第一节 决策层的认知及其战略、政策选择

关于观念对一国外交政策的影响，在国际关系研究学界一直存在两种论点，一种论点以美国政治学者罗伯特·达尔（Robert Dahl）为代表，认为观念对制定外交政策和国际关系起着至关重要甚至是决定性的作用，他认为，“信念和观念常常是一个独立的重要变量，那么忽略观念、意识形态和态度的变化，就是置某些重要的东西于不顾”。达尔的论点在冷战史研究学界支持者众，认为意识形态冲突是“二战”后两极格局的决定性根源。另外一种论点恰恰相反，以肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）为代表的结构现实主义，尽量想弱化观念对外交的影响，将政治、经济和军事能力作为决定外交政策和国际关系的关键变量。实际上，两种论点都有其合理性，并不存在非此即彼的关系，但是两种论点都将各自的观点推向极端，以至于忽视对方论点的价值。任何一项外交政策或者国家安全战略的制定，既离不开观念的影响，也需要考虑到政治、军事和经济能力的实际情况，这是外交决策过程不可或缺的环节。

观念影响外交政策有多种方式。第一，决策者的思想、理念会影响他如何认识现存的世界秩序以及他对未来秩序的构想。世界秩序是所有国家在其中赖以生存的大环境，如何看待自身与这个大环境之间的关系，以及自身想对大环境产生什么样的影响，使其对自身的发展更为有利，几乎是有史以来所有决策者在思考的问题，美国也不例外。自美国建国以来到二战以前的绝大部分美国总统都没有表现出要改变现存国际秩序的强烈意愿，但这并不意味着美国完全将自己隔离起来，孤立于世界秩序之外。实际上，他们从未采取过完全的孤立主义外交，这不符合一个以商业立国的国家的发展需要，他们千方百计与世界各国尽可能地建立联系。即便对有些历史时期的秩序心存微词，但他们宁愿让别的国家去承担筚路蓝缕的重任，自己跟在后面坐收渔利。等找到有利的时机，他们顶多只想对其进行小范围的修补，避免美国的利益遭排挤，比如19世纪末门罗主义和门户开放政策都体现了这一思路。带有强烈的现实主义色彩。

只有两位总统是个例外，一位是伍德罗·威尔逊，一位是富兰克林·罗斯福，他们有着强烈的理想主义情结，想以美国为主导改变世界秩序。威尔逊与罗斯福都是热情的“国际主义”倡导者，认为美国应该在促成世界和平和构建新的世界秩序中发挥更大甚至是主导性的作用。与此同时，罗斯福对美国政治制度的优越性有着坚定的自信，虽然“山巅之城”的号召力一直是美国建国以来执政者坚信的理念，但是在此之前，还没有出现一位总统想将美国政治制度推广到世界上其他国家，他们大都坚信这一山巅之城的自然吸引力，其他国家将会主动向美国靠拢，学习美国的政策制度。在这方面，罗斯福开了先河。二战之前，美国经历了大萧条，当很多美国人对美国的政治经济制度深表怀疑时，罗斯福发表“四大自由”演说，阐述他坚信美国的政治制度有其自身的价值。二战时期，罗斯福建议设立专门的委员会，以四大自由和战后世界秩序作为研究议题，探索构建战后世界秩序和美国大战略的选择。

罗斯福的“国际主义”视角及其对政治制度与国际秩序的理解，在很大程度上奠定了1941～1950年美国对华政策的基调。罗斯福希望将中国培植成美国在远东地区的盟友，并希望中国在政治发展道路上学习美国经验，将各个派别、利益团体纳入到政治过程中来，互相抗衡、制约和妥协。如果说第一点还可以被中国国民政府所接受的话，那么第二点与蒋介石之《中国之命运》设想的中国秩序存在本质上的冲突。尽管按照罗斯福的世界秩序构想，这两点目标是互为促进、相辅相成的，只有当美国和中国志同道合之时，友谊才能够持久稳固。但是在中国国民政府看来，这两个目标之间有着根深蒂固的内在矛盾，美国要想成为中国的盟友，就应该尊重中国的内政。只有尊重中国对内部事务的自由选择权，才有可能成为中国的朋友。

第二，外交政策的制定离不开决策者对别国情况的认识，这一认识会直接影响决策者在对外决策中所采取的态度和行动。而决策者对别国的认知是建立在多种信息来源理解和思考的基础上的，包括决策者本人的外交视野和知识储备，各种驻外机构和军情机构发回的报告，政策研究机构提交的政策报告等。而情报人员的观察，本身存在各种不同的，有时候甚至是互相矛盾的看法。决策者需要从这些繁复的信息源和政策报告中，解读别国的行为并推断对方的意图。值得注意的是，不但总统等核心决策层需要经历这一重要的筛选抉择过程，对外交政策有着重要影响的其他政府机构比如国会，也需要经历这一从认知、概念转化为外交实践的过程。在这一过程中，观念的差异是不可避免的，在某些时候甚至会演变成针锋相对的观点，观念的冲突顺着美国国内那些对外交政策有着重要影响的机构延伸开去，最终会导致外交政策出现严重不协调的状况。国际关系研究领域有一个著名的“谢林猜想”（Schelling Conjuncture），该理论认为国家内部的意见分歧会让国家在国际谈判中赢得更多的优势。其他学者在上述理论的基础上进一步提出信息在跨越国界时产生的差异对国际合作和外交政策会产生重要的影响，其影响好坏，学者也有争论。米尔纳认为信息的不均衡并不总是会产生负面影响，对于不关心国际事务的议员而言，这种对信息的不完全掌握，反而会有助于议案的通过，从而对国际合作是有利的。帕特南等学者认为，“我们最初的预期是可得信息在跨越国界时将严重恶化……我们的错误是高估了国家边界对信息的作用。领导人对自己国内政治中什么政策会得到批准的估计常常发生错误……对其他国家国内政治的估计也常发生错误，但是同其对自己政治的估计相比，错误远非经常发生……国内政治的内部误读要为国家间协定的失败负责”。上述理论提出的国内机构之间的互动、利益集团施加的影响、信息分布不均衡以及由此造成的误判，都深刻地影响着1941～1950年间的美国对华政策。驻华外交军事官员对中国的认识与美国国内民众以及议员的对华认识存在相当大的差异，国务院在获得信息方面掌握主动权，因而对中国有相对理性而客观的认识。国会在获得一手信息方面远远滞后于国务院，容易落入利益集团的游说之中，因此，在亲蒋议员提出的援蒋游说中，国会议员表现得更为积极。赫尔利进行的国共调处深刻体现了决策和执行之间的不协调情况，制定政策的国务院与在中国现场执行政策的大使赫尔利对政策的理解相互冲突。尽管国务院采取措施对赫尔利进行控制，但其产生的负面影响难以消除。

