美国公立教育中的政府与市场
——特许学校运动[1]
魏建国[2]
（2018年2月）
今天人们把通过公立学校系统提供教育认为是理所当然的，但是早期的美国殖民者并没有用税收来支持学校的观念。在英格兰，文化教育一直是私立的，是为“绅士”和牧师准备的。大众主要通过学徒系统获得教育。在马萨诸塞州的Horace Mann和康涅狄克州的Henry Barnard领导的促进公立学校运动的推动下，到20世纪60年代，密西西比河以东的大多数州建立了教育系统，并认可免费公立学校的原则。南方的学校系统发展要晚于北方和中西部（Beale，1997）。然而，美国公立教育系统的发展并不是一劳永逸的，而是一直处于改革之中。可以说，教育改革几乎和教育系统一样有历史。在很多情况下，可以认为，美国教育的历史就是改革的历史，或者是重复发生的渐进改革的历史，每一段都有鲜明的主题，每个改革都受到政治、社会和经济利益的复杂影响（Heise，1994）。发端于20世纪90年代初的特许学校运动（Charter School Movement）就是一个典型的例子。特许学校运动旨在增加家长和学生的学校选择机会；通过要求对学习结果的负责而赋予学校更多的自主权从而让学校获得改革和创新的空间，进而创新教育理念与教育方法；促进学校间健康竞争环境的形成，从而对整个公立教育系统的改革产生促进和推动作用。这一市场导向的教育改革运动从兴起之日起就发展迅速，直到今天仍然获得美国各级政府和各政治派别的广泛支持，仍然是美国教育改革的热点和重要抓手。奥巴马总统跟随克林顿总统和布什总统，将特许学校作为学校改革的关键组成部分（Betts and Atkinson，2012）。正如有学者所言，基于其对特许学校运动将近10年的研究，作者的整体判断是，特许学校不仅仅是一种时尚，还是美国教育政策的一个显著转折点。特许学校的出现给思考公立教育提供了新的思路（Vergari，2003）。
美国新上任的特朗普总统将包括特许学校在内的学校选择（School Choice）设定为教育领域的最优先事项。2018财政年度关于任意性支出[3]的预算案将教育部的预算缩减了13.5%，而同时大幅增加了特许学校和其他学校选择项目的资金。[4]还特别提名积极支持特许学校的贝齐·德沃斯（Betsy DeVos）女士担任教育部长。
回顾美国这一教育改革运动的起源与发展，揭示其背后的深刻背景，分析归纳其基本理念、特征和微观运作机制，总结其办学成效，对于思考当代中国的公立教育改革、恰当处理教育领域政府与市场的关系，具有一定的启发意义。
一 特许学校运动的起源与发展
“特许”的概念源自20世纪70年代早期。当时，教育家Ray Budde提出了这样一个理念：地方学校委员会应当给一部分教师一个特许，以便于他们探索新的教育方法。通过授予特许，这些教师将免受“校长或中央管理人员的干预”。结果这些教师团队就将有3～5年时间在他们认为合适的领域进行探索。Ray Budde的提议在当时没有获得积极回应。1983年《国家处在危险中》报告发表后，当他在1988年再次发表相关著作后，他的理念获得了更多的回应（Johnson and Medler，2000）。1988年，美国教师联盟（American Federation of Teachers）的前任主席Albert Shanker号召通过“特许学校”或“选择学校”的概念改革整个公立学校系统。Shanker将Budde的给予部分教师在他们自己的学校拥有自主权的项目扩展到教师和学区可以用来重构整个学校系统的策略。他建议，特许应该给予有机会提交计划建立他们自己独立的、自治的公立学校的教育家，而不仅仅是给他们在已有的学校建立额外项目的选择（Casanova，2008）。
通过Shanker的努力，Budde的在一个学校内部创设自治项目的理念被演化为学区和教师用来重构整个学校的策略。1991年，政策分析师Ted Kolderie和Joe Nathan在与明尼苏达州政策制定者和其他相关公民的讨论中进一步提炼了特许学校的理念。和州的参议员Ember Reichgott-Junge一道，他们基于Shanker的建议进行工作。针对特许学校的内涵增加了两个方面的内容：第一，他们建议目前教育系统外部的人应被允许申请和运转特许学校；第二，他们建议除了地方学区以外的其他公共机构有权授予特许合同——即使是在地方学区反对的情况下。Nathan认为，特许学校通过服务于所有学生、保持无宗派性、不根据成绩或其他能力挑选学生等维持公立教育的原则。他相信特许学校可以增加一个适当的有约束的竞争的成分，同时仍然保护所有的学生获得免费的和适当的公立教育的权利。1991年，明尼苏达州通过第一个特许学校法。它体现了由学校委员会控制的学校重构的模式——最初由Shanker建议。但是法律也允许现存公立学校之外的特许学校申请者，这是Kolderie 和Nathan所设想的。我们可以看到，上述特许学校理念演变的线索是：从一个在公立学校内部重构一个项目的方法演化为重构整个学校的方法，进而演化为旨在积极影响整个公立学校系统的广泛的治理改变。最后的版本激发了州领导人的想象力，并最终促使其成为一项全国性的运动（Johnson and Medler，2000）。
明尼苏达州1991年的教育改革努力迅速被加利福尼亚州和亚利桑那州跟进，两个州分别在1992年和1994年通过了特许学校法。截至目前，全国共有42个州[5]和哥伦比亚特区通过了特许学校法。[6]其中，1991～2000年不到10年间，共有35个州和哥伦比亚特区通过了特许学校法。进入21世纪以来，印第安纳州在2001年、田纳西州和艾奥瓦州在2002年、马里兰州在2003年、密西西比州在2010年、缅因州在2011年、华盛顿州在2012年分别通过了特许学校法。[7]
明尼苏达州在1991年通过特许学校法之后，1992年便开办了全国第一所特许学校（Vergari，2003）。1999～2000学年，全国大约有1300所特许学校在运转。2003～2004学年，数字急剧增加到大约2700所（Grady，2012）。从2004～2005学年到2014～2015学年，特许学校从3400所增加到6750所，占公立学校的比例从4%提高到7%。从2004年秋季到2014年秋季，在特许学校就读学生占在公立学校就读学生的比例从2%提高到5%。这一时期，在特许学校就读的学生增加了180万人，而在传统公立学校就读的学生减少了40万人。在通过特许学校立法的43个地区中，加利福尼亚州在特许学校就读的学生数最多（544290人，占到所有公立学校就读学生的9%），哥伦比亚特区在特许学校就读的学生比例最高（19%，有206670名学生）。相比之下，艾奥瓦州、堪萨斯州、缅因州、弗吉尼亚州和怀俄明州5个州的相应比例低于1%。[8]
二 特许学校运动兴起的深刻背景
从上文的几组数字可以看出，美国的特许学校运动发展迅速，在一个由州享有主要教育权限的联邦制国家获得了全国性的影响力。特许学校运动的兴起有其深刻的背景和根源，下文将从教育危机与教育改革、经济改革与经济思想、政治支持、联邦政府支持等几个维度进行论述。
1.教育危机与教育改革
美国是一个危机感很强的国家。在苏联1957年人造地球卫星发射后，国会于1958年随即出台了《国防教育法》，推进教育改革。
