二、2014年食用农产品质量安全监管体系建设进展
食用农产品质量安全是食品安全的源头，事关人民群众身体健康和生命安全，事关农业农村经济可持续发展和全面建成小康社会目标实现[99]。2014年，我国政府继续高度重视农产品质量安全问题，协调保持《食品安全法》和《农产品质量安全法》两法并行，以开展农产品质量安全监管年活动为统领，深入推进监管体系建设，坚持“产”“管”并重，保障农产品质量安全。
（一）监测体系不断完善
食用农产品质量安全监管体系是一个国家食品安全管理水平的重要标志。我国食用农产品质量安全监管体系建设起步较晚，始于20世纪80年代[100]。经过三十余年的努力，我国已初步建成相对完备的监管体系，并正在进一步深化改革。2014年，我国食用农产品质量安全监管体系得到进一步优化。
2013年进行了新一轮的农产品与食品安全监管体制改革，目的是从我国的实际出发，借鉴国际经验，进一步探索并最终解决我国食品安全多头管理、分段管理、权责不清的顽症，逐步形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的安全监管体系，努力构建具有中国特色的食品安全监管社会共治格局，实现我国食品安全风险治理体系与治理能力的现代化。改革后我国形成了食品安全监管体制“三位一体”的总体框架（可参见本《报告》第八章的图8-1）。从食品安全监管模式的设置上看，新的监管体制重点由三个部门对食品安全进行监管，农业部主管全国初级食用农产品生产的监管工作，国家卫生计生委负责食品安全风险评估与国家标准的制定工作，国家食品药品监督管理总局对食品的生产、流通以及消费环节实施统一监督管理。
我国农产品监管机构分为中央和地方两个层级，分工各有侧重。在中央层级，继2013年全国人大批准将农产品质量安全监管部门由五大部门精简为农业部和食品药品监督管理总局两大部门后，2014年两部门签订合作框架协议，联合印发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，进一步厘清监管职责，细化任务分工，建立联动机制，逐步形成“从农田到餐桌”全程监管的合力。
目前，我国食用农产品质量安全监管的重点和难点在基层。在中央不断强化农产品质量安全属地责任的背景下，2014年基层监管机构建设被纳入国办督查的重点内容[101]。内蒙古、山西、山东等20多个省（区、市）政府明确提出加快建立地、县、乡镇监管机构，湖北、浙江、陕西等6个省则将监管机构建设作为各级政府绩效考核的重要指标。截至2014年底，我国所有省级农业厅局、86%的地市、71%的县市和97%的乡镇已建立农产品质量安全监管机构，落实监管服务人员11.7万人。
表2-1 2012—2014年间基层农产品质量检测体系建设情况
与此同时，进一步加强技术能力建设。“十一五”以来，农业部组织实施了《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2006—2010年）》和《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2011—2015年）》，截至2014年，已投资114.2亿元，其中中央投资81亿元，共建设各级农业质检机构2553个。在基层监管的重要职能——检测方面，国家通过稳定的财政投入和更加广泛的教育培训促进其快速健康发展（表2-1）。目前，已累计投资建设各级农产品质检项目2548个，已竣工验收的地县质检机构中有50%通过了计量认证，近三分之一通过了机构考核，基层质检机构正从建设阶段逐渐过渡到考核管理和发挥作用阶段[102]。同时加强改革创新，积极开展检验检测认证机构整合工作，进一步激发活力，促进其做大做强[103]。
2001年，农业部首次在北京、天津、上海、深圳四个试点城市开展蔬菜药残、畜产品瘦肉精残留例行检测；2002年监测工作扩展到农药、兽药残留等，2004年水产品被纳入例行监测，2007年开始实行农产品质量安全监督抽查工作，十余年来，我国农产品质量安全监测工作几经调整，监测范围、品种和参数大幅度增加（图2-6）。截至2014年，我国农产品质量安全的监测产品种类已达5大类117个品种，监测参数达94项，监测城市达151个，同时监测标准日趋严格。
图2-6 1999年以来我国农产品例行监测范围与参数变化示意图