美国外交史学者曾根据从认知到外交实践的转化过程，将美国总统分为两类：一类是圣战者，这一类决策者带有强烈的理想主义情结，他们有着传教士般的热忱，想要将世界按照他们的构想变得“更好”，他们倾向于根据其预设的理念、价值观，而不是依据事实和经验。即便眼前有其他更为现实的政策选项，他们也会对这些视而不见。另一类是现实主义者，他们会依据特定情况下的事实与经验，而不是他本人的愿望和未经事实检验的构想……因此，通常情况下，这类决策者具有很强的灵活性，不会固守一项失败的外交政策，他们会改变方向，再次尝试。如果说将拒绝在美国加入国联案上做任何妥协的威尔逊总统归入第一类圣战者的话，那么绝大部分总统实际上都属于二者兼而有之的类别，1941～1950年之间的两任美国总统罗斯福和杜鲁门，尽管两人在国际视野和认知上存在很大差异，但是在外交上，他们都融合了预设的理念同事实与经验二者之间的关系，懂得处理坚守原则与适时妥协之间的关系。这种应对模式，有些时候可以成为非常理性的范例，对外交具有积极意义。但是在有些时候，会形成反作用，特别是处理与国内政治交错复杂的中国外交关系时，这种应对方式意味着对中国国民政府让步，会直接对中国其他政治派别的利益构成损害，因此，最终会对后来的中美外交形成反冲力。罗斯福和杜鲁门在对华政策上都做过此种意义的妥协。倒是在1946～1950年，美国国会可以被归入第一类。国会因为其彼时本身可以得到的信息源有限，缺少对中国事实和经验的全面了解，因而更容易受到院外集团的游说，从而成为意识形态的主战场。

应该说在基本理念、目标和价值观上，罗斯福、杜鲁门和国会之间，不存在根本上的冲突。但是在实现目标的手段上，他们有着很大的分歧。一个重要的原因在于，他们处理信息的方式（cognitive style）、获取信息的渠道差别很大。总统可以通过国务院、军方的驻华人员获取范围广泛的情报，驻华外交官和军事官员因为工作便利，可以去中国各地调查情况，可以接触到各个阶层和利益团体，更容易全面地了解中国的实际情况。而且罗斯福喜欢派出总统特使，为他掌握一手信息增加一条灵活的渠道。而国会在没有建立起独立的信息和政策分析机制以前，依赖国务院分享信息，即便在建立起自己的信息和政策分析机制后，国会因为财力和工作原因，不可能向国外大规模派驻外交官和军事官员，因而，获取的信息毕竟是有限的。在这种情况下，国会容易落入外国官方政府的强势公共外交的影响之下。应该说，1941～1950年，中国国民政府开展的公共外交是卓有成效的，彼时，在国会内外培养起了一批积极的同情者和支持者。

第三，决策者对实现战略目标和具体政策目标之间关系的理解会对外交政策产生影响。在外交决策过程中，决策者对长期战略目标的定义以及对战略目标与政策目标之间关系的理解，都会对外交政策产生重要的影响。战略目标通常是指决策者根据本国的国家利益和国家长期的战略规划界定的长期目标，它通常会将一些重要的因素考虑在内，包括国家的核心利益、本国所珍视的价值观、安全繁荣，以及在该地区的国家利益、本国在国际秩序中的地位等。和战略目标不同的是，政策目标是指为达到某一短期目标而确定的具体目标。在外交决策过程中，政策制定者希望出现的理想状态是政策目标对实现战略目标起积极作用。但实际情形并不总是如此。当1941年，美国对日宣战与中国结为盟友，罗斯福希望中国在战后成为美国的亚洲盟友，但是当时更为迫切的目标是尽快从军事上击败日本。为了打败日本，美国对中国进行援助，但是国民政府对援助物资的使用方式——反共，让罗斯福非常不悦。针对援助物资的使用，罗斯福与蒋介石之间的争执，也让蒋介石感到其统治者的威严受到冒犯，罗斯福敦促国民政府改革、国共和谈，让蒋介石感到美国是在干涉中国内政。而援助物资的使用方式对共产党的生存和发展构成威胁。这种两边不讨好的局面意味着这一时期的政策目标不可避免地会出现与战略目标相去甚远的结局。杜鲁门总统上任后，他和国务卿艾奇逊以及后来的贝尔纳斯都是大西洋主义者，他们认为美国的核心利益在欧洲，而不是亚洲，既然亚洲战场的反法西斯战事结束了，美国的战略中心应该回到大西洋这边来。在这一战略思维的指引下，杜鲁门政府不希望在亚洲投入过多的精力，海军陆战队接到的命令是保护侨民，而不是帮助中国国民政府。