而在20世纪80年代早期，在国家层面有诸多报告论及美国教育的危机状态。其中最有影响力的是1983年发布的《国家处在危险中》。该报告指出，当美国的经济和社会处在剧烈变动的时候，学校继续用大致相同的方式教育学生。在不断变化的经济和社会背景下，静止的教育系统为美国带来了深远的危险。随后出版了无数的报告和分析文章，大多数报告和分析得出了相同的结论。也就是说，从教育的视角来看，美国仍然是脆弱的。结果是教育改革成为社会政策议程的一个重要内容（Heise，1994）。该报告的发布为教育争论从公平转向优秀提供了契机。该报告提出了提高教育生产率的一系列政策（Sunderman，2013）。《国家处在危险中》代表了一个对更高教育标准的倡议（Hollingworth，2009）。教育历史学家把该报告记为标准化运动的开端（Viteritti，2012）。
《国家处在危险中》除了引发和推动责任和标准化（Accountability & Standards）运动外，包括特许学校运动在内的学校选择运动（School Choice Movement）也与该报告的发表关系密切（Ryan，2008）。
有学者将学校选择与废止种族歧视（Desegregation）[9]、教育财政[10]并列为推进美国教育公平的重要范式（Oluwole and Green，2007）。学校选择范式的一个目标是，在确保公平机会方面，通过给少数族群学生提供教育选择机会反击传统公立学校的“垄断”。
而学校选择是一个长期存在的概念，植根于对南方废止种族歧视的抵制时期（Siegel-Hawley and Frankenberg，2011）。作为学校选择的学券（School Voucher）概念的第一次出现是作为早期对布朗案的一个回应。当时学区关闭了公立学校，提供由州支持的学券允许白人学生就读私立学校。这种做法最终被最高法院宣布违宪。在同一时期，经济学家弗里德曼基于其经济哲学提出了教育改革的建议。弗里德曼主张，普遍的学券将鼓励教育创新和实验。
除了学券外，特许学校是学校选择[11]的一个重要方式。一些相关的学校选择包括：由传统公立学校系统直接运转的一些项目，如磁石学校（Magnet Schools）、选择性学校（Alternative Schools）、特色学校（Specialty Schools）；一些学区不采用就近学校分配政策，提供“有控制的选择”；在少数城市，选择允许跨越学区界限，通常是允许特定数量的学生从城市系统进入表现更好的郊区学区；最普通的选择项目是拥有充足资产的父母通过决定居住地的选择。然而，这些选择形式都不涉及新的治理安排（Forman，2007）。因此，在多年探索的基础上，特许学校成为应对教育危机、推动教育改革的一个重要选择。
2.经济改革与经济思想
除了在教育系统内部从教育危机与教育改革的角度考察特许学校运动的兴起外，还需要从经济改革与经济思想的角度、从私有化（Privatization）的大背景下讨论这一问题（Forman，2007）。对于政府、官僚主义和管制，美国人既支持又害怕。因此，政府在社会中的适当角色仍然是国家不断争论的主题。20世纪80年代以来，政府和学界的主流趋势是对积极国家（Activist State）的批评。里根总统在第一次就职演说中说：“政府不是解决问题的方法，政府本身就是问题。”
到了20世纪90年代，共和党对非国防政府支出的批评得到了民主党人的回应，克林顿总统宣称“大政府的时代过去了”。政治言论在学术界获得了巨大的支持，人们批评“新政”行政国家（Administrative State）的低效率、不公平和不灵活。政界和学术界对积极国家的攻击使得过去30多年的政策朝向私有化方向转变。
值得注意的是，私有化具有多种含义（Forman，2007）。它可以涉及出售政府资产，也包括政府依赖私人实体去建立监管标准。此外，它可以涉及收费，政府向公民个人针对服务或设施收费——比如使用高速公路——本来是由一般税收收入支持的。另外一种私有化是政府和私人营利或非营利组织订立合同提供原先由政府自己提供的服务。这是一个极其宽泛的类型，包括运营监狱、提供环卫或扫雪服务、管理福利改革、重建战区等。与这些私有化形式相关的是，一些新的管制和治理体制的出现。其中许多标榜是在保留官僚系统的有用性的同时融入了基于市场改革的潜能。更进一步，在一些新的治理方法下，政府、私人公司和公民之间的合作意味着取代“新政”时期的等级和控制。此外，政府机构被认为更像私人公司一样运转自己。
私有化的大趋势和大背景对学校产生了重要的影响。以前关于分散控制的努力假定关键的决定应由公共机构决定。实际上，学校代表直接政府服务的模型——政府单独决定提供多少教育、如何提供财政支持、如何通过其自己的雇员提供服务。而且，学校的科层化意味着各级政府的中央管理者通过等级和规则努力控制在教室所发生的一切。但是，不断增加的批评者认为，已有的公共机构不能做出所需要的变革以创造有效的学习环境。关于选择的一个主要支持理由是，失败的政府运转的学校不可能自己改革自己。1990年，政治学家John Chubb 和Terry Moe撰写的具有重大影响的著作《政治、市场和美国的学校》指出：“对学校的民主控制导致失败的学区，只有市场能够提供解决办法。”“现有的机构不能解决低表现学生的问题。”“因为它们就是问题……”不是试图改革公立教育系统，新的改革者主张学校需要放松管制，更像商业机构一样来运作。学校应该为“市场份额”斗争，在“消费者”中创造“品牌忠诚度”（Forman，2007）。
可以看出，特许学校的经济思想依据是新自由主义经济学家弗里德曼的经济自由市场理论。早在20世纪50年代弗里德曼就论述了政府在教育领域应当扮演的角色。他的经济思想对20世纪80年代以来的经济改革和教育改革都具有重要的影响。学校选择的拥护者根据弗里德曼的理论指出，相比于政府运转的教育垄断，竞争性的教育市场将会更加具有创新性、更具回应性、更加高效（Grady，2012）。特许学校运动的根本前提是使用自由市场理念促进公立教育（Walk，2003）。在推崇“私有化”的大背景下，特许学校运动的繁荣发展也就可以理解了。
3.政治支持
作为一项体现保守主义理念的政策主张，特许学校运动却得到了共和党和民主党的共同支持。特许学校概念在联邦、州和地方各级政府获得了两党的共同支持（Vergari，2003）。许多共和党人和民主党人都接受特许学校的理念（Huffman，1998）。有学者认为，和其他改革建议不同，由于特许学校概念比较宽泛，政治领导人处于一个较为安全的地位（Haft，1998）。保守派支持者看重特许学校改革的企业家精神的方面，这将鼓励私人去设计和开办学校，以满足对特定教育项目的私人需求。自由派支持者将特许学校当作公立学校，向所有学生开放，给那些传统上服务不足的孩子带来教育选择和希望。
特许学校概念的出现在第一个布什政府时期点燃了对学校选择的更为热烈的支持，这一趋势一直持续到当前的政府（Siegel-Hawley and Frankenberg，2011）。克林顿总统和小布什总统在公开讲话中都支持特许学校理念，并支持对特许学校的联邦资助。克林顿总统在1997年的国情咨文中提道：“我们也应当使得更多的父母和教师开办特许学校成为可能。我们的计划将帮助美国在下一世纪创建3000所这样的特许学校——将近今天的7倍——以便于父母在送他们的孩子进入最好的学校时有更多的选择。”（Clinton，1997）小布什总统在2001年的讲话中指出：“我是一个特许学校的热情支持者。毫无疑问，特许学校正在开始改变我们对公立教育的理解。”（Bush，2001）
