二 恢复发展与调整性改革时期

这一时期的时间范围是1978年至1983年。在此期间，金融领域开展了调整内部结构体系和恢复金融秩序的工作，先后梳理了金融与行政部门的管理体系，恢复和设立了一些重要的银行和非银行金融机构。到20世纪80年代初，基本形成以人民银行为领导、国有专业银行为主体，其他金融机构并存和分工协作的社会主义金融机构体系。

（一）厘清银行与财政关系

这一问题的核心涉及如何厘清人民银行与行政、银行主管部门与金融业务部门的边界和定位。

自从1978年1月财政部与人民银行正式分家后，各自独立的地位得以确立。到1982年8月30日，人民银行总行共设有13个司局级行政机构，5个事业单位。

1979年3月13日，国务院决定将中国银行（以下简称中行）从人民银行中分离出来，作为国家指定专营外汇的专业银行，不再管理外汇的业务；1980年，成立国家外汇管理局，行使管理全国外汇的职能，但中国银行和国家外汇管理局都直属国务院领导，由人民银行代管。同时，国务院批准成立人民银行印制总公司。

1983年4月20日，根据国务院和财政部《关于建设银行机构改革问题的报告》的相关规定，中国人民建设银行（简称建行）、中国农业银行（简称农行）是相当于国务院直属的局级金融经济组织；建行是独立经营和核算的全国性金融经济组织，是管理基本建设等投资的国家专业银行，受财政部和人民银行双重领导；农行受人民银行领导。

1983年9月17日，根据国务院发布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，人民银行开始正式履行中央银行职能，与其他专业银行在业务上是领导与被领导的关系，但在行政上不是隶属关系。1984年1月，成立中国工商银行（以下简称工行），承担了人民银行原来的商业银行业务。

到1984年春，除了人民银行外，中国境内有四家国有专业银行，包括工行、中行、建行和农行，以及中国人民保险公司（简称中国人保）。作为国务院直属的局级经济实体，专业银行在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策和计划，独立行使职权，充分发挥各自的作用；1984年起，专业银行与中国人保在财政部单独立户。

从1984年1月1日开始，中国人保的分支机构改由中国人保垂直领导，并在基建、物资、劳动工资、财务、人事和外事等方面实行系统管理。

在上述金融机构中，只有中国人保和人民银行印制总公司是被视为企业单位，实行企业管理体制的。

（二）改革了信贷管理体制

信贷资金管理体制的改革背景是政府对国有企业实行“利改税”的政策和实践。

从1949年至1978年，中国财政收入主要是国有企业创造的工商税收和利润，而国营企业是由国家出资兴办的，按照国家计划组织生产，利润分配实行利润上缴制度，多者多缴，少者少缴，没有利润者不缴，亏损由国家补贴，职工的安排、职工的工资和福利也由国家决定，这就是财政分配制度的“统收统支”，形成了企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”，国有企业的经营效益不佳。

1979年，中国政府开始改革国有企业的税收和利润分配制度。一方面建立了涉外税收制度，制定了若干关于中外合资、外商投资和外国企业的法律法规；另一方面分阶段对国内税制进行试点改革。

从1979年开始，先在湖北、广西、上海和四川等地开展“利改税”试点；1980年第四季度开始扩大“利改税”试点地区，主要内容是把国有企业上缴利润改为上缴税收，并相应开征收入调节税和资源税，以及流动和固定资金占用费。同时把“利改税”与扩大企业自主权的“放权让利”改革联系起来，力图要把国有企业变为“自主经营，自负盈亏”的经营实体。

经过几年改革实践后，1983年4月24日，国务院批转了财政部《关于全国利改税工作会议的报告》，认为对国营企业实行“利改税”，是处理国家与企业之间分配关系的一项重大改革，有利于进一步扩大企业自主权，促进企业完善经营管理责任制，逐步克服“吃大锅饭”状况；有利于更好地运用税收杠杆，鼓励先进，鞭策落后，促进国民经济的发展；有利于保证国家财政收入的稳定增长，进一步加强财务管理和财政监督。因此，决定在全国范围实行“利改税”。

1983年底，全国实行“利改税”国营工业、交通和商业企业共107145户，占盈利国营企业的92.7%；共实现利润633亿元，上缴国家利润超过60%，企业所得利润超过30%，“利改税”试点取得成功[6]。

1984年9月18日，国务院决定从1984年10月1日起实施第二步“利改税”改革，并把它作为城市经济体制改革的重要组成部分。涉及调整税率、增加新税，以及税利之间的转移等方面，政策性强，是一项复杂细致的工作，国务院和财政部为此颁布了系列改革文件和法规[7]，并以此为依据，对国有企业实行分两步走的“利改税”政策，用税法的形式把国家与企业的分配关系固定下来，改变过去国家与国有企业在利润分配上的任意性。

国务院要求所有企业挖掘内部潜力，增产增收，但不能以增税为由，自行提高物价或变相涨价，同时要求人民银行和国有专业银行全力支持和配合“利改税”政策的实施，加强计划管理和物价管理。

