三、“一带一路”产业园区项目发展的可持续性

（一）“一带一路”产业园区项目现状

境外经贸合作区是我国按政府主导、企业决策和市场运作原则进行的对外投资和国际合作模式。据商务部统计，2006—2016年我国企业已在36个国家建立77个合作区，其中通过商务部和财政部考核认定的境外经贸合作区20家，累计投资241.9亿美元，入园企业达到1522家，总产值702.8亿美元，上缴东道国税费26.7亿美元，为当地创造就业岗位21.2万个⁽¹⁾。目前已形成一批基础设施完备、主导产业明确、公共服务健全，具备高产业集聚力和区域辐射力的园区项目，园区主导产业类型包括加工制造、资源利用、农业产业、商贸物流和科技研发。

这77家合作区主要分布在“一带一路”沿线国家，有56家在建合作区位于“一带一路”沿线国家内，占全国在建境外经贸合作区的72.72%。“一带一路”沿线的境外经贸合作区累计投资185.5亿美元，入园企业达到1082家，总产值为506.9亿美元，上缴东道国税费10.7亿美元，为当地创造了17.7万个就业岗位。

从我国已认定的20家境外经贸合作区的发展情况看，具有一些显著特征：

从规划面积看，大小不一，但主要集中在10平方千米和5平方千米左右的规模，说明企业抱团出海需要一定的规模，园区的产业集聚具有一定的空间分布规律。

从开发进度看，已有数据显示，园区已开发面积已达到规划面积的30%~50%，部分园区进入二期、三期规划建设，说明“一带一路”的园区的可持续性问题亟须解决。

从园区集中地看，主要集中在亚洲、欧洲和非洲，亚洲集中了50%的境外经贸合作区，其中东南亚有7家、南亚有1家、中亚有2家，欧洲的中国境外经贸合作区占30%，集中在俄罗斯和匈牙利，俄罗斯有4家、匈牙利有2家，非洲的中国境外经贸合作区占20%，分布于不同的非洲国家，不同于欧洲的集中分布，反映了我国推动全球化的布局。

从园区主导产业看，除匈牙利中欧商贸物流园外，其余的境外经贸合作区主导产业集中在农产品加工、纺织服装和家电装配等劳动密集型的轻工业，以及能源集中度要求较高的重化工业，反映出我国“抱团”“出海”的产业以人力成本和资源导向型为主，以俄罗斯为例，4个合作区均集中在农林业，反映出我国与俄罗斯之间的经贸合作平台主要基于俄罗斯本国的自然资源。

从资金来源地看，投资境外经贸合作区的国内资金来源地也呈明显的区域分布，投资非洲的资金主要来自国资背景的北京和天津，投资东南亚、南亚及中亚的资金主要集中在江浙地区和西部地区，且民营资本占绝对优势，我国投资欧盟及俄罗斯的资本分别集中在山东和黑龙江，民资、国资均有参与，这说明我国投向不同区域的产业资本有不同的导向原因：①我国在亚洲的境外经贸合作区以长三角的民资最为突出，国内这些地区在全球寻求产业成本洼地，同时也是我国产业向外转移的主要区域，这种布局说明“一带一路”的境外园区建设有充分的内生动力，国家的“一带一路”倡议是顺应我国国内经济发展的需求；②我国在非洲的境外经贸合作区以北京、天津的国资最为突出，说明目前我国对非投资仍然是政策导向为主，通过国有资本的引导，向非洲进行战略布局的格局逐渐显现；③我国在欧洲的境外经贸合作区既有国资，也有民资，说明我国与欧洲的合作是上下协同作用的结果，国家积极促进中欧之间的产业合作，国内的产业资本也有与欧洲深度合作的需求。

除以上通过认定审核的境外经贸合作区外，目前“一带一路”沿线国家还有众多的产业园区项目在建设中，如埃塞俄比亚的德雷达瓦经济特区、刚果（布）黑角经济特区、肯尼亚Kilifi产业园区，及韩国韩中工业园等，这些园区项目也在规划、建设中，已取得了一定的成绩。