奥巴马总统在2013年国家特许学校周[12]的讲话中指出：“特许学校给教育者提供了尝试新方法和新模型的机会，这些模型和方法能够鼓励教室里面的优秀，为我们孩子的学院与职业做更多的准备。为了交换这种灵活性，我们应该期望更高的标准和责任，做出艰难的决定关闭表现不好、没有进步的特许学校。但是在特许学校证明成功和超越期望的地方，我们应该和其他公立学校分享，复制那些产生引人注目结果的措施。”[13]在奥巴马总统执政期间，联邦政府对特许学校的支持也达到了前所未有的高度。
新上任的特朗普总统对特许学校更是表现出极大的热情。前文已经提到，在削减联邦教育部预算的情况下，还为特许学校增加了额外的资金。在2017年2月所做的第一次国情咨文中，特朗普总统表达了对包括特许学校在内的学校选择项目的支持态度。在竞选期间，他就提出要支持一个200亿美元的学校选择项目（Danilova，2017）。在特朗普总统任上，特许学校应该有更好的发展机遇。
4.联邦政府支持
特许学校运动在全国层面的开展与联邦政府的支持也不无关系。
1994年，国会设立了公立特许学校项目（PCSP）作为《初等和中等教育法》的一部分，使得成立特许学校更加容易。从那以来，教育部在特许学校运动的发展中扮演着重要的角色。1995财政年度，该项目只有600万美元。随后每年增长，在1999财政年度达到1亿美元（Johnson and Medler，2000），到2005年增加到2.17亿美元（Siegel-Hawley and Frankenberg，2011）。除了财政援助，教育部还通过技术援助支持特许学校。教育部通过网络、全国和地区会议等形式支持特许学校。教育部还支持与特许学校相关的研究（Johnson and Medler，2000）。
作为《初等和中等教育法》的再授权法，2002年1月8日由布什总统正式签署的《不让一个孩子掉队法》（NCLB）也鼓励特许学校的发展。该法对继续接受标题1资金的州提出了更高的要求——NCLB要求州不但要在阅读、数学和科学领域实施标准和评估系统，而且要实施符合一系列联邦要求的问责系统。在问责系统要求下，学校必须取得“足够的年度进步”（AYP）。如果学校达不到AYP，它们将面临一系列可能的制裁。这些制裁包括：允许失败学校的学生参加公立学校选择系统；要求学校给学生提供补充教育服务；重组学校（Superfine，2011）。其中，在重组学校时特许学校也是一个选择。
2009年金融危机时期美国通过了《美国复兴与再投资法》（ARRA）。尽管ARRA的目的主要是稳定和刺激美国经济，但是其很显著的一部分是关注公立教育的。ARRA试图通过支持创新策略方面的投资为教育改革奠定基础。由于国会的政治构成所限，本应于2007年完成再授权的NCLB一直没有得到再授权，ARRA也就因此成为奥巴马政府推出其教育改革政策的重要载体。ARRA创立了最优竞争补助金项目（Race to the Top），用于鼓励州际竞争以支持改革和创新。ARRA为最优竞争补助金项目提供43.5亿美元。[14]根据法律规定，州必须满足一些关于其支持特许学校的要求，才有机会获得补助金。这些要求包括：取消对特许学校数量的封顶限制，建立让特许学校为学生成绩负责的授权机制，确保公平的生均拨款，提供设施援助（Croft et al.，2010）。有立法限制或禁止设立特许学校的州在竞争中将处于不利地位（Siegel-Hawley and Frankenberg，2011）。2009年6月，联邦教育部长明确指出，没有特许学校立法的剩余10个州——以及对特许学校数量施加限制的州——在分配超过40亿美元的联邦刺激资金方面处于不利的地位。对于授权或增加特许学校数量如此强的激励，特别是在州和地方教育收入下降幅度更大的背景下，教育部长给州传递的信息强调了未来特许学校的重要性（Siegel-Hawley and Frankenberg，2011）。
ARRA还设立了6.5亿美元的创新基金项目，用于支持在取消成绩差距方面取得显著进展的教育机构。项目的目的在于扩展受资助者的工作，并甄别、总结最好的能够被分享的、被证明成功的、可广为推广的做法。KIPP基金会——一个很大的全国特许学校运营者，是创新基金项目的最大赢家，它获得了5000万美元用于推广其领导训练模型（Croft et al.，2010）。
2010年3月，美国教育部发布了《改革蓝图：初等和中等教育法再授权》（下文简称《改革蓝图》）。《改革蓝图》代表了关于联邦教育角色的新理念。《改革蓝图》也建立一个系统去甄别“挑战”学校、学区和州。每个州最低5%表现的学校将被界定为“挑战”学校。学区将被要求在那些学校实施“转换”（Turnaround）模型。其中的一个模型就是以特许学校或新的管理方式重开学校。[15]
维护公平和优秀是联邦政府对所有公立学校包括特许学校的首要关切。美国教育部的使命是：“为所有美国人确保平等的教育机会、促进教育优秀。”联邦政府寻求通过特许学校运动来积极影响全国的公立学校系统（Johnson and Medler，2000）。联邦政府的支持加上特许学校在过去20多年的扩张，使得在未来的20年特许学校运动很有可能继续在全国保持繁荣发展（LoTempio，2012）。
三 特许学校的基本概念、特征与理念
由于各州特许学校立法的不同，给特许学校下一个准确的定义比较困难。根据相关学者的论述，可以给特许学校下一个比较概括的定义。特许学校是基于特许学校运转者和特许学校授权机构达成的特许合同运转的、由公共资金支持的、免费的、无宗派的、选择的公立学校（Public Schools of Choice）。
从上述概念出发，下文对特许学校的基本特征与所秉持的基本理念进行分析。
1.基本特征
基于特许学校的概念和运作实践，可以总结出其具有如下特征。
（1）特许学校是公立学校。在整个学校谱系中，特许学校位于私立学校与传统公立学校之间。特许学校分享传统公立学校的一些特征，从政府获得资金支持，不能收取学费，保持无宗派化，受制于州的标准化考试制度，对录取的控制有限等（Ryan，2008）。然而，特许学校也被豁免一些限制规定，以换取对教育使命和目标的承诺。这一豁免将使特许学校类似于私立学校（Oluwole and Green，2007）。可以说，特许学校结合了传统公立学校和私立学校的成分（Morley，2006）。特许学校的关键特征是将公共资金支持和私人管理相结合。不像传统的私立学校，特许学校不收取学费，而从州、地方政府、地方学区、私人慈善捐赠获得资金。另外，也不像传统的公立学校，特许学校的教师和管理者通常不是政府雇员。
虽然特许学校的出现有些模糊公、私立学校之间的明确界限，但是如上的分析表明，特许学校在本质上仍然和传统公立学校一样属于公立学校系统。特许学校的公立学校属性使得其必须遵守联邦和州关于公立学校的相关规则。
（2）特许学校是由公共资金支持的、免费的学校。原则上，当一名学生从一所传统公立学校转到特许学校时，与该学生相关的公共资金将跟随其到该特许学校。特许学校不给州公立教育系统增加任何新的成本。仅是根据家长的决定，使公共资源从一所学校转到另一所学校，代表公共资源的一种重新配置方式。[16]这里表明的一个观念是，公共教育资金不必然属于学区，父母在决定将分配给他们孩子的公共资金提供给传统公立学校还是特许学校方面具有决定权。这在公共教育政策方面标志着一个巨大的转变（Vergari，2003）。同时，和传统公立学校一样，特许学校也不允许收取学费。
