二 欧洲联合与欧洲改革：“欧洲建设”的两块基石

全球化的新形势对欧洲的国际地位造成的巨大冲击首先来自政治领域。以法、德为代表的主流欧洲同当今美国之间在伊拉克问题上所出现的重大矛盾，其最根本的直接原因是欧美之间的力量严重失衡。欧洲虽然主要在军事力量上明显不及美国，但欧洲有自己的重要利益和价值信仰，在某些方面也有一定优势，例如经济实力、集团优势、南北桥梁和道义原则等。冷战后的欧洲，它的目标已经不再是先前的“结束过去”，而是“追求未来”，伸张欧洲国家的自我意志日益成为进一步推动欧洲一体化的重要动机。围绕伊拉克问题，欧美矛盾实质上暗含着它们彼此之间的、事关根本的激烈竞争，即为塑造国际新秩序而展开的竞争，包括国际新秩序所必须遵循的法律、原则、理论、道德、机构、标准、路径等等。

（一）欧洲联合本身往往同时也是欧洲改革

“欧洲建设”通常被认为与欧洲一体化相关。本文作者则按照自己的逻辑思路，把“欧洲建设”理解为欧洲人为适应全球化、推进一体化和提高现代化三方面所作的努力及其所取得的成果。而欧洲联合与欧洲改革就是“欧洲建设”的两块基石。这一节主要讨论在“欧洲建设”进程中欧洲联合与欧洲改革二者的相互关系。

首先，欧洲联合本身往往同时也是欧洲改革。这从理论与实际两方面都可以得到解释和验证。从理论上说，欧盟的性质、欧盟的发展路径以及欧盟的实际进程，这三点都决定了欧洲联合往往同时也是欧洲改革。保罗·赫斯特、罗马诺·普罗迪和欧盟驻华使团大使安高胜等人在谈到欧盟的性质时意思大同小异，都认为欧盟不符合既定的宪政体制。它不像单一制国家，不像联邦制国家，也不像邦联制国家；相反，它最好被称作一个正在形成中的、由一个公共权力来行使某些治理功能的国家联合体。它应当被看成是一个由共同的机构、成员国和人民组成的复合政体。^[23]欧盟的性质决定了它的发展路径。无论是像戴维·米特朗尼、厄恩斯特·哈斯这样的新旧功能主义者，还是像让·莫内这样的实践者，他们都认识到，在现实世界中，由于人们对宪法和公约的轻视，以及难以割舍的民族主义，为避免国际冲突而建立世界政府是根本不可能的。而一种功能性的途径，即欧洲一体化如果把政治发展的重点放在提高这个国家联合体的一系列共同决策程序上，而不是放在试图取代国家层面的政治机构上，它也许最有可能获得成功。因此，欧洲人基本遵循了功能主义的一体化路径，即由个别的经济领域，进而发展到更多领域，再进而建立广泛的联盟，直至追求逐步走向政治联合。所有这些都触及到成员国的方方面面的改革。上述欧洲一体化的发展路径得到了欧盟实际进程的印证。例如，《罗马条约》的实施从20世纪60年代中后期起就开始变得困难起来。这是因为条约没有考虑到经济政策中的其他方面，因此，有必要进一步建立经济与货币联盟，以避免由于各国政策方向不同而出现危险。这就要求欧洲人必须进一步同时推进联合与改革。