埃塞俄比亚的德雷达瓦经济特区项目已进入二期规划，项目对埃塞俄比亚国的经济有良好的促进作用，为当地创造了大量正式就业岗位，并且培训了熟练的产业工人和培育了工业体系基础，加深了中埃之间的产业合作，途经该园区项目、中国帮助建设和运营的亚吉铁路也已于2016年开通，将埃塞俄比亚的德雷达瓦经济特区纳入亚吉铁路经济带规划中，利用吉布提优良的港口和埃塞俄比亚与非洲、欧盟及美国良好的贸易条件，中资入园企业能很好地通过该产业平台进入欧美市场。

刚果（布）黑角经济特区是我国与刚方国家层面的合作项目，我国以深圳经济特区建设的成功经验提出中国方案，帮助刚方建立完善的《经济特区法》和提供经济特区全方位规划，为项目落地提供保障，但在项目进行过程中也遇到一些困难，刚果（布）内阁2016年的重组在一定程度上影响了项目进度，反映我国在境外产业园区项目中，政治、经济、社会造成的系统性风险尤为突出，国内资本在出海过程中需要从政治、法律、税收、外汇、产业等方面全方位地考虑。

韩国中韩工业园以汽车、摩托车、船舶零部件，以及生物技术、物流和批发业为主导产业，规划面积3.96平方千米，分三期建设，其中一期规划了1.98平方千米，该工业园不同于我国境外经贸合作区传统的资源、市场导向，而是以技术为导向，这个工业园为我国入园企业提供学习东道国先进技术和管理经验的机会，通过聘用当地高技术的劳动人才和科技人才，学习和吸收当地先进的技术和管理模式，从而实现投资企业的产业结构优化，提升企业的整体竞争力。

综上，我国境外园区的分布具有显著的产业集聚化、资本区域化、空间布局规模化等特征，传统的园区以规避贸易壁垒，市场导向型、资源开发型和出口导向型为主。根据我国在“一带一路”沿线国家新建设的产业园区项目分析，园区除传统目标以外，还出现了技术研发型园区。由此可知，“一带一路”产业园区在发展过程中，不仅规模、数量在增加，产业发展也在不断提升，由资源、市场向技术升级，反映出我国进一步的对外开发出现了新的方向和动因，影响我国对外开放新格局的构建。

（二）产业园区项目存在的主要问题

“一带一路”的境外园区项目带动了东道国经济、社会的发展，也提高了我国对外开放的层次，但园区项目仍然有许多问题亟待解决，以便更好地加强我国与全球的合作进程。“一带一路”园区项目依据我国园区开发经验，需经历完整的园区生命周期，包括投资（开发）阶段、建设阶段、运营管理阶段，不同阶段面临的问题存在显著的差异性。

（1）“一带一路”园区项目大多仍处于投资（开发）阶段，这一阶段亟须解决的突出问题是衡量投资可行性和明确产业选择

首先，衡量投资可行性需要充分考虑项目的投资成本、投资盈利和投资风险。这与园区开发商的投融资能力、东道国基础设施配套能力、东道国土地成本、东道国税收优惠政策、东道国政局稳定性、东道国与我国的关系密切相关。以我国在非洲的项目为例，刚果（布）的黑角、埃塞俄比亚的德雷达瓦经济特区项目均在投资（开发）阶段面临东道国缺乏基础设施配套能力，导致开发成本需要对土地开发、基础设施、公服设施、商服设施进行全覆盖，如东道国不提供较低的土地价格和对园区开发商的优惠税收政策，则会对园区开发商的投融资能力形成极大压力；东道国的政局稳定性对我国“一带一路”园区项目有重大影响，东道国如战乱不断或者政府更迭频繁，则会导致东道国对外资的总体政策和特定项目的措施朝令夕改，直接导致“一带一路”园区项目的投资风险上升，以中国在巴基斯坦、中国在刚果（布）和中国在印度的园区项目为例：巴基斯坦与阿富汗、印度之间错综复杂的关系，以及2017年穆盟（谢里夫派）的贪腐案；2017年刚果（布）总理辞职、内阁重组；2017年印度非法越界，进入我国洞朗地区，中印对峙2个月。这些现象反映出“一带一路”沿线的部分东道国仍然处于战乱、政局不稳和与中国关系紧张的状态，园区项目在推进过程中面临较大的政治风险。

