序

从中国走向现代化的进程来看，民国时期是承先启后的重要阶段。这个阶段的许多东西都是国人在学习、摸索与实验，包括国家的各种制度设计、政府机构的设置与功能发挥。中国有着悠久的历史文化与传统、幅员辽阔、人口众多，内部本身就很复杂，近代面对外部世界的逼迫挤压，变革刻不容缓，但内外环境提供的变革时间与空间十分苛刻，新旧杂陈、内外交困增加了变革的难度与复杂性。

秦始皇统一中国后，中央集权成为国家的基本特征。毛泽东说过，革命的根本问题是政权问题。政权的得失与巩固是解读中国历史的钥匙。随着内外环境的变化，中央政府行政机构的变革成为常态，历朝历代均会依据前朝的经验教训，对行政机构适时做些变革，有些朝代甚至会不停地自我革新（通常被称为“变法”或“新政”）。大致上说，中央政府机构的变革要有顶层设计，有改革理念，有预期目标，有整体计划与分步实施，有改革推动力与改革基础等。任何变革都会涉及政治权力与利益的分配，都会有阻力。中国历史上有的变革很成功，不仅走出了当时的困境，且富有远见，为后代所沿用；有的变革浅尝辄止，半途而废。有些朝代更因变革引起种种不当，反而失去政权。革命不是请客吃饭，变革同样不是请客吃饭，当局未必一定要追求时尚而变革，尤其是欲得其名而无其实的变革，或者没有诚意虚应故事的变革可能会惹火烧身，更是政权稳定之大忌。如清末“新政”所主张的君主立宪制，相对于传统的君主制似乎是一个巨大的进步，但此方案出台后，清廷言行不一，变革的社会基础、财政基础又弱，中央政权权威已失，使原对此寄予厚望的立宪派大失所望，从而背弃朝廷，加速了清朝的覆亡。危机时代，如何通过变革转危为安，的确是一个棘手的难题。

作为当局者，完成一场成功的行政机构变革并非易事，时间上或旷日持久，指望毕其功于一役并不现实；空间上涉及从中央到地方的行政层面，涉及资源分配与利益调整，受到政治环境等多方因素的制约。历史与现实表明，变革能否成功，要看变革有没有基础，主导变革的当事者有没有统筹全局的能力，有没有全面的变革战略与策略，有没有坚定的责任感和使命感，能不能把握合适的时机等。

国民党成为全国性执政党后，依据孙中山“五权宪法”的理论与设计，建立了一套独特的“五院制”中央机构。它既不同于中国传统的中央政权设计，也不同于西方的“三权分立”。按孙中山的解释，“五权宪法”是吸收了中国古代与西方所长，而避免其各自的流弊。这是一套前无古人的政权设计与实践，估计也后无来者了。

本世纪初，南京大学中华民国史研究中心承担了教育部重大攻关课题“中华民国史研究”，我与刘大禹等几位青年朋友承担了子课题“南京国民政府五院制度研究”，对1927～1937年国民政府的中央机构进行全面研究。刘大禹自告奋勇，选择其中资料与头绪最繁多的行政院研究。以此为起点，他学术上勤奋耕耘，迄今为止不断深化国民政府行政院制度与变革的研究，连续承担了三个国家社科基金课题，成为此领域成绩卓著的学者。

全面抗战时期，国民政府的机构既有变革的必要性，也有变革成功的可能性。20世纪是一个民主化的世纪，是一个崇尚改变的世纪。1930年代起，各国政府为应对全球经济危机无不加紧推行变革，以构建高效的社会动员模式，成为国民政府当局的借鉴。如苏联经济领域推行工作竞赛即为国民政府应用于行政领域。1937年全面抗战爆发后，国共两党建立了抗日民族统一战线，是进一步加强团结与统一并实施改革的好时机。毛泽东在抗战初期就呼吁实行全国总动员，改革政治机构等主张。如何迅速提高行政效率，最大限度实施社会动员，使行政服从于军事，成为国民政府的重要考量。“抗战建国”成了国民政府朝野的共识，国民党高层希望实现抗战胜利时，推进政治与行政现代化，完成“建国”任务。在抗战相当艰险的政治环境中，国民政府应对强大的改革舆论呼声，尽量开放政权，成立民意机构，推进基于民主化和制度化的一系列变革，出台了不少围绕事权厘定、机构精简、人员裁减等方面的举措。以上问题，正是刘大禹这本书的切入点，书中做了相当详尽的阐释。