与“利改税”试点相对应，从1979年开始，人民银行着手改革“统存统贷”的信贷资金管理制度，逐步实行“信贷差额控制”，即“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额控制”体制。1980年2月28日，根据人民银行的要求，首先在省级分行实行改革[8]。

“信贷差额控制”办法采取两种方案。一是全部差额控制；二是大部分差额控制，各行可根据具体情况和条件，自行选择一种方案。实行信贷差额控制的分行，要编报年度信贷计划和信贷差额计划。人民银行总行下达年度差额控制计划和年中临时差额控制计划。各行在保证不突破控制差额的前提下，工业贷款指标与商业贷款指标可互相调剂；多吸收的存款和节约的信贷资金，可用于增加工商业的短期流动资金贷款，也可适当发放一部分中短期设备贷款。试点分行在每年实现的利润中提留一定比例作为各分行的信贷基金。

这一新的管理办法，将原先全国统一的信贷计划，改为交由人民银行总行来划定部分存贷项目，然后给各专业银行和人民银行分行包干管理。1981年，这一新的信贷管理体制在全国推行。

1985年，人民银行对“信贷差额控制”进行部分调整，对各专业银行实行“统一计划，划分收入，实存实贷，相互融通”的信贷资金管理体制，但各专业银行内部各级银行之间仍继续实行“信贷差额控制”的办法，不过会在某些具体做法上进行灵活变通。

伴随着“利改税”改革试点的推进，长期以来财政对于国有企业无偿拨款的资金供应方式与提高投资效益的要求不相适应，用财政拨款方式分配投资的方法已无法适应形势发展的需要。

早在1979年初，国家计委、国家建委、财政部、中国人民建设银行联合向国务院建议进一步改革信贷资金管理体制，试行基本建设投资由财政拨款改为建设银行贷款的办法，即“拨改贷”的政策，很快就得到国务院的批准实施。当年，中国人民建设银行即为选择少量条件较好的项目进行“拨改贷”的改革试点。

对财政资金实行“拨改贷”，是信贷管理体制的又一改革举措，对于突破计划经济体制下传统投资管理模式，改变基本建设由财政部无偿拨款制度，朝着财政资金信用化的发展方向迈出了重要一步。作为基本建设“拨改贷”的积极倡导者和实施的组织者，建设银行对这一项改革起到了积极的推动作用。

到1980年底，“拨改贷”改革试点工作在全国28个省、自治区、直辖市展开，建设银行与电力、轻纺、建材、商业、煤炭、石油、交通、冶金、化工、旅游10个行业的619个项目签订了32亿元的贷款合同，当年贷款发放额为15亿元。

经过改革试点，国务院决定从1981年起，扩大“拨改贷”试行范围，规定凡是实行独立核算、有还款能力的国有企业，都实行基本建设“拨改贷”制度。1982年5月1日，国家计委、建设银行、国家建委、财政部联合发出《关于进一步实行基本建设拨款改贷款的通知》，进一步扩大“拨改贷”的试点范围。从1985年起，“拨改贷”全面推行。到1993年底，建设银行经办的“拨改贷”投资余额达到1116亿元。

“拨改贷”政策改变了过去单纯由财政拨款的形式，任何单位要获得物资和资源，就要从银行贷款，都要付利息和成本，这为后来国有企业的市场化改革提前进行了有益的探索。

通过改革“统存统贷”信贷管理体制，实行“信贷差额控制”和“拨改贷”政策，把国营企业的分配关系用税的形式固定下来，较好地解决企业吃国家“大锅饭”的问题，为落实企业自主权提供了必要条件，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”，调动企业和职工的积极性。这对理顺经济，搞活经济，推动城市经济体制改革，特别是金融体制改革，推动金融机构的企业化经营，提高社会经济效益，发挥重要作用。

（三）鼓励与发展货币金融

十一届三中全会以来，随着农村地区实行联产承包责任制，城镇地区进行扩大企业自主权等多项改革试点，在国民收入初次分配中，由财政集中的资金相对下降，归企业支配的资金随之增加，城乡人民群众手头相对宽裕，这就需要发挥以银行为主的金融中介的作用，把企业和个人分散的资金集聚起来，并按国家宏观决策运用到急需的行业领域。因此，国家开始积极鼓励与发展货币金融体系。

1978年2月20日，人民银行发布《关于1978年城镇储蓄工作几点意见的通知》，要求各地逐步恢复和建立专业储蓄机构，要求人民银行的各级组织加强对储蓄工作的领导。5月12日，人民银行提出了农村金融机构设置的相关意见，认为原则上按人民公社设信用合作社，或营业所与信用合作社合一的机构。1979年，国内第一家城市信用社在河南省驻马店成立；2月23日，人民银行决定恢复中国农业银行，其前身就是1951年成立的中国农业合作银行；3月10日，中国农业银行成立，总部设在北京。