值得注意的是，和特许学校项目同为学校选择的学券项目也是由公共资金支持的。特许学校有时候被错误地等同于学券。针对学券的建议通常包括家长可以申请公共资金为私立学校（甚至是教会学校）支付学费的条款（Vergari，2003）。作为学校选择改革的一种形式，特许学校概念和学券概念分享一些特征。这些特征包括：免于地方学区的控制、和传统公立学校相比拥有更多的决策自主权、公共资金支持、消费者选择等。两种改革形式之间也有显著的差别。相比于学券计划，特许学校不能收取学费，不能从事宗教教育，或者基于学术或体育能力录取学生。而且，在没有达到它们的绩效标准的情况下，特许学校面临被公共授权机构关闭的可能性。而学券项目更少受到管制，接受学券的学校不受制于关闭威胁或持续的监管（Morley，2006）。一些特许学校的拥护者赞成学券计划，而其他一些支持者则反对。同时，许多学券拥护者将特许学校主要视作朝向普遍的学券系统的一个临时政策举措（Vergari，2003）。
（3）特许学校基于家长和学生选择录取学生，而不受居住地点或能力的限制。特许学校的注册通常是可选择的。不像传统公立学校，特许学校很少有地理边界。学生可以离开一个特许学校去其他的特许学校、传统的私立学校或传统的公立学校（Morley，2006）。特许学校面向所有愿意就读的学生。不能有录取要求。如果可接纳的学额不足，学校必须通过抽签方式决定（Betts and Atkinson，2012）。
（4）特许学校是无宗派（Nonsectarian）的学校，不能教授宗教课程（Vergari，2003）。在美国背景下，这是特许学校保持公立学校属性的一个重要特征。相关议题在学券项目中是极具争议的。
（5）特许学校根据特许合同运转。特许学校根据特许学校运转者和特许学校授权机构达成的特许合同运转。特许合同是一个绩效合同（Johnson and Medler，2000）。特许合同通常会规定学校使命、学校项目、目标、所服务的学生、评估方法、评价成功的方式等内容（Green，Frankenberg，Nelso，and Rowland，2012）。为了交换对结果责任的承诺，特许学校会被豁免通常适用于传统公立学校的许多限制规则。例如，教师资格证、与教师工会的强制谈判、学校日历和课程等（Betts and Atkinson，2012）。
特许学校根据特许合同对其结果负责。特许合同不是永久有效，是有确定期限的。如果合同规定的目标在期限内没有实现，特许合同将被取消，学校将被关闭。如果实现，特许合同将得以更新和延续（Ryan and Heise，2002）。
此外，根据NCLB的规定，特许学校要实施和传统公立学校一样的标准化考试。它们受制于和传统公立学校同样的法定学术责任条款。
（6）特许学校既可以新设，也可以由传统公立学校转制（Ryan，2008），甚至由私立学校转制。
（7）特许学校的服务区域以城市为主，服务学生以低收入和少数族群学生为主。根据统计，全国的特许学校分布为城市占55%，郊区占21%，农村占16%，镇占8%。就读特许学校学生的类型与传统公立学校有所不同。和传统公立学校相比，特许学校学生的相关比例如下：63%的学生是非白人（传统公立学校为43%）；52%有资格获得免费和减价午餐（传统公立学校为45%）；17%为英语能力有限者（传统公立学校为11%）。[17]初始的测试表明，特许学校学生也要低于其所在州的公立学校学生的平均水平（Zimmer，Gill，Booker，Lavertu，Sass，& Witte，2009）。
（8）特许学校资金不足。尽管前文提到特许学校是由公共资金支持的，招收一名学生，相关的公共资金将跟随该生到特许学校，但在实际操作中很难完全实现。结果是，特许学校获得的生均运转经费要低于传统公立学校。更为严重的问题是，特许学校经常没有经费用于资本性支出（Peterson，2009）。
（9）特许学校在实践中追求创新。特许学校项目是一个教育改革项目，因此能否有创新意义重大。目前，从全国来看，特许学校创造了一些教育教学方法。主要包括：课程设计、延长学习时间、对所有学生和成年人高期望的学校文化、更加结构化、有纪律的学习环境、用更高的薪酬奖励高质量教师、家长合同、多年龄段的项目[18]、一整年的日历安排、更多种的课程、强调学院准备（特别是第一代大学生）（Smith，2012）、辍学预防、蒙台梭利、关注有孤独症或其他特殊需求的学生等。[19]
特许学校没有单一的身份。最著名的教育集团［例如，种子学校、非普通学校（Uncommon Schools）、知识就是力量项目（KIPP）］创造了包括制服、严格规定、众多训练在内的高度结构化的日常活动方式。但是特许学校也采用许多其他形式，主要包括：单一性别的学校、针对表演艺术的学校、针对科技的学校、双语学校、针对残疾学生的学校、针对辍学者的学校、通过网上学习的虚拟学校等（Croft et al.，2010）。
2.基本理念
特许学校运动秉持的基本理念主要包括：自治与责任、选择与竞争、公平与优秀。
（1）自治与责任
学校能否获得自治是教育改革和创新的一个重要前提条件。早期“特许学校”的倡导者Ray Budde和Albert Shanker就强调通过“特许”的方式给予部分教师或整个学校自主权，从而去探索教育教学方面的创新方式。放松管制和自治是区分特许学校和传统公立学校的两个根本原则（Casanova，2008）。特许学校的拥护者认为，自治有很多好处，包括：产生更多的教学方面的创新做法，帮助学校成为实现教育改革策略的模范，使学校对家长和社区的偏好更具有回应性，提供更加具有成本效益的运营（Peters，2012）。自治可以促使特许学校成为创新教育理念的实验室（Oluwole and Green，2007）。而传统公立学校的科层化、一致性等要求使得学校的自主权有限，压制了教育创新的空间。如何让传统公立学校获得像私立学校一样的教育创新自主权？特许学校运动试图通过“以责任换取自治”的方式解决这一问题（Johnson and Medler，2000；Haft，1998：1023-1088；Mead，2003）。特许学校向公共部门承诺更高的责任，从而换取更多的自治。二者都以特许合同为依据。特许学校理念的核心是和公众达成一致：作为免受规则限制的代价，特许学校同意为高责任标准负责（Vergari，2003）。如果特许学校不能提供承诺的服务，没有达到特许合同规定的条件，它将不仅面临学生“消费者”的大批离去，以及相应的公共资金损失，而且会遭遇特许合同的撤销（Vergari，2003）。特许学校运动的支持者认为，最终的问责——通过撤销特许合同的关闭威胁——将导致学校关注学生的成绩。他们指出，这是一个标志性的改进。在传统公立学校，很难解雇不合格的员工，更不用说关闭整个学校（Huffman，1998）。
（2）选择与竞争
家长和学生的学校选择是推动特许学校发展的重要力量。而特许学校对生源的竞争将会最终导致特许学校教育创新的达成。特许学校应该仅直接对消费者——家长和他们的孩子——负责。这一概念将自由市场原则运用于教育背景。其预想父母和孩子是对学校质量最感兴趣和最知晓的。特许学校在市场上需要负责。如果家长和孩子对其所提供的教育不满，或者其他学校表现更好，那么特许学校将会丢失“客户”（Mead，2003）。市场激励将会迫使学校产出更高的学习成就。根据市场模型，学校获得自治以推进创新，并适应于不断变化的需求。自由市场支持者主张，如果家长和孩子可以选择其就读的学校，学校将用它们的自治权回应消费者的需求。在这个模型中，钱成为一个重要的激励因素。如果学生的数量影响了一个学校获得的资金，如果学生和家长可以选择其就读的学校，似乎合理的结论就是，学校将被激励运用其自治权去改进其教育服务。学校改革的支持者主张，公立教育失败的核心因素是学校保证能获得学生。在缺乏竞争的环境下，一个传统公立学校作为一个机构的存在通常不依赖于其表现如何（Haft，1998）。