为全面掌握农产品生产过程和产地收贮运等环节质量安全风险隐患，采取有针对性的管控措施确保农产品生产规范、产品安全，从2012年开始，农业部依法建立国家农产品质量安全风险评估制度，并按年度组织实施。按照《农产品质量安全法》《食品安全法实施条例》规定，农业部在前两年部分农产品质量安全风险隐患摸底排查的基础上，2014年全面推进农产品质量安全风险评估及评估项目的实施。2014年，农业部新增风险评估实验室10家，首次认定风险评估实验站145个，初步建立起以国家农产品质量安全风险评估机构（农业部农产品质量标准研究中心）为龙头，农产品质量安全风险评估实验室为主体，农产品质量安全风险评估实验站为基础的三级风险评估网络[104]。2014年在部分农产品质量安全风险隐患摸底排查的基础上，13家风险评估实验室牵头（主持）将“菜篮子”和大宗粮油等12类农产品纳入风险评估范围，着力从生产全过程摸清危害因子种类、范围、危害程度及产生原因，提出全程控制措施和技术规范[105]。风险评估综合能力取得明显提升，为执法监管和区域性、系统性监测预警提供了有力支撑。
表2-2 2011—2014年间农产品质量安全风险评估发展情况
食用农产品质量安全追溯是一种有效管用的监管模式，它能及时发现问题、查明责任，防止不安全产品混入。近年来，农业部以及部分省、市在种植、畜牧、水产和农垦等行业开展了农产品质量安全追溯试点。但试点相对分散、信息不能共享，难以发挥应有的作用。2014年，经国家发改委批准，我国农产品质量安全可追溯体系建设正式破题，纳入《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划（2011—2015）》，总投资4985万元[106]。农业部已增设追溯管理部门[107]，国家级农产品质量安全追溯管理信息平台和农产品质量安全追溯管理信息系统即将进入正式建设阶段[108]。
（二）专项整治取得阶段性成效
2014年，农业部在巩固已有整治成果的基础上，开展了7个专项整治行动，继续严厉打击非法生产、销售、使用农业投入品和非法添加有毒有害物质等危害食用农产品质量安全的违法违规行为。全年共出动执法人员417.7万人次，检查生产经营单位233.3万家，行政处罚5799件[109]。农产品质量安全存在的突出问题和隐患得到有效遏制，全年未发生重大农产品质量安全事件，专项整治取得阶段性成效。
种植业领域，继续开展了农药及农药使用专项整治，在“菜篮子”主产区推行高毒农药定点经营和实名购买制度，推进病虫害统防统治和绿色防控。渔业领域，继续开展了水产品违禁药物专项整治，加强了产地水产品监督抽查力度。畜牧业领域，一方面继续开展了“瘦肉精”、生鲜乳违禁物质、兽药抗菌药等三个专项整治，其中生鲜乳整治中，全年现场检查奶站1.3万个，生鲜奶运输车7000辆，奶站检查达标率99.8%，运输车全部达标。另一方面，针对畜禽屠宰的严峻形势和相关监管职责的划转，农业部首次开展了畜禽屠宰专项整治行动，全年共出动执法人员36万人次，清理关闭不符合条件的生猪定点屠宰场1387个，查处屠宰违法案件3386件。
农资质量是食用农产品质量安全的重要保证。2014年，我国连续第14年在农业生产重点时节开展农资打假专项治理行动，农资质量明显好转。全年共检查农资企业92.2万余家，整顿农资市场26.2万个，查处假劣农资案件6.1万件，捣毁制假窝点68个，为农民挽回直接经济损失5.4亿元（表2-3）[110]。在此高压严打下，2014年杂交玉米、杂交稻种子质量合格率为98.7%，较上年提高0.8个百分点；复混肥料、兽药、饲料产品抽检合格率分别为92.6%、95.5%和96.2%，分别比上年提高1.5、1.6和0.2个百分点；中消协受理农资类投诉占比0.9%，较2013年下降0.5个百分点[111]。
表2-3 2012—2014年农资打假执法情况
（三）执法监管力度显著加强
自2009年以来，农产品质量安全执法监管力度持续显著增强，检查对象不断扩大，出动执法人次迅速增长，执法监管效果显著。六年来，全国的农业部门共出动执法人员2100万余人次，检查企业1400万余家次，查处问题26万余起，有效遏制了农产品质量安全监管中存在的一些突出问题（表2-4）。2014年，在国务院统一部署下，农业部继续保持高压状态，深入开展农产品质量安全的专项治理行动，共检查相关生产经营单位141万家，向司法机关移送案件79起。查获假劣农资2.6万吨，为农民挽回直接经济损失4.7亿元，向社会公布典型案例23个。
表2-4 2009—2014年间农产品质量安全执法情况
（四）质量安全标准化体系建设渐趋完善
农产品生产标准化是保障和提升农产品质量安全的治本之策，也是转变农业发展方式和建设现代农业的重要抓手[112]。2014年，农业部一方面加快药物残留标准的制修订工作，另一方面积极开展标准化生产示范工作，取得了显著的成果。