1979年1月，邓小平同志在约见工商界和民主党派人士时，希望荣毅仁等同志能围绕改革开放做一些实际工作，发挥自己的作用；2月，荣毅仁向党中央提出要设立国际投资信托公司的建议；6月，中国国际信托投资公司（简称中信）获批成立；10月正式组建，荣毅仁任董事长兼总经理。中信是以吸收外资从事信托投资为主的国际金融业务机构，是社会主义的国营金融企业，成为中国对外开放的一个窗口。1981年11月24日，中信获批在日本发行私募债券100亿日元，主要用于江苏仪征化纤工程的投资，由此揭开了中国信托业发展的序幕。

自从银行与财政分家后，以银行为主的间接融资渠道和财政分级管理制度逐步建立。随着企业自主经营权的扩大，以及政府部门的简政放权，企业留存的资金和某些政府部门掌握的财权有相当大的差别，导致企业资金供求的失衡。为了解决这一问题，从1980年开始，国务院和人民银行都鼓励银行和企业开办信托业务[9]，希望银行和各级政府都积极发挥各自优势开办信托业务，以增加地方融通的资金，推动各地经济的发展。

如1979年12月，上海市政府就决定设立上海市投资信托公司[10]，并于1981年3月获准设立。随后各省市相继成立了各种形式的地方性投资公司和国际信托投资公司，各大商业银行也积极开办信托投资业务。截至1982年底，仅商业银行系统开办的信托投资公司就占整个信托投资公司总数的90%左右。

自从1979年4月25日人民银行发布《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》以来，国内保险业务有了初步发展，截至1981年10月，除西藏外，已在28个省、自治区、直辖市的大中城市和少数县，建立保险专业机构477个，银行代理处803个，保险专业人员5700余人；恢复和办理了企业财产保险、家庭财产保险和汽车保险等业务，共承保企业近10万个、家庭90余万户、汽车13万辆，获得经济保障的财产总值达2000亿元，其中国营企业财产为1935亿元，约占企业固定资产和流动资金的23%[11]。

1982年2月11日，国务院批转人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》，鼓励各地积极开展保险业务，逐步建立中国的经济补偿制度，这不仅可以保障企业正常生产和经营，安定人民生活，减少社会财富损失，同时，这也是积聚建设资金的一个重要渠道。保险工作涉及企业和群众的经济利益，政策性很强。

（四）稳定市场与规范秩序

在改革开放之初，大部分的金融活动都是新鲜事，在“摸着石头过河”的改革中，股票、债券和其他有价证券恢复发行，各种投资基金、信托和各种形式的投资活动像雨后春笋般涌现出来，金融市场的无序发展现象时有发生，稳定市场与规范金融秩序是保证改革事业不断顺利发展的基础。

如在涉外经济领域，由于对外开放和引进外资，一些单位和企业收取了一定数量的外汇资金，出现了外币在国内市场的流通。出于维护人民币统一市场，以及社会主义金融秩序的需要，1980年1月5日，国务院和人民银行提出禁止一切外币在国内市场计价流通的政策，并责成中国银行发行外汇兑换券，停止企业和个人直接收取外币。

在1983年至1985年，中国先后颁布了相关法规，把外资金融机构的引进和管理工作纳入法制管理的轨道。

再如信托业也是乱象丛生。由于从1980年开始，国务院和人民银行鼓励银行和企业开办信托业务，其结果是，在短期内国内信托投资公司迅速发展膨胀，一方面与原有的银行业务抢资金，人为地加剧了资金供求矛盾；另一方面这些信托机构在业务上又超越了信托范围，变相搞银行信贷业务，加剧了短期资金用于长期贷款的超负荷运行，进而助长固定资产投资规模的膨胀，扰乱正常的金融秩序。

因此，必须清理非金融机构设立的信托投资公司，改变信托机构过多过乱的局面。1982年4月10日，国务院对信托业务和信托机构进行了第一次重点整顿。规定除国务院批准和国务院授权单位批准的信托投资公司以外，各地区、各部门不得办理信托投资业务；已经办理的，由各省、自治区、直辖市人民政府限期整顿；信托投资业务一律由央行或央行指定的专业银行办理；经批准举办的信托投资业务，其全部资金活动都要纳入国家信贷计划和固定资产投资计划，进行综合平衡。

整顿以后信托市场秩序有了较大改善，1983年，中国人民银行再次重视信托业的发展，并在1984年召开的“全国支持改造信贷信托会议”和“全国银行改造座谈会”上，对信托业务的作用给予积极肯定，并指出凡是有利于引进外资、引进先进技术，有利于发展生产、搞活经济的各种信托业务都可以办理。于是信托作为固定资产投资的方便之门被再次打开，再次引发了中国经济发展过热的现象，导致了货币市场上信贷和货币投放的失控。1984年底，人民银行把信托业作为清理整顿的重点行业；1985年开始全面整顿，重点是清理那些不规范经营的信托业务，并取得了一定的成效。