欧洲联合同时也是欧洲改革，这一点，在欧洲一体化的实践过程中表现得更为清楚。1985年通过的《单一欧洲法令》，规定至1992年建立欧洲内部统一市场，消除现存的、阻碍内部自由市场的所有因素，并为此制定了总体战略。《单一欧洲法令》不仅修改了《罗马条约》，而且还意味着各成员国必须作出相应的广泛而又深刻的改革。1992年通过的《欧洲联盟条约》即《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），是在《单一欧洲法令》之后对欧洲共同体法进行的第二次全面改革。“马约”作出了一系列重要规定：欧洲联盟至迟在1999年实行一种共同的欧洲货币；以共同外交与安全政策取代在欧洲政治合作中实施的松散的外交协调；欧洲联盟各成员国加强在司法与内政领域的合作。除了新的经济与货币政策权限之外，欧洲共同体还通过《马约》获得了其他实质性职权，与此同时，也确认了与这些活动领域中的这些实际扩展相对立的辅助性原则。1997年通过的《阿姆斯特丹条约》是继《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》之后为修订欧洲共同体条约而进行的第三次一揽子改革计划，它包括对所有的条约组成部分进行大量的改善和革新，及共同体权限和程序的扩展，但是，与这些进展相应的却是大量的例外规定以及保障的可能性；采取更为紧密的合作，即所谓灵活性原则，新写进各条约的一体化的灵活性原则有助于避免那些无能力进行一体化或者不愿意进行一体化的成员国对欧洲一体化可能造成的障碍。2000年通过的《尼斯条约》决定进一步改革欧盟机构及其运行机制，包括欧盟委员会席位问题，重新分配各成员国在决策机构部长理事会中的表决票数，扩大有效多数票表决范围，以及关于“加强合作”问题，即在推进一体化过程有些国家可以“先行一步”；尼斯会议还把欧盟第五轮扩大（即东扩）问题具体化了，既规定时间表，又明确候选国；最后尼斯会议正式决定要组建一支欧盟快速反应部队，影响深远。为此，欧盟已作了大量的改革准备工作。完全可以预言，在欧盟机构改革、各成员国一级的相应改革以及市场领域诸多改革取得重大进展之日，也将是欧洲联合“更上一层楼”之时，它们二者之间具有相当的同一性与同步性。

（二）欧洲联合一般都要通过欧洲改革得到落实

首先，如上所述，欧盟与民族国家的宪政体制完全不同。欧盟的大部分权力来自成员国之间缔结的条约。它的许多立法取决于成员国一级对共同体框架协议的吸收，而且还取决于这些国家的行政部门对共同政策的贯彻。欧盟各成员国还保留着许多基本的、独特而又重要的政府管理功能，各国拥有自己的语言、文化传统和法律体制，这些东西将继续使完全的欧洲一体化难以进行。即使欧盟在几年后，形成共同外交与安全政策之后也是如此。一句话，欧洲一体化的任何重大决定，都必须经由成员国及其所作出的适应、调整加以贯彻；或者换言之，欧洲国家的联合必须经由欧洲各国的改革得到落实。

其次，欧盟的多元复合结构，既表明了欧洲一体化的复杂性，又决定了欧洲联合的进程在很大程度取决于欧洲改革的成就。在欧洲一体化进程中，我们看到的是一幅错综复杂的图像：“高”经济与“低”政治并存，欧盟与“欧洲经济区”之类共生，欧盟创始成员国、老成员国、新成员国与“联系国”之类齐列，双速甚至多速欧洲客观存在，如此等等。这些多元复合结构现象，既给欧盟的深化与扩大提供了实际可行的机会，又使欧盟必然走向某些松散性、开放性、灵活性，增加改革难度，使欧洲的任何改革都必须同时适应三个“结合”，即原则性与灵活性结合、集团性与开放性结合以及一致性与多样性结合。例如，欧盟走向开放性，对内表现为一体化的日益深化，即用开拓新领域的自由化来体现开放性，欧洲一体化从煤钢联营、关税同盟、共同市场到经济货币联盟走的就是这条道路；对外则表现为欧盟扩大和加强对外关系，用扩展“成员资格”等等来展示其开放性，同时，设法压低内部壁垒，作出各种“自由贸易”安排，包括与非加太地区发展中国家签订《洛美协定》，为地中海南岸国家制定的“新地中海战略”，向南美洲南方共同市场提出的建立“欧盟-南方共同市场地区联盟”的倡议，以及亚欧会议等。而在欧盟逐渐增强内外开放性的同时，则是各成员国在不断作出新的调整、适应与改革。可以设想，如果欧洲改革能导致欧洲国家在更多领域、更大程度上趋同，欧盟的多元复合结构将会变得比较简洁一些。

最后，制度安排与经济融合密不可分。任何的区域一体化安排要在长期保持效率就必须有市场动力的支持，制度的结合离不开成员国在经济上一定程度的融合和各种经济壁垒的消除，否则区域一体化安排很可能夭折。“相应的制度安排和实质性的经济融合是推进一体化的两种力量，二者交织贯穿于一体化的整个发展过程中”。^[24]欧洲统一市场与统一货币之所以能取得相当进展，来源之一就是各成员国有了一定程度的经济融合；而它们的成就远未达到人们本来设想的要求，原因也正在于它们之间的经济融合还远远不够。