2005年，我国时隔24年后首次修订食品农药残留监管的唯一强制性国家标准——《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2005）。2012年，我国再次对GB2763开展修订，新标准涵盖了322种农药在10大类农产品和食品中的2293个残留限量，较原标准增加了1400余个，改善了之前许多农残标准交叉、混乱、老化等问题。2014年，农业部与国家卫生计生委联合发布涵盖387种农药在284种（类）食品中3650项限量标准的《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014）。在GB2763-2014中，1999项指标在国际食物法典中已制定限量标准，1811项等同于或严于国际食物法典标准[113]。作为我国食品农药残留监管的唯一强制性国家标准的《食品中农药最大残留限量》已于2014年8月1日起正式实施。该标准中的新农药最大残留限量标准达3650个，较原标准增加了1357个，其中重点增加了蔬菜、水果等鲜食农产品的限量标准，为115个蔬菜种（类）和85个水果种（类）制定了2495项限量标准，比2012版本增加了904项限量标准。新增蔬菜水果限量占总新增限量的67%，其中水果上农药残留限量增加473项，蔬菜（包括食用菌）上农药最大残留限量增加431项。明确387种农药的最大残留限量标准，基本覆盖了常用农药品种。与此同时，2014年农业部还组织制定了《加快完善我国农药残留标准体系工作方案（2015—2020）》，计划用5年时间新制定农药残留限量标准及其配套检测方法7000项，基本健全我国农药残留标准体系[114]。
表2-5 GB2763-2005、GB2763-2012与GB2763-2014基本情况对比
2014年，农业部继续扎实推进“三品一标”（即无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）工作，一方面积极开展新的认证登记，认证的产地已占食用农产品产地总面积40%多，认证的农产品已占食用农产品商品量的40%多；另一方面积极维护“三品一标”的品牌信誉，严格生产管理、产品认证和证后监管，强化退出机制，发布了《茄果类蔬菜等55类无公害农产品检测目录》，废止了132项无公害食品标准，并率先推行“三品一标”的质量安全全国追溯管理[115][116][117]。
2014年，新认证无公害农产品11912个，绿色食品7335个，有机食品3316个，地标农产品213个，“三品一标”农产品总数达到10.7万个[118]（表2-6）。截至2014年年底，全国认证无公害农产品近8万个，涉及3.3万个申请主体；绿色食品企业总数达到8700家，产品总数超2.1万个；农业系统认证的有机食品企业814家，产品超过3300个；登记保护农产品地理标志产品1588个。2014年无公害农产品抽检总体合格率为99.2%；绿色食品产品抽检合格率99.5%；有机食品抽检合格率98.4%；地理标志农产品连续6年重点监测农药残留及重金属污染合格率一直保持在100%[119]。上述产品合格率均明显高于例行监测总体合格率[120]。
表2-6 2014年农业部认证“三品一标”数量变化
2014年，农业部继续积极推进已有的“三园两场一县”（即标准化果园、菜园、茶园，标准化畜禽养殖场、水产健康养殖场和农业标准化示范县），争取6亿元专项资金用于果、菜、茶标准化生产，并开展农资统购统销等“五统一”服务。全年创建“三园两场”1700个、标准化示范县46个。为更好地维护标准化生产单位及产品的示范作用，农业部加强生产管理、产品认证、证后监管和标志使用管理，强化退出机制，保障数量与质量协调发展。
与此同时，农业部制订了标准更严、范围更广，涵盖标准化生产、全过程监管、执法等多个质量安全管理要素的国家农产品质量安全县创建活动方案及考核办法，并积极落实相应创建经费。2014年11月，国务院副总理汪洋亲自部署启动国家农产品质量安全县创建活动。首批将在“菜篮子”产品主产区遴选出100个质量安全县开展试点，重点落实加强生产经营主体管理、全面推进农业标准化生产等八项任务。此次试点将有助于探索有效的模式机制，示范带动各地、各级强化农产品质量安全工作，点面结合，以点带面，逐步推动全国农产品质量安全水平整体提升[121]。
2012年国家质检总局、国家标准委把促发展、惠民生、服务“三农”的农业标准化项目纳入实施绩效管理的范畴，并选取了农业标准化工作基础较好、示范区建设水平较高的吉林和江苏等5个省先期开展了绩效评价试点工作，全程指导、重点追踪。2014年，在上述试点项目验收考评和经验总结的基础上，又增加了北京和山西等10个省。经过努力，形成了一批较为丰富、可供参考的绩效管理实践素材，实现了顶层设计和基层实践的有机结合。在农业标准化示范区建设过程中，尽管中央财政资金所占比例较小，资金规模不大（平均每个示范区中央财政投入约12万元），但发挥的杠杆效应比较大，初步实现了小投入大产出、小成本大收益。据不完全统计，示范区农业产值年均增加约15%—45%，农民年增收约1050—3300元，得到了各级政府、农民群众、涉农企业和社会各界的广泛赞誉[122]。实践证明，纳入绩效管理试点的农业标准化示范区成效显著，真正做到了“选好一个项目、建立一个（标准）体系、形成一个龙头、创立一个品牌、致富一方百姓”，并作为龙头项目进一步示范引领其他农业标准化示范区建设[123]。