应该说，国民政府当局于战时推行的行政机构变革并非仓促之举，而是经过了尝试并深入推进，成立了高层设计机构，有计划、有执行、有考核等。尤其是蒋介石对这些变革举措可谓不遗余力，日记、手令中多次提醒将要实施或正在实施的改革任务，历次国民党的全会都有大量的改革建议、改革共识与改革检讨。然而，发起变革的中央政府具有多大的推动力？官僚体系具有多大的执行力？人民群众具有多大的支持力？是否充分考虑了社会的承受能力？是否顾及了社会的稳定等。譬如，精简机构与裁汰冗员是一般政府行政机构改革通用的招数，但在战时大量失业、通货膨胀、物资极度缺乏之际，普通公务人员生活困顿，裁减人员安置是否到位，以避免引起社会动荡。诸如此类的问题值得重新审视，刘大禹在书中也提供了不少的思考。

刘大禹通过细致的研究，对全面抗战时期国民政府的行政机构改革得出了如下的认识：一系列的改革举措取得了一定成效，体现了行政领域的制度化与现代化倾向，体现了国民党权威人物对改革的强烈愿望。改革是抗战时代所需，改革理念不可谓不新，“行政三联制”“工作竞赛运动”“计划政治”等皆符国际潮流，运用得当自可提高行政效率；改革内容不可谓不全，从中央到地方，从中央的部会到基层的保甲制度，全方位推行改革；改革程序不可谓不周，通过试点、调研与全面铺开，有年度计划、工作检讨；改革路径不可谓不符，有上层权威人物的推动，有媒体的集体发声。从改革程序而言，战时行政机构改革的路径也并非一无是处。遗憾的是，抗战后期的豫湘桂大溃败中断了改革的进程，国民政府只得将诸多改革留到战后。而战后的形势发展，更是出乎了国民政府的意料。在一定程度上，抗战的进程与结果，既取决于中国人民抗战的意志与力量，也取决于日本侵华的策略，国民政府行政改革的绩效要放在抗战进程与结果中去衡量。如果“抗战建国”的进程一切均在国民政府的意料之中，以这样的改革措施与力度，最终的“建国”理想能否如约完成呢？历史没有假设，读者高明，自有结论。

这本书正文有七章，涉及战时行政机构变革的主要方面，专题研究不可谓不精细。这是抗战史研究和中华民国政治制度史研究的最新成果，相信它的出版会推动相关研究的深入。细读之下，觉得抗战时期国民政府行政机构的变革这一课题，仍有不少尚待深化的空间。如1937～1945年全面抗战期间，国民政府的内外处境与对未来的判断是在不断变化中，这种变化与行政机构变革的阶段性有着密切关系，在整体研究中要体现出来。再如，战时国民政府行政机构变革的主要目的应该是两个：一是行政现代化，二是应因抗战需要。这两个目的多数是重合的，但有时也有相互抵牾之处。行政现代化强调的是决策民主，执行过程透明，而战时行政强调事权集中，追求决策与执行的效率。国民政府战时行政机构变革时，是如何处理这些矛盾的？哪些举措是出于行政现代化的考虑，哪些是因应战时急需？希望刘大禹未来能关注这些问题。

《战时国民政府行政机构改革（1937～1945）》书名中用了“改革”二字，我想有两个原因：一是国家社科基金项目下达时用的是这个名称，结项成果自然要一致；二是查阅国民政府行政机构变革的档案文件，大多冠以“改革”。而我更倾向于用“变革”。我以为，“改革”与“变革”部分含义相同，但两者在程度上有挺大的区别。“改革”主要用于国家制度与体制的层面，是指把国家发展中旧的不合理的制度或体制进行局部或根本性变革，而“变革”则可以用于各个层面，包括了政策、措施、人事等。就抗战时期国民政府行政变革来说，它既是在国民政府五院制度框架下进行，之前的行政格局也基本维持，只是进行多方面的调整。从研究者的角度，我认为用“变革”更符合实际。当然，学者对同一名词的理解可能不同，这一点供刘大禹参考。

大禹是我在南京大学时指导的博士生，后来我调到浙江大学工作，他又来做博士后研究，这些年一直从事中华民国政治制度史的研究，尤其是对国民政府行政院的学术研究。他用功努力，勤于思考与写作，成长较快，是同辈中的佼佼者。本书是他的第二个国家社科基金项目结项成果，第三个项目也顺利进行中，我为他的成长感到欣慰，也期望他戒骄戒躁，百尺竿头，更上层楼，取得更大的学术成就。

是为序。

浙江大学蒋介石与近代中国研究中心主任

浙江大学求是特聘教授

陈红民

2020年4月14日星期二