特许学校运动的拥护者期待特许学校对整个公立学校系统的改进做出贡献（Johnson and Medler，2000）。特许学校理念的奠基者Ted Kolderie就宣称：改革的真正目的是使得主流系统得以改变和进步（Vergari，2003）。竞争是改进传统公立学校和改革整个公立教育系统的工具（Mead，2003）。这种竞争将鼓励传统公立学校更加积极地回应家长的要求，以留住学生，这将为学校改进提供动力（Mead，2003）。资金的损失将刺激传统公立学校或者去改进，或者被逐出教育市场（Haft，1998）。两个结果将最终让整个公立教育系统受益。
（3）公平与优秀
公平与优秀是永恒的教育价值。特许学校运动有可能有助于这两个教育价值的实现。特许学校通过给低收入家庭提供学校选择机会可以促进公平。这种选择机会以前只有有能力负担私立学校学费的家庭或者能负担在表现好的公立学校所在社区居住费用的家庭享有。[20]同时，前文提及的自治、责任、选择与竞争有可能增强特许学校乃至整个公立教育系统的办学效果，从而促进教育优秀。而办学效果的改善也与教育公平相关。目前基于随机实验的实证评估已表明，就读特许学校的少数族群学生比就读传统公立学校的同伴学习表现要更好。[21]
四 特许学校运作的基本制度安排
下文将对特许学校运作的基本制度安排予以描述。
1.授权
授权（Authorizing）是涉及特许学校运转的一系列程序的总和。主要包括：批准一个开办特许学校的申请，协商达成特许合同，监督特许学校，在特许合同结束时决定是否关闭特许学校或延续特许合同。由此可见，严格的授权对于确保特许学校的高质量非常重要（Shen，2013）。
特许授权机构（Authorizing Agency）是接受特许学校申请、授予特许合同、监督特许学校运作等事项的公共机构。一些特许学校立法仅允许学区作为授权机构。比较强的特许学校立法允许其他类型的特许学校授权机构。主要包括如下公共机构：地方学校委员会、州学校委员会、大学、威斯康星州的密尔沃基市（the City of Milwaukee）、印第安纳州的印第安纳波利斯的市长、亚利桑那州和哥伦比亚特区设立的专门从事特许学校授权与监督的委员会（Vergari，2003）。90%的授权机构是学区。但是，它们仅监管52%的特许学校。换句话说，10%的非学区授权机构监管48%的特许学校。[22]
特许学校申请者是为了开办特许学校向特许学校授权机构提交申请的任何个人或组织，包括非营利或营利的私立组织。[23]获得授权机构授予的特许合同后，特许学校申请者就成为特许学校运转者。
特许授权机构须行使四项职责（Shen，2013）：审查申请，确定特许合同，确保特许合同执行，延续特许合同或者关闭特许学校。
申请一般包括：提出特许学校的使命，针对预算和设施的财政计划，特定的教育目标（例如，毕业率和成绩基准），营利或非营利管理机构的参与，其他。
特许合同要规定：时间表，管理机构和内部规章方面的要求，传统公立学校法定义务的豁免，绩效目标，在特许合同下允许开办的学校数目，财政目标和报告要求等。合同的期限从1年到15年不等。阿拉斯加州、亚利桑那州、佐治亚州、伊利诺伊州、密歇根州、密苏里州、内华达州、新墨西哥州和哥伦比亚特区允许特许合同不超过5年。
监督：在特许合同有效期间，授权机构继续监督特许学校的运转和规则遵守情况。它们监督特定的事项，例如，注册、学习成绩、学生录取、财政、对规则的遵守。
延续或关闭：达到目标要求的特许合同将获得延续或更新。特许学校最普通的关闭原因包括：财政问题，低学习表现，规则遵守方面的缺乏。随着特许学校数量的扩张，关闭的比例也在上升。大多数的关闭集中在少数几个州，即加利福尼亚州、佛罗里达州、俄亥俄州、亚利桑那州、威斯康星州——除了亚利桑那州外，这些州也拥有最多的新开办特许学校。关闭率在各州不同，在一些州，从来没有关闭过特许学校。
2.财政
原则上，一名学生在特许学校注册，相关的公共资金将跟随该学生到相应的特许学校。尽管每个州的特许学校都依据注册的学生数获得资金，但是针对特许学校的生均拨款额在州内和各州间差别很大（Shen，2013）。拨款主要有三种方法。①根据特许学校学生居住学区的生均收入。在8个州使用。因为学生带来其居住学区的部分资金，所以特许学校针对不同学生获得不同的资金额度。②根据特许学校授权机构的生均收入。在29个州使用，是最普遍的公式。在大多数情况下，因为授权机构是传统学区，所以这一公式和第一个类似。科罗拉多州采用这一方法的一个变体。要求学区授权机构向特许学校转移100%的生均收入，除去5%与授权特许学校相关的管理成本。如果授权机构不是学区，特许学校就得到和所在学区公立学校相同的资金。科罗拉多州允许学区通过推翻某些地方财产税限制而筹集额外的收入，但是不要求将该部分资金分配给该学区的特许学校。因此，平均而言，特许学校获得的生均收入比传统公立学校低15%。③全州范围内的生均拨款。在5个州和哥伦比亚特区使用。不管它们的地理位置和它们学生的居住地点，给特许学校提供同样的拨款。
一个有关特许学校财政的基本问题是，和传统公立学校相比，对特许学校的拨款水平如何？尽管基于数据的不充分和学校财政的复杂性，准确的比较是困难的，但是关于这一主题有了越来越多的知识。研究一般显示：特许学校获得的公共资金少于传统公立学校。最近的一项研究分析了24个州的特许学校财政，发现平均差距为19%，相当于生均约2247美元。已有研究指出了可能的原因：固定的生均成本——如设施和教学材料——不容易随学生转移。例如，不管有多少学生离开，维持一个建筑运转的成本差不多是相同的。此外，学校的资金需求不同。经济弱势学生、特殊教育学生需要更多的资金以满足教育需求。一些特许学校服务更多的高需求学生，而其他则相反。大多数特许学校没有提供一些昂贵服务的法定义务，例如午餐和交通。
需要指出的是，传统公立学校通过地方税和债券收入支付建筑物建造和维护支出。而特许学校通常在这方面面临限制。它们必须依靠其他公共和私人的资金来源。通常的方式包括以下几种。①州直接资助。一些州给特许学校提供直接的现金援助用于设施建设。通过两种方式，一种是专门针对学校设施的生均拨款；另外一种是提供补助金项目，由学校相互竞争资金。在11个州和哥伦比亚特区，特许学校可以得到州的资金专门用于学校设施。在12个州和哥伦比亚特区，给符合资格的特许学校授予补助金。这些补助金项目通常是竞争性的。②免税债券。到2011年，有32个州和哥伦比亚特区实行特许学校可以申请的支付设施成本的免税债券项目。这将让特许学校处于负债的状态。和传统的学区不同，特许学校不能征税作为未偿债务的担保，结果是，寻求免税债券和其他债务形式的特许学校面临高利率。③联邦项目。有众多的联邦项目为公立学校和学区的设施改善提供资助。有两个特别针对特许学校的设施。州特许学校设施激励补助金项目给符合资格的州提供补助金，为期5年，联邦分担的设施成本部分逐年下降。为了符合该项目，州必须有授予特许学校生均设施拨款的政策。四个州——加利福尼亚州、印第安纳州、明尼苏达州、犹他州和哥伦比亚特区已从该项目获得了补助金。另外一个联邦项目是联邦特许学校设施信用提升项目，旨在改善特许学校的信用状况，能够使其更易于获得私人贷款和债券用于设施改善。通过补助金降低特许学校的公共和非营利债权人的金融风险实现该目的。④地方学区债券收入。科罗拉多州、佛罗里达州和新墨西哥州给某些特许学校提供债券收入。能够获得地方学区债券收入使得特许学校可以依靠学区偿还债务，而不用其自己的已有资金偿还。一些学区不同意特许学校获得学区设施资金，因为它们认为特许学校的很多学生居住在学区之外，他们的家长没有支付地方学区税。此外，许多特许学校是由非学区实体授予的，如州或大学。因为学区对这些学校没有权限，所以也反对和其分享地方税收和债务收入。⑤分享学区设施。新出现的一个趋势是促使特许学校获得学区放弃或不用的建筑。和私人租用或购买相比，使用学区已有的建筑将使特许学校承担更低的成本。⑥将运转资金用于设施。当特许学校无法获得充足的设施资金时，特许学校被迫将其部分一般生均拨款用于支付设施维护和建造。与可以获得地方设施资金的传统公立学校相比，这使得特许学校的教学和支持服务资金更少。在得克萨斯州，特许学校平均支付生均约849美元的运转资金用于设施需求，这笔资金足以雇用四名额外的教师。
