第一章 影响美国外交决策的国内政治

关于外交政策与国内政治之间的关系，一种观点认为，外交政策完全不受国内政治的影响；另外一种观点认为，外交政策取决于国内政治。这两种观点实际上都是根据个别的历史事件推演出的一种论点，并将其推向一个极端。因此它们都只能被用来解释外交事务中的个别现象，具有一定的局限性。英国国际政治学者克里斯托弗·希尔（Christopher Hill）在上述两种论点之间找到一种平衡性的解释，他认为，对外政策有着深刻的国内根源，国内政治也会影响到外交政策的结果。这种论点不但避免将外交与内政完全对立起来，也没有混淆外交、内政，更为理性地思考外交政策与国内政治之间的关系，因而得到其他国际政治学者的广泛认同。

如果我们将希尔的观点运用于美国外交决策过程，就会发现外交并不完全是总统及其核心决策层运筹帷幄的结果，它实际上是一个极为复杂的国内政治过程。与此同时，国际因素也会对国内因素产生影响。因此，我们不但需要研究外交政策的行为体，还需要分析影响对外政策决策的国内政治过程。

美国的政治架构为国内政治影响外交政策提供制度基础。美国宪法将外交权赋予总统，但是在外交政策的制定过程中，总统及其核心决策圈子绝非孤独的骑兵，他们会受到各种国内政治因素的制约，这些制约因素尽管隐在幕后，但是在很多时候会产生关键性的影响。美国宪法将拨款的权力交给国会，总统实施诸多外交政策都需要国内财政的支持，国会通过控制财政权，从而在某种程度上赢得左右外交政策的权力。因此，决策者在制定外交政策的过程中，需要考虑到国内民意、政策制定机构和实施机构之间的意见平衡，在原则和妥协中寻求一种谨慎的平衡，而在这一过程中，难免会出现外交政策目标和手段相背离的情况。

在1941～1950年间，美国国会多次与总统和国务院制定的对华政策唱反调，先是反对参加对日作战；太平洋战争后，又主张无条件援助蒋介石；抗战胜利后，反对政府采取灵活的现实主义对华政策，极力主张援蒋打内战。在欧洲与亚洲的战略优先考虑之间，杜鲁门政府东奔西突，为了维护更具有紧迫性的欧洲利益，不得不在亚洲事务的一些原则上对国会做出妥协。而这一妥协对双边关系带来的破坏性影响是难以估量的。1949年新中国成立后，又极力阻止政府承认新中国。这一时期的美国对华政策深陷国内政治的漩涡，1947年，范登堡参议员明确表示应将对华政策排除在两党意见一致的议题范围之外。《普罗维顿斯日报》的记者弗雷德里克·柯林斯认为，“亚洲为政府的挑战者共和党人提供理想的机会，而共和党人也积极地利用这个机会。政府自然在做出反应时采取守势”。

与此同时，国际上发生的重要事件也会对外交决策过程产生重要的影响。国际因素的微妙性和不可预知性，让决策者对它既爱又恨。一方面，一些国际事务会帮助决策者打破一直困扰他们的僵局，为他们启动某项政策提供最好的支持理由，比如日本偷袭珍珠港，帮了罗斯福总统的大忙，此前他受困于美国国内弥漫的孤立主义情绪，小心谨慎地应付着法西斯国家破坏国际秩序的行动。而希特勒也正好切中美国的外交软肋，变本加厉。珍珠港事件给了美国决策者一个绝好的理由，进行战争动员。另一方面，对于别国外交意图和别国实际情况的理解往往充斥着各种相互冲突的看法，这些看法在参与政策制定和实施的各个机构中都有对应的支持者，因此，在决策过程中，占据优势地位的机构会对决策产生更大的影响。1941～1950年间，美国对中苏关系的理解、美国对中国局势的认知，分别出现两种相去甚远的看法，国务院、军方和国会就分别属于两条线。国务院、军方因为外交、军事事务需要，能够获得更多的一手资料，对中国、中苏关系有着更为客观理性的认识。而国会因为远离中国现场，又无法获得来自中国的第一手情报资料，落入院外游说集团的影响之中，蒋介石的国民政府的外交公关在美国国会内外培养了一批热忱的支持者。而国会通过财政权对杜鲁门政府施加压力。

哈佛大学国际政治学者罗伯特·帕特南（Robert Putnam）将决策者面临的对外决策任务称为“双重博弈”（double game），他认为决策者如同一位在同时对付两个棋盘的棋手，他需要关注国内和国际两个方向。他不但要确保将有限的资源投放到更加紧迫、更为重要的外交领域；而且需要凝聚国内的支持。美国国内的支持，一方面包括选民的支持，选民的意见可以通过国会议员换届选举和总统大选体现出来，也可以通过利益集团的院外游说来体现。另一方面包括参与外交政策制定和实施的国内政治机构的支持，这里指国务院、军方、国会等机构。

在上述两个棋盘的双重博弈过程中，美国决策者不得不面对兑现国际承诺与国内能力之间存在差距和矛盾，毕竟，要想兑现国际承诺，必须获得国内的支持，包括政策和实施能力上的支持。这里就出现一个投入与产出期望相符的问题，美国决策者希望在国外的投入能够被卓有成效地利用，最终出现一个他们期望的结果。在1941～1950年，围绕这个问题，美国决策者们与蒋介石斗智斗勇，最终还是对蒋介石做出了妥协，结果被证明是一笔收益率最低的投入。先是战时的对华援助，美国政府认为应该是看表现给援助，而且援助应该按照美国指定的用途使用。但是从国民政府的立场来看，它对美国做出的许多承诺都被证明是空头支票。蒋介石认为美国承诺的援助应该是没有任何条件的，中国在太平洋战场上为美军顶住压力，美国付出这些是应该的。但是在延安的共产党人看来，美国是不值得信赖的国际力量，因为一方面美国倡导民主和平，却与不民主的蒋介石政权为友，并对蒋介石提供援助，而后者利用这些援助来对付共产党。抗战结束后，美国再次面临国际承诺和国内能力之间的矛盾，在全球范围内抵制苏联的扩张，是美国冷战时期的头等外交政策目标，但是美国既要在欧洲与苏联抗衡，又接手英国无力顾及的希腊和土耳其，再要兼顾亚洲，负担太重。两相权衡，欧洲和中东的利益对于美国和西方世界更重要，因此，在中国问题上，美国只能退而求其次，先是与苏联合作，后又极力求得脱身。由此出现的结果是，一方面，美国与国民政府争吵不休，如对于美援的使用，如何尽快结束对日作战，如何解决国共问题等各执一词，各自怀着满腔怒火；另一方面，共产党认为美国面孔伪善，在国共之间拉偏架。由此看来，美国对华政策出现与目标、手段相去甚远的结局，是结构性的问题使然，而结构性问题意味着具有持久性和延续性，它将会一直困扰着美国的外交决策者和需要与美国打交道的国家的决策者们。