三、地方性教育法规关于高校学生事务管理的规定
（一）地方行政法规
我国现行《宪法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。我国1982年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，考虑到了一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规。因此，修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省会城市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。我国1986年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，将省会城市和较大的市的地方性法规草案的“拟订权”修改为制定权，但是需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000年制定的《立法法》又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。
1984年至1993年，国务院根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，分4次批准了19个设区的市享有较大的市的地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会城市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市。较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法治建设的进步发挥了积极作用。2015年修改的《立法法》规定，除省会城市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市的地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。
（二）地方性法规对高校学生事务管理立法的权限
从1982年《宪法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权限以来，通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《立法法》的制定及修改，获得地方立法权的地方呈现出明显扩大的趋势。在高等教育以及高校学生事务管理领域，地方国家权力机关积极制定相应的地方性法规。比如，《江苏省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》《陕西省民办教育促进条例》《安徽省实施〈中华人民共和国教师法〉办法》等，都是由省级人大常委会制定的，属于地方性教育法规。
具体到高校学生事务管理领域，地方性法规的立法权应当是为了执行教育法律、教育行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项。当然，高校学生事务管理中应当制定法律和行政法规而尚未制定的，具有地方性法规立法权的地方立法机关可以根据本地的具体情况和实际需要，先行制定地方性教育法规。在国家制定的教育法律或者教育行政法规生效后，地方性教育法规与教育法律或者教育行政法规相抵触的无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
四、教育行政规章关于高校学生事务管理的规定
（一）教育行政规章
根据我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《立法法》的相关规定，国务院各部委和省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、国务院的行政法规，在自身权限范围内发布规章。因此，规章有两种类型：第一种类型是由国务院组成部门发布的规章，称为“部门规章”。部门规章常用的名称有：规定、办法、规程、大纲、标准、定额等。教育部门规章一般由国务院教育行政部门单独或者与国务院其他部委联合发布，在全国范围内有效。第二种类型是由具有规章立法权的政府发布的规章，称为“政府规章”。政府教育规章常用的名称有：规定、办法等。政府教育规章只在本行政区域内有效。
教育行政规章的调整范围极其广泛，数量也非常大。截至目前，我国仅教育部制定的教育部门规章就有数百项。这些规章在教育管理中起着重要作用。规章属于广义上的法律，也具有法的意义，是教育法的重要渊源之一。
（二）与高校学生事务管理密切相关的教育规章
国务院教育行政主管部门以及具有规章立法权的地方政府针对高校学生事务管理出台了多部规章。国务院教育行政主管部门制定的教育行政规章中，与高校学生事务管理关系密切的主要有《普通高等学校学生管理规定》《高等学校校园秩序管理若干规定》《高等学校招生全国统一考试管理处罚暂行规定》《家长教育行为规范》《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》《教师和教育工作者奖励规定》《教育行政处罚暂行实施办法》《高等学校学生行为准则》《研究生学籍管理规定》《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》《学生伤害事故处理办法》《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》等。
（三）《普通高等学校学生管理规定》是高校学生管理最直接的法律依据
早在1990年，原国家教委就制定了《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“原《规定》”），这部规章曾在高校学生事务管理中发挥过重要作用。随着国家民主法治建设的推进，以及高校招生管理体制改革，高校与学生之间的关系发生了很大变化，法律属性也需要重新界定。在结合我国高等教育改革发展的实际情况，并借鉴国外高校管理经验的基础上，2005年，教育部对原《规定》进行了补充和修改。修改后的新《规定》共6章69条，对学生的权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分等作了详尽规定。新《规定》作为教育部颁行的有关高校学生管理的重要规章，已经成为高校实施学生管理最直接、最明确、最具体的法律依据。新《规定》具有以下几个方面的特点：
1. 通过明确学生权利，划定高校管理的权限行使边界
在计划经济体制下，高校教育管理权限的边界模糊不清，高校对学生的管理事无巨细，不仅要对招生录取、教学组织、思想政治教育、学籍管理等进行组织或管理，而且还会对学生恋爱、结婚等进行干预，高校与学生之间形成了管理与服从的单向法律关系。这种陈旧、落后的学生管理依据和方式已经完全不适应高校的改革和发展。新《规定》通过列举的方式，列举了高校学生的六项权利，规定了学生应当履行的六项义务，明确了学生的主体地位。高校与学生由以往的管理者与被管理者、教育者与受教育者之间的关系，转变为教育服务提供者与教育服务享用者、教育者与学习者之间的关系。新《规定》通过列举学生在校期间享有的权利，实质上也为高校行使教育管理权限划定了边界。
2. 注重与其他法律的衔接，取消某些不合时宜的规定
原《规定》规定，在校学习期间擅自结婚的学生应当退学。作为国务院教育行政主管部门制定的部门规章，有无权限作出限制作为公民基本权利的婚育权引起了学界的讨论。下位法不能与上位法相抵触，这是立法的重要原则。我国《婚姻法》作为调整婚姻关系的基本法律，并未对在校大学生结婚作出禁止性规定。国务院教育行政主管部门制定的《规定》在法律位阶上只能是规章，而规章的效力是低于宪法、法律、国务院行政法规的。为了维护国家法律的尊严和法制的统一，新《规定》取消了在校大学生不能结婚的规定。在市场经济体制下，国家积极鼓励创新创业，激发社会各方的创新活力，因此新《规定》也取消了大学生不能经商的规定。
3. 大学生的程序权利得到充分重视
新《规定》在注重规定学生实体权利的同时，更加注重学生程序权利的保障。高校在实施涉及学生权利的管理行为时，应当严格遵守相应的方式、步骤、时限等规定，并应当按照规定履行听取陈述申辩、说明理由、告知、送达等程序义务。比如，新《规定》第56条规定：“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。”第59条规定：“学校对学生作出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”程序公正是实体公正的基础和保障，新《规定》力图构建的学生管理程序彰显了对学生正当程序的尊重，体现了现代法治精神，也是推进依法治校的有力举措。