3.封顶要求
特许学校封顶要求（Cap）限制一州内可以开办的特许学校数或在特许学校能够注册的学生数（Bell，2013）。大约一半的州有一些特许学校封顶要求。大多数封顶要求限制允许的学校数目，其他的限制每个学校的学生数。一些州限制新学校的数目，以及传统学校转为特许学校的数目。在一些州，封顶要求也限制某些授权机构授权的学校数，而不限制其他授权机构。夏威夷州将特许学校数限定在48所；新墨西哥州允许每年不超过15所，5年不超过75所；加利福尼亚州限定每年增加100所，未用完的指标可以转到下一年；伊利诺伊州限定120所，在芝加哥为75所，在其他地方为45所；阿肯色州限定新开设的特许学校数为14所，但没有限制转制学校数。
最早的特许学校立法包括封顶要求。随着特许学校变得更为普遍，封顶要求被取消。随着特许学校运动在20世纪90年代和21世纪初期的推进，更多的州立法废除了封顶要求，但是争论仍在继续。1998年，纽约州的特许学校法包括封顶要求，而在同一年，科罗拉多州废除了封顶要求。最近，联邦政府通过创立最优竞争补助金项目启动了新一轮关于特许封顶的争论。前文已经提到，该补助金项目是由2009年通过的《美国复兴与再投资法》所创立的，鼓励州去除对特许学校和其所服务学生数的限制。州要获得补助金的一个标准是，为表现良好的特许学校和其他创新学校确保成功的条件。这一标准在挑选成功者的500个点中占40个。15个州通过立法去除了封顶要求，这其中有6个州获得了补助金。
关于封顶要求的争论主要围绕质量。反对者认为封顶要求是武断的，限制市场竞争。支持者认为封顶要求控制了特许学校的整体质量。研究表明，单是封顶要求不能决定特许学校的质量。一些有封顶要求的州——阿肯色州、伊利诺伊州、密苏里州——特许学校拥有更高的阅读和数学成绩。而在一些没有封顶要求的州——亚利桑那州、佛罗里达州和明尼苏达州——特许学校的成绩低于传统公立学校。
4.教师
特许学校倾向于吸引多样化的教师。根据国家教育统计中心的数据，特许学校教师更为多样化，在这些学校的非洲裔和西班牙裔教师几乎是其他学校的两倍。他们更加没有经验。30%的教师处在他们教学生涯的前三年，74%的教师教龄低于10年。而在传统公立学校，只有15%的教师处在他们教学生涯的前三年，43%的教师教龄低于10年（Exstrom，2013）。
针对特许学校教师的许可或认证要求和普通公立学校很不相同。传统公立学校教师必须通过州或学区认可的传统项目或替代项目获得许可或认证而开展教学。对于特许学校的要求，各州不同。根据国家教育统计中心的数据，只有23个州要求所有特许学校的教师通过传统的或替代的项目获得许可。14个州只要求一所特许学校中有一定比例的教师被许可，比例从30%到90%不等。4个州和哥伦比亚特区没有许可要求，或者留给批准每所特许学校的授权机构来决定。[24]
特许学校更受教师流动的挑战。高教师流失率对任何学校都有损害。特许学校的教师流失更严重。
特许学校通常没有工会，教师不能为他们的薪水和福利进行集体谈判。一方面，这将使得特许学校能够自由决定薪酬和员工配置，这会有利于单个学校和特定的学生。另一方面，让特许学校教师处于不公平雇佣的脆弱状态。[25]研究显示，大约600所特许学校是工会化的，占到运转的特许学校总数的12%。在4个州，特许学校是全部工会化的：阿拉斯加州、夏威夷州、艾奥瓦州和马里兰州。在堪萨斯州97%是工会化的。8个州没有工会化的特许学校：北卡罗来纳州、新罕布什尔州、内华达州、俄克拉荷马州、南卡罗来纳州、田纳西州、犹他州和弗吉尼亚州。22个州的特许学校法规定所有的特许学校教师有选择权。19个州的部分或全部特许学校教师应受学区集体谈判协议或人事政策的约束。一些社区的特许学校将创新做法纳入集体谈判协议。例如，在费城、纽约市和哥伦比亚特区。在特许学校能够促进学习产出的某些创新被纳入地方教师工会合同之中。例如，延长在学校的时间、延长学期时间、绩效工资、增加辅导、在学校层面进行人员控制等。[26]
五 关于特许学校效果的实证评估
和特许学校运动相伴随的是大量关于特许学校效果的实证评估研究的出现。有三个文献来源较为全面地综述了目前的实证研究状况，下文将分别予以介绍。
1.《科学》的综述文献
2012年的《科学》刊发了美国国家科学基金会（NSF）前任主任Richard C. Atkinson等人的综述文章《对于特许学校的效果需要更好的研究》（Betts and Atkinson，2012）。文章提出，特许学校促进成功了吗？特许学校在效果方面有差别吗？关键的政策问题是：对失败的特许学校应该关闭，对成功的则应该复制。文章指出，不幸的是，关于特许学校对学生成绩效果的大多数研究使用了不精细的方法，告诉我们很少因果关系方面的效果。
最近的一项元分析放弃了75%的研究，原因是它们不能对就读特许学校和传统公立学校的学生的背景和学术历史的差别做出解释。大多数研究简单地使用了单一时点的学生表现。这些研究不能把学校的质量和已存的成绩水平与决定就读特许学校学生的其他因素相区分出来。学生自选择进入特许学校的可能性是很大的，这将使得简单比较特许学校和传统公立学校学生的成绩会产生误导。父母不申请特许学校的原因可能是学校的距离或者缺乏时间以完成学校有时候要求的自愿工作。申请的家庭也许有很强的激励。在哪里建立特许学校的决定也影响谁就读。这就使得简单比较变得困难。通常，特许学校和传统公立学校之间平均考试分数的差距反映了谁就读学校，而不是学校所提供教育的质量。
严格、可靠的研究正在出现。这些研究利用了特许学校录取学生的方法。州法律规定，如果有过多的学生申请特许学校，则必须通过抽签录取。因为只有抽签可以区分谁得到或得不到录取机会，所以没有获得录取机会的学生就组成了一个理想的控制组。相关研究倾向于发现：特许学校好于或与传统公立学校一样。然而，这些研究只涵盖了90所特许学校，大约占到全国的2%。作者强烈支持用随机控制实验来研究特许学校对学生成绩的影响。但是，同时承认这一方法的局限。最主要的一点是，大多数的特许学校不是过度申请的。
研究没有过度申请的许多特许学校是重要的。此类研究的关键是控制单个学生以前的成绩。即使如此，由于影响谁就读特许学校的未观测因素的影响，估计就读特许学校的因果效果也是困难的。比较基于抽签的研究和仔细设计的非基于抽签的研究，两个方法产生了大致类似的结果，尽管非基于抽签的研究有时得出较低的估计效果，可能是因为对学生和他们家庭未观测特征的不充分控制。
