二、什么是理论导向？
理论是对有关社会现象的主要因果变量之间逻辑关系的系统化阐述。所谓经验研究的理论导向，指的是以有关类似社会现象的现有理论或本土概念框架来指导对某一特定教育政策现象的调查和分析，并最终实现教育政策理论的修正、创新和发展。它包括两个层面的含义：一是在揭示实然的政策现象的基础上，运用已有的理论去分析和解释经验现象，从而实现对现有的理论的检验和发展；二是从实然的政策现象中以扎根理论的方法去挖掘、抽象本土概念和构建新的理论框架。二者都从属于我们所主张的研究必须要有理论做基础这一基本立场，但在本套丛书的经验研究中，我们提倡首先寻求现有理论的支持，再着力发现不能用现有理论进行解释的“灰色地带”并在这一地带挖掘、抽象本土概念和构建新的理论。
之所以强调经验研究的理论基础，是因为理论对研究有着重要的导向性作用：“首先，一个概念框架、模型或理论可以帮助提出一个科研问题或对某个问题做出解答……第二是所有的科学观察都带有理论性……观察什么与如何观察是由该问题或题目的一个明确的或隐含的核心概念来驱动的。也就是说，理论指导着研究问题、研究方法和对研究结果的解释。”[8]针对理论和经验研究的关系，阿特斯兰德（Peter Atteslander）曾指出，“没有理论，经验性社会研究工具的使用就是经验主义。而缺少经验性的检验，关于社会的理论就是一种不负责任的或轻率的意识形态”。[9]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）也精辟地指出：“没有理论，人们绝不可能理解作用于不同情形中的许多外在现象的一般的基本机制。如果不利用理论来解决经验难题，理论工作只能对理论本身有所创造，很少会对现实世界的状况有所反映……理论并不只是影响解释中所使用的特定假设，还影响问题的设计方式。问题的设计方式影响询问什么和在实证调查中了解什么。”[10]
综合起来，对于理论导向的经验研究来说，理论的作用具体包括如下四个方面：（1）理论作为研究的基础、背景，为研究提供特定视野和概念框架；（2）理论指导研究的方向，指导研究者去收集特定的事实资料；（3）理论提供研究的解释；[11]（4）理论的运用体现研究的“省力”原则，即简化事实并提高研究工作的效率。有鉴于此，我们提出发展理论导向的教育政策经验研究，并在实践中对这种研究路径进行了探索性运用。
例如，自20世纪50年代中期以来，我国在高等教育发展的过程中，长期坚持并不断加强重点高校建设的政策，国家重点高校从1954年的6所增加到1959年的16所、1960年的64所、1978年的88所；“七五”、“八五”期间重点投资建设了少数重点大学；1993年启动“211工程”，其目标是“要集中中央和地方各方面的力量办好100所左右的重点大学和一批重点学科”；1998年启动“985工程”，其目标是“要有若干所具有世界先进水平的一流大学”。那么，我国的重点高校建设政策为什么能够在长达半个多世纪的时间里不断得到延续和加强？有什么样的力量在推动和掌控这一过程？
在详细梳理重点高校建设政策变迁资料和相关理论的过程中，研究者发现政策支持联盟理论和分析框架对于上述现象具有较强的解释力。这一理论和分析框架是由美国公共政策学者萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）等人在20世纪80年代中期提出的，迄今已成为西方政策科学中的一种重要理论。[12]研究者发现，在我国高等教育政策系统中，存在着主要由政治精英和学术精英组成的高等教育重点建设政策的支持联盟，这个支持联盟为重点建设政策提供论证性的政策理念，并在重点建设政策项目中分享利益。这个支持联盟长期存在和稳定发展，成为该政策系统中的主导性联盟，同时也是重点建设政策的主要推动力量。这些结论都证实了支持联盟理论的主要假设。研究者还发现，我国重点建设政策的支持联盟有着鲜明的特点，如未发现明显的反对者联盟、联盟由政府领导和主导、联盟内部仍有利益冲突与平衡等。从这样的研究结果来看，支持联盟理论可以用来研究中国的政策现象，且这种研究无损于研究者对于中国教育政策现象的特殊性的揭示。相反，可以为理解我国教育政策现象提供特定的视角。所以，这种研究既是对政策现象的理论解读，也是对理论的适应性的检验。[13]