不过，欧洲人正在通过经济改革和融合来逐渐弥补缺陷。这些经济融合其实质是，在欧洲一体化制度安排框架下，通过改革寻求市场动力的支持；其目的是，在世界和欧洲形成一个相对均衡稳定的经济货币金融制度与市场，并在其中有欧洲自己的形象和分量。

（三）在新形势下，欧洲联合的发展更需要得到欧洲改革进步的支持

目前欧洲内外面临的新局势，与20世纪80-90年代之交已大为不同。在外部，1989年前后苏东剧变时，当时欧洲曾有人怀抱希望，以为苏联瓦解之后，欧洲与美国将成为“平等”伙伴。然而，经过1991年的海湾战争、接着几年在前南斯拉夫地区的战争、2001年的阿富汗战争以及2003年的伊拉克战争，“美帝国”不仅已在理论上得到创建，而且在生活中正在付诸实践，欧洲看来至少暂时已不再可能成为美国的全面“平等”伙伴。但“美帝国”毕竟至今立足未稳，而且也未必能长久恒定，它依然不时需要盟友和伙伴，欧洲国家仍属前选。因此，当今欧美关系正处于极其微妙的状态，其今后走向将对欧洲未来的政治经济产生极大的影响，包括欧洲一体化。在内部，过去10年中欧洲联合取得不少进展：1993年欧洲统一市场初步建成，1999-2002年欧元正式面世，2004年欧盟将从15国扩增至25国，欧盟机构改革持续进展，共同外交与安全政策势在必行，欧盟某些国家的军事合作已经列上日程，既有象征意义、精神价值，又有重大政治作用，但却前途未卜的“欧洲宪法”正在制定，所有这些，在欧洲一体化历史上几乎都有里程碑式的意义。然而与此同时，欧洲又正在遭受政治同质性的削弱、经济萎靡不振、美国分裂欧洲、内部分歧凸显以及迄今为止作为欧洲一体化主要成果的统一市场与统一货币并未给欧洲经济就业增长带来人们预期效果等等事实的损蚀，不利于欧洲联合进程的进一步发展。在这种背景下，欧洲联合当前更需要得到欧洲改革方面成就的支持。

具体说来，主要是政治与经济两个方面。在政治上，欧洲一体化的历史已经表明，经济领域的欧洲联合即使今天已高度统一市场与统一货币，也不会自动导致政治联盟。迄今为止，大多数拥护欧盟的人都假定或希望，经济一体化将不可避免地会导致政治联盟接踵而来。现在似乎正好相反，情况越来越表明，欧盟未来有力且有效的经济治理在很大程度上还将取决于欧盟及其成员国领导人的政治决断以及主要政治机构机制的改革。不存在什么不可避免的、理所当然的经济逻辑会把欧洲进一步联合起来。统一市场的建立和统一货币的诞生并没有像寄望于欧盟事业的人所期待的那样促进整个欧洲经济与就业的增长，市场开放本身也没有在多大程度上减轻地区不平衡和社会不平等。因此，今后一段时间，欧盟及其成员国在政治领域采取行动并取得成就，是推进“欧洲建设”的关键所在，也是欧洲内外关注的焦点。在经济上，欧洲人应着力完善统一市场与统一货币。时运不济，欧洲货币联盟来得不是时候。目前的货币联盟进程尽管已经成功地启动，但要它带来巨大的经济实效尚需时日。欧洲的政策决策者建构货币联盟的措施本身是紧缩通货性的，可是它们又正好赶上欧盟有些国家经济出现普遍不振，有的国家为了重建或保持其竞争力还必须进行艰难的内部调整，特别是德国。这种情况有可能导致已在一定程度上统一的欧洲经济陷入长期的不振之中。欧洲人极需看到一体化的更大更多的实际成果。为了应对，除了欧洲中央银行在一旦欧元站稳脚跟之后，似应适当修改其职权范围之外，即在坚持稳定币值的同时，还应重视推行以增长为导向的政策。为此，欧洲中央银行还必须设法通过成员国协调社会公约等行动来遏止通货膨胀。但是，欧洲中央银行的作用毕竟有限。更为重要的是，欧洲人必须在共同体制安排的框架下，大力推动欧盟及其欧元区各成员国的内部改革。