文章还指出，对特许学校的研究必须进一步推进。研究应当估计特定特许学校（至少是特定类型特许学校）的效果。一旦我们找到最成功的模型，为了复制它们，我们就需要得到促发更好表现的学校特征的更多信息。教学法、课程或者教师资格可以解释其中的任何差别？特许学校是地方来组织，或者附属于特许管理（非营利）、教育管理（营利）机构起作用？政策环境，如州法律和地方授权机构采用的方法，是否起作用？逐渐重要的不是仅仅报告“平均”效果，而是单个学校的效果，到“黑箱子”的内部获得每个特许学校的独特教育特征。
2.布鲁斯金特许学校布朗工作组的研究报告
由著名教育经济学家Caroline Hoxby和Susan Dynarski等（Croft et al.，2010）领衔的布鲁斯金特许学校布朗工作组发布了关于特许学校效果评估和政策建议的综合研究报告。报告指出，特许学校的数量在过去10年稳定增长，这反映了父母和公众的认同。它们在使命、所服务的学生和效果方面差别很大。研究表明：特许学校在提高城市地区低收入和少数族群学生的成绩方面特别有成效。
众多种类的特许学校和最初的使命是一致的，即为家庭提供新的选择，促进创新方法以组织学校、提供课程。但是同样的多样性使得将特许学校作为一个部门得出其教学效果如何变得很困难。与所研究的学校和采用的研究方法有关，研究发现差别很大。几乎所有的评估多个州特许学校成效的大规模研究都依赖统计控制处理就读特许学校和传统公立学校学生的背景差别。几个研究发现，就读特许学校的学生不比就读传统公立学校的学生表现好。对这些研究的批评指出，对于观测到的差别没有做统计调整，例如，两类学校少数族群或低收入学生比例的差别。此外，影响学习成绩的有关学生和家长的非观测差别独立于学生所就读的学校类型。
和前面《科学》的文章一致，大多数研究者同意，评估特许学校效果的首选研究策略应是随机控制实验。截至2010年，有5个随机实验研究，4个发现了对学生表现的积极效果，1个发现在整体上没有效果。4个发现积极影响的研究针对的是服务于少数族群学生的特许学校，3个在大城市学区（芝加哥、纽约、波士顿），1个在较小的、低收入城市北波士顿。没有发现整体影响的研究评估了多个州的特许学校。值得注意的是，没有发现整体影响的研究发现了次分组（Subgroup）效果。例如，来自贫穷、少数族群和城市背景的学生在特许学校表现更好；而来自中产阶级、郊区背景的学生在特许学校表现更差。这样，所有的随机实验研究在指出特许学校在大城市地区的成功方面是一致的。这些随机实验研究的一个限制是外在效度，即将研究结果向其他环境推广的能力。因为有很少非城市的、大量过度申请的特许学校，所以随机实验研究主要针对拥有高比例少数族群学生的大规模城市地区。相关的随机实验研究结果不可能推广到主要城市地区以外。采用其他方法的更多的研究需要研究非城市地区的特许学校的效果。研究结果也不能推广到那些家长不想获得特许学校录取的学生。一些特许学校的成功依赖于家长的额外努力。此类学校对于没有类似动机家长的学生可能是不成功的。到目前，可靠的研究并没有处理这一可能性。
这些研究的最后一个局限是，它们关注通过标准化考试测量的学生在阅读和数学方面的表现。研究应扩展学生产出的范围，包括长期的产出。例如，一项对于芝加哥和佛罗里达特许高中的研究发现，对于高中完成和大学就读有积极的效果。
概括起来，关于特许学校成绩表现的研究文献显示了影响效果方面的巨大差别。因此，知道一所学校是按特许学校组织的并不能对其是好是坏或中等做更多的判断。和服务于类似学生的传统公立学校相比，一些特许学校明确地为学生提供更有效的教育。其他特许学校和与之竞争的公立学校相比并不更好，一些更差。
和《科学》的文章一样，该报告也强调，对研究者的一个重大挑战是，甄别出使特许学校成功的积极因素，同时知晓哪些因素可能与学校提供的教育服务与学生和家长的特征相互作用。
3.《教育经济学评论》的特许学校专辑
国际著名的教育经济学期刊《教育经济学评论》（Review of Economics of Education）在2012年第2期推出了一期关于特许学校的专辑。几乎所有的论文都强调，现有的对特许学校整体效果的研究结果都是不确定的。一些关注个别地方的研究发现，特许学校优于传统公立学校，一些发现它们和传统公立学校没有区别，一些发现其表现更糟糕（Toma and Zimmer，2012）。
六 总结与启示
下文对以上内容进行总结，并指出其对我们的一些启示。
（1）特许学校运动是发端于20世纪90年代的一项美国教育改革运动。目前有42个州和哥伦比亚特区通过了特许学校立法。
（2）特许学校运动在美国的兴起具有多方面的深刻背景。教育危机与教育改革、经济改革与经济思想、政治支持和联邦政府支持等因素都促成了这一教育改革运动的发展。
（3）特许学校是基于特许学校运转者和特许学校授权机构达成的特许合同运转的、由公共资金支持的、免费的、无宗派的、选择的公立学校。特许学校介于传统公立学校与私立学校之间。在本质上仍然属于公立学校，是公立学校系统的组成部分。
（4）特许学校运动秉持的理念包括：自治与责任、选择与竞争、公平与优秀。通过以“责任”换取“自治”，特许学校获得改革创新的空间。学生和家长的学校选择机会导致整个公立教育系统形成健康的竞争环境，挑战传统公立学校的“垄断”地位，从而最终促成教育的公平与优秀。
（5）关于特许学校的办学效果评估目前并没有一致的意见。有些特许学校好于传统公立学校，有些类似，还有些更遭。但是，比较一致的研究发现是：少数族群学生在特许学校的学习表现会更好。
（6）尽管对特许学校实证评估的结果并不是很确定，但是特许学校已成为美国联邦政府推进教育改革和制度创新的重要抓手。[27]奥巴马政府在2009年通过的《美国复兴与再投资法》和针对《初等和中等教育法》再授权的建议都将特许学校放在教育改革的重要位置上。
（7）特许学校立法、特许学校和在特许学校就读学生的不断增多都表明，特许学校运动获得了公众的支持。尽管实证评估的效果还不确定，但是，特许学校运动确实为学生和家长提供了一个可选择的机会，从而为利用市场原则改进公立学校系统提供了潜在的可能性。
在我国，如何提高公办学校的办学效率也是一个极具挑战性的议题。多年来，我国也在不断开展公办学校的各类改制工作。但在实践中，经过改制，学校的公办属性往往会丧失，学校通常会转为高价收费的民办学校。转制学校与政府之间的关系往往很不清晰，造成诸多纠纷。此外，“名校办民校”的做法更是模糊了公办学校和民办学校之间的界限，有可能造成国有资产的流失，同时影响公平的民办教育市场的形成。美国的特许学校在保持学校公立属性不变的前提下，将公共资金支持和私人管理相结合，通过市场机制改革公立教育系统，同时运用特许合同清晰界定相关主体之间的权利义务关系。美国特许学校的相关理念与做法也值得我国在公办学校改革方面予以参考和借鉴。
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[1] 本文简化版曾发表在《比较教育研究》2018年第2期上。
[2] 魏建国，北京大学中国教育财政科学研究所副研究员、副所长。
[3] 在美国的联邦预算中，有强制性（Mandatory）和任意性（Discretionary）的区别。对于获得强制性资金支持的项目，不需要通过年度拨款法获得资金，而通过法律规定自动获得。而对于获得任意性资金支持的项目，则需要通过每年的拨款法获得资金。