又如，20世纪80年代中期以来，我国研究生教育管理体制和教育制度经历了一个通过渐进政策调整来不断改革创新的过程。例如，学位授权审核、硕士生全国统一入学考试等制度逐步向培养单位和地方管理部门下放权力，在学术学位制度基础上逐步探索专业学位制度、在毕业生申请学位制度基础上逐步形成以同等学力申请学位制度等。那么，是什么因素导致研究生教育管理体制改革和制度创新采取了渐进而非激进的方式？研究者发现，其中一个重要的影响因素是政府政策部门的“怕乱”心理。政策部门担心如果改革创新步伐过大，将可能引发大学更多的为追求自身利益最大化而实施的机会主义行为，这将导致教育秩序混乱、培养质量下降、学历学位贬值、社会声誉受损等一系列不良后果。而这些后果恰如加勒特·哈丁（Garrett Hardin）所说的“公地悲剧”，即个体理性所带来的集体非理性结果。[14]政策部门所面临的可能发生教育乱象即预期“公地悲剧”的决策情境就是一种“公地困境”。但“公地困境”对政策选择的约束是很复杂的一个过程，它还深受机会主义行为监控机制等因素的影响和制约。制度理性选择理论恰好能够为这种受到乱象约束且缺乏有效监控所导致的渐进政策调整现象提供一个富有解释力的分析框架。该理论的代表流派“制度分析与发展”框架就认为，决策者个体的行动是由决策情境与决策者个体两个变量共同决定的，而决策情境包括自然、规则和共同体属性等变量，其中制度因素是最重要而可控的因素。[15]由此，研究者以目标群体（大学）追求自身利益最大化的个体理性与政策部门维护公共利益的集体理性为前提性假设，提出了由情境诱因、制度约束和行动者策略互动构成的研究框架。[16]
上述两个教育政策案例的分析，体现了我们所强调的教育政策经验研究中的理论导向。那么，具有适切性的分析和解释理论从哪里来？早在1986年，政策学者德罗尔（Yehezkel Dror）在《逆境中的政策制定》一书中就呼吁要寻求政策科学的宏观理论。[17]“宏观理论对付的是社会中规模大且综合性强的实体，甚至是整个社会的事务”[18]；与那些宏大理论相对应的则是微观理论，“微观理论处理个人或小群体的社会生活议题，如约会行为、陪审团决策过程、学生老师互动等”。但是，宏观理论与微观理论对政策过程研究都有较大局限性。
我国目前关于教育政策的研究，不少人倾向于使用或追求宏大理论，而这些理论往往并不适合于具体政策过程的研究。更有一些人使用的并非是理论，而是宏大的带有终极真理性质的政治口号，这种口号式的研究必然导致内容和结果的空洞化。另一方面，还有一些研究局限于就事论事，缺少理论抽象和提升。这种宏大理论阐述和就事论事的两极现象，都不利于对我国教育政策本真状态的理解和本土教育政策理论的建构。
我们认为，指导教育政策过程研究的适切性理论，应该是美国社会学家默顿（R. K. Merton）所提出的“中层理论”。默顿认为，社会系统的一般理论由于远离特定类型的社会行为、社会组织和社会变迁而难以解释所观察到的事物，而对细节的详尽描述则缺乏一般性的概括，中层理论则介于社会系统的一般理论和对细节的详尽描述之间。默顿还指出了中层理论的一些特性：中层理论由某些有限的假定构成，可以逻辑地从这些假定推导出可为经验调查所验证的具体假设；它能够被结合为更加广泛的理论网络；具有足够的抽象程度，胜过纯粹的描述或经验概括；经常是传统理论研究的直接继续，等等。[19]作为社会学发展的战术目标而被默顿提出来的中层理论，主要目的就是指导经验研究。通过近十年的研究实践，我们体会到，寻找、构建和使用中层理论是进行教育政策研究的一条可行途径。本套丛书就借用了“支持联盟框架”、“制度理性选择”等一系列国内外特别是西方的政策过程理论和社会科学理论。