其次，“一带一路”境外园区的入园项目大多数属于加工贸易类型，因此，园区要实现持续经营，在投资（开发）阶段就要明确产业定位，但目前中亚和非洲大多数的东道国仍处于工业化初级阶段，工业体系尚未建立和完善，缺乏产业配套，难以快速形成产业链，尽管劳动力充足、价格低廉，但严重缺乏稳定就业的熟练工人，严重制约了产业选择的范围。

（2）建设阶段主要面临建筑材料无法保障和劳动力市场不成熟问题

一方面，由于东道国的配套基础设施极度匮乏，导致绝大多数境外园区项目配套基础设施、公服设施、商服设施，供水厂、电厂、污水处理厂等全部需要在园区内新建，除导致投资（开发）阶段的成本高企问题，还会在建设阶段面临建材缺乏的局面，如中国在非洲的园区项目，在建设过程中所需的钢铁、水泥均要从中国进口，以埃塞俄比亚的阿瓦萨工业园为例，建设所需钢铁均来自中国首钢，这些进口建材的优惠税收政策需要与东道国政府协商。

另一方面，劳动力市场不成熟也导致项目建设期困难重重，据“一带一路”园区项目经验值显示，中国建设的境外园区需要输出10%的中国技术工人，承担项目建设的关键技术环节，90%的工人需雇佣东道国劳动力，中亚、南亚、东南亚和非洲的工人工资不高，但是严重缺乏熟练技能，劳动效率不及国内的70%，并且缺乏稳定就业的习惯，旷工、偷懒现象时常发生，导致园区建设阶段的总用工成本不降反升。

（3）运营阶段是境外园区项目可持续经营的关键阶段，这一阶段面临最突出的问题是招商引资。境外园区项目的招商引资涉及产业选择、东道国的国际经贸关系、东道国产业配套能力、东道国外汇制度、东道国劳动力市场和东道国的政府服务能力

第一，产业选择是核心。东道国缺乏产业链配套和完整的工业体系，导致在产业选择中，大多数偏向于产业链条较短、上下游配套要求较低的产业，这就限制了招商引资、产业选择的范围，如非洲国家缺乏完整的产业体系，我国境外园区引入产业资本时，只能选择发展技术含量较低、配套要求较少的纺织服装、农产品加工、食品加工、皮革制品、轧钢等生产环节。

第二，劳动力市场是支撑。东道国的劳动力市场不成熟是境外园区项目运营的主要挑战，除欧洲以外的“一带一路”沿线国家均有劳动力价格和规模优势，价格低廉、劳动力年轻化，但主要的问题是这些国家的劳动力教育水平较低，严重缺乏熟练工人和稳定就业的习惯，园区入园企业很难招到充足的、稳定就业的、具备熟练技能的工人，我国在非洲和南亚的园区项目这一问题比较突出，劳动力分散、懒散，劳动效率、劳动技能低，使用工成本隐性上升，这对以发展劳动密集型产业为主的“一带一路”境外产业园区产生了严峻的负面影响。

第三，东道国国内市场和国际经贸关系是关键。由于“一带一路”沿线的园区入园产业项目以外向型为主，东道国本身的市场容量和国际经贸关系是影响园区招商引资的又一重要因素，如埃塞俄比亚是东部和南部非洲共同市场的成员国，对其余18个非洲成员国家享有免关税、免配额的优惠政策，同时还是欧盟的“除武器外全部免税”倡议（EBA）的合格受惠国、美国“非洲增长与机遇法案”（AGOA）和“普遍优惠制”（GSP）的政策受惠国，享有向发达经济体出口免关税、免配额政策，这些国际市场准入优势对园区招商引资有良好的促进作用，但是也有些国家不具备。

第四，东道国的外汇政策是基础。东道国的外汇政策包括本国货币稳定性管理、本国货币与人民币、美元之间的兑换自由度等，东道国汇率波动大会导致境外园区投资收益的风险高企，本国货币与外币兑换管制严格的话，会导致境外园区的收益难以汇回，也会影响境外园区的持续性投资。如乌兹别克斯坦的汇率存在官方汇率和黑市汇率，导致很难换汇，影响了我国向该国的投资；埃塞俄比亚的外汇有限，允许园区企业汇入自由，但是由于该国外汇储备有限，因此中资企业利润、资本金很难实现自由兑换，根据世界银行统计，2013—2015年埃塞俄比亚外商直接投资的利润汇出均为0。