[4] “America First：A Budget Blueprint to Make America Great Again，” https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf，2017-5-1.
[5] 目前尚没有通过特许学校法的8个州：亚拉巴马州、肯塔基州、蒙大拿州、内布拉斯加州、北达科他州、南达科他州、佛蒙特州、西弗吉尼亚州。Nat’l Alliance for Pub. Charter Sch.，“Measuring Up to the Model：A Tool for Comparing State Charter School Laws，” http：//www.publiccharters.org/law/（2013-5-25）.
[6] “Charter School Data Dashboard，” http：//dashboard2.publiccharters.org/National/（2017-6-16）.
[7] The Center for Education Reform，“Charter School Law Rankings and Scorecard，” http：//www.edreform.com/wp-content/uploads/2013/01/CER-CharterLaws2013_Chart_FINAL.pdf（2013-5-24）.
[8] “Public Charter School Enrollment，” https：//nces.ed.gov/programs/coe/indicator_cgb.asp（2017-6-21）.
[9] 主要是指以布朗诉教育委员会案和20世纪60年代一系列民权和教育立法为代表的教育改革。
[10] 主要是指从20世纪60～70年代开始的教育财政诉讼对教育改革的推动。
[11] 除了学券和特许学校外，学费税收抵免（Tuition Tax Credit）也是学校选择的一种形式。
[12] 2013年的国家特许学校周从5月5日到11日，为第14个年度国家特许学校周。
[13] “Presidential Proclamation—National Charter Schools Week，2013，” http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/03/presidential-proclamation-national-charter-schools-week-2013（2013-5-24）.
[14] U.S. Department of Education，“Race to the Top Program Executive Summary，” http：//www2.ed.gov/programs/racetothetop/executive-summary.pdf（2013-5-10）.
[15] “No Child Left Behind vs. Blueprint for Reform：A Comparison and Critique，” http：//www.nfrw.org/documents/literacy/nclb.pdf（2014-5-13）.
[16] “Charter School：Myth Versus Fact，” http：//governor.alabama.gov/downloads/CharterSchools.pdf（2013-5-18）.
[17] “Public Charter Schools the Fundamentals，” http：//www.aplusala.org/uploadedFiles/File/Public_Charter_School_Fundamentals.pdf（2013-5-24）.
[18] “Charter School：Myth Versus Fact，” http：//governor.alabama.gov/downloads/CharterSchools.pdf（2013-5-18）.
[19] “Public Charter Schools the Fundamentals，” http：//www.aplusala.org/uploadedFiles/File/Public_Charter_School_Fundamentals.pdf（2013-5-24）.
[20] 实践中，特许学校服务更大比例的处于弱势地位的孩子。一些分析人士忧虑，特许学校促进了公立教育的社会和种族分层（Vergari，2003）。
[21] 下文会详及。
[22] National School Board Association，“Charter School Toolkit for School Board Members，” http：//www.nsba.org/Advocacy/Key-Issues/Charter-Schools/Charter-School-Resource-Center/Charter-School-Guide/Charter-School-Toolkit.pdf（2013-5-19）.
[23] National School Board Association，“Charter School Toolkit for School Board Members，” http：//www.nsba.org/Advocacy/Key-Issues/Charter-Schools/Charter-School-Resource-Center/Charter-School-Guide/Charter-School-Toolkit.pdf（2013-5-19）.
[24] National School Board Association，“Charter School Toolkit for School Board Members，” http：//www.nsba.org/Advocacy/Key-Issues/Charter-Schools/Charter-School-Resource-Center/Charter-School-Guide/Charter-School-Toolkit.pdf（2013-5-19）.
[25] National School Board Association，“Charter School Toolkit for School Board Members，” http：//www.nsba.org/Advocacy/Key-Issues/Charter-Schools/Charter-School-Resource-Center/Charter-School-Guide/Charter-School-Toolkit.pdf（2013-5-19）.
[26] National Alliance for Public Charter Schools，“Public Charter School and Teachers Unions，” http：//www. publiccharters.org/editor/files/NAPCS%20Documents/PublicCharterSchoolsandTeachersUnions.pdf（2013-5-20）.
[27] 联邦政府的另外一个教育改革抓手是“责任与标准”。