第五，东道国的政府服务能力是保障。东道国政府的清廉程度、行政效率、政务完备度、政策执行度均对境外园区项目的顺利运营有重要的影响作用。以非洲的埃塞俄比亚和刚果（布）为例，两个国家的政府清廉程度形成鲜明对比，埃塞俄比亚政府是非洲最廉洁的政府，政府的行政效率最高，并且有较高的政策执行力，能通过政府力量推动、保障境外园区项目的建设、运营，而刚果（布）政府的廉洁度较低，政府官员对境外园区的态度不明朗，政局存在严重的利益分化，导致境外园区项目不仅需要权衡经济效益，更需要考虑政治风险，而政治风险无法通过项目本身分散。

（三）产业园区项目可持续发展的路径

为促进“一带一路”境外园区的可持续发展，针对园区在投资（开发）、建设和运营管理全生命周期的阶段性突出问题，根据境外园区全生命周期发展的经验和国内建设园区、特区的成功方案，我们提出一个体系和四个输出的路径，有效规避和正确处理可能遇到的困难，以实现中国方案的有效落地。

（1）以“123”体系构建园区出海的全面保障

“123”体系的“1”即一个政策法规建议；“2”即两个规划：产业规划和空间规划；“3”即三个报告：投资可行性报告、运营管理方案报告和融资方案报告。

第一步，与东道国商定境外园区的定位，提供《经济特区法》（建议）和《产业园区法》（建议），确定中资进入东道国在土地获取、税收优惠、进出口待遇、换汇政策、基础设施投资、工人雇佣等方面的权利和义务，为投资（开发）阶段和运营管理阶段提供较低的建设、运营成本和较高的政策优惠待遇。第二步，根据东道国自身的资源、区位和贸易条件制定产业规划和空间规划。产业规划既能充分发挥东道国自身的优势，也能为园区将来运营阶段的招商引资明确对象，同时还能为空间规划提供依据，是园区可持续经营最重要的保障；空间规划是根据园区土地选址情况，充分调研地块基础设施、公共服务和商务服务已有的配套能力，结合园区功能定位和产业规划，确定园区的总体空间布局和建设阶段应建设的厂房，及配套的基础设施、公共服务设施和商务服务设施。第三步，制定三个报告，包括投资可行性报告、融资方案报告和运营管理报告。根据经验，一般境外园区均采用滚动开发的模式，因此园区从建设阶段即可有收支现金流，投资可行性报告根据空间规划计算所需的总投资额和投资时序，还根据项目的具体情况计算投资期、回收期和投资收益率、风险收益率、社会收益率，为制定融资方案报告和运营管理方案报告提供依据；融资方案报告根据境外园区所需投资总额和投资时序，结合我国政策性银行、主权基金、投资商自有资金规模、园区开发模式等制定具体融资方案；运营管理方案包括行政管理、商务运营和公共事业管理，确保园区入园企业能获得全面的服务，既能提高境外园区的招商引资能力，也能提升园区持续经营能力，保障投资回收和项目盈利。

（2）境外园区的持续性，除保障单个园区项目全生命周期的财务可持续性外，还需要从宏观上实现全链条输出：产能输出—劳动力、资本输出—标准输出

产能输出一方面能促进我国成熟产业的外溢型扩张，凭借我国成熟产业在国际市场上的优势通过境外园区规避国际贸易壁垒、降低物流成本，提升国际竞争实力，另一方面能帮助“一带一路”沿线国家培育产业生产能力、配套能力，通过产能输出实现双赢。

劳动力输出和资本输出是产能输出的途径，以适应我国新形势下对外开放模式由“引进来”向“走出去”的转型，以资本输出保证境外园区的投融资能力、以劳动力输出保证境外园区项目的管理水平和关键技术满足规划定位需求，并助力标准的输出。

标准输出是境外产业园区项目进行的高级阶段，从园区的规划标准、建设标准、运营标准，到产业的生产标准、基础设施的标准，全方位地通过产业园区平台对接中国，为中国境外园区的可持续性经营提供软硬件保障，并为中国进一步的对外开放创造投资环境。