国家转型下的边疆整合困境
——以民国时期解决土司问题的实践与论争为中心[1]
李沛容[2]
摘要 民国时期，边疆土司旧制因与民主共和政体格格不入，被国民政府视为封建专制遗孽，亟应改土归流，统一事权。近代国家政体转型后，废除边疆土司已不只是统一行政、固守疆圉的行政问题，还是关乎民族平等的前提和保障。围绕废除残留土司问题，国民政府、社会舆论和地方精英展开了一系列的论争、实践和博弈。但是民国时期终因种种现实困境，未能根本解决土司问题。解决土司问题的论争与实践，展现出国家转型过程中国家与边疆、一体与多元的复杂性和矛盾性。
关键词 民国时期；国家转型；边疆整合；土司问题
DOI：10.13835/b.eayn.26.02
民国肇兴，政体由封建专制转趋共和体制，一切政务亟须除旧布新，百废待举。对内忧外患的民国政府而言，如何克服清末以来的各种边疆危机，承继多族群传统的清朝边疆遗产，努力将边疆各族融于中华民族共同体之内，建设统一的民族国家，始终是棘手而迫切的重大问题。首先必须破除封建时代遗留下来的旧观念和旧体制，推进边疆的政治整合。为实现此目标，民国政府特别是南京国民政府试图着手塑造一套新型的边疆观，重建统一的边政管理体系。因此，自元明时期推行的土司封建旧制，就同民国时期倡导的国家整合思想格格不入，被界定为应革除的对象。民国时期国家转型过程中，充斥着各种有关土司存废问题的实践和言论，围绕废除土司和实现民治，从政务推行到社会舆论民国各级政府都把边疆整合的废土改制作为实践和讨论的中心，废除土司制度成为各界人士一致认可的不争之事。然而，在推行废改土司的具体措施时，边疆残留土司们的系列请愿活动，与政府的各项政策和社会舆情不断纠葛，甚至发生冲突。民国时期，国民政府解决土司问题的各种实践，充分显现出近代民族国家建构进程中边疆整合的矛盾性和复杂性。
一 国民政府解决土司问题的态度与实践
20世纪初，西方列强侵扰清王朝边疆的行径愈演愈烈，日益加剧的边疆危机猛烈冲击着清初以来建构起的多族群传统和多元政治实体并存的统治秩序。为挽救和维护疆域版图的完整性，清王朝试图在边疆事务方面做出最后努力。原本“因俗而治”创设的土司制度，无法继续胜任拱卫边陲藩篱的角色，也被纳入边疆内地一体化的边政革新进程。[3]1906年升任川滇边务大臣的赵尔丰，首先在关系治藏事务尤为紧要的川边藏区展开大规模的改土归流行动。到1911年2月，清政府针对川、滇、桂、贵、甘等省残留土司，拟订改土归流计划，称“非一律更张，不足以固疆圉”，但因各省情形不同，办法难趋一致，需视各地缓急之别，审慎办理。对一时难以改流者，或先施文教，或收回法权，“以期稍立基础，为异日更置之阶”。[4]废土改流不能盲目骤然而行，须依轻重缓急，分层次、有步骤地渐进而行，意在防范边地土司的离心倾向，减少改流阻力。废土归政，事权归一，使边疆内地政务一体化，以固疆圉，已为大势所趋。改流计划尚未全面付诸实施，清朝即告覆亡，土司存废问题便遗留给民国政府。
民国初期，北洋政府对边疆事务的关注首重于藏、蒙古、新边事，处理散布于西南、西北地区的残留土司，基本因循逊清成例，游移于土司存废之间，并无明确对策。土司存废问题解决的实际操控权下移到地方政府手中。然而，各省政府多沿袭清代旧例，以致改流之事停滞，加之时局动荡，边事措置失当，川、滇、甘各省土司，梗阻政事推行，渐渐演变为边事症结。[5]
土司问题的解决，一直到南京国民政府名义上统一全国后，才出现转机。依据《建国大纲》方案，国民政府拟定措施，规整统一全国行政体系，推行县制，革除特殊行政组织，以使全国事权归于中央。因“土司制度，不特不合现有行政组织，亦且违反现代潮流”，遂决议“对于改土归流政策，亟应力求实行”，于1929年12月由内政部制订土司调查表，咨请广西、云南、贵州、甘肃、宁夏、青海、西康、湖南、四川、新疆各省政府切实详细调查，“以为改革张本”。1930年和1931年，又迭咨仍存土司制度各省，并嘱其切实厉行改土归流。[6]中央政府倡议改土归流之议自此再起，内涵却远较以往复杂得多。1931年建省仅两年的青海民政厅在呈文中声称，青海各土司早已名存实亡，却“坐食厚糈，专供一己之挥霍”，屡屡有人控诉，应急谋求改革土司之方，“以铲除民族不平等之障碍”。民国肇建，土汉混合，早已无分畛域，而土民对于国家之义务与境内汉回民众一律平等，因此不愿再受土司压迫，“拟请明令取消青海土司各职，以一事权！”呈文很快得到内政部的响应和赞同，核议咨文呈请国民政府，将之推而广及全国，“嗣后各省政府，如有呈报土司补官袭职之事，并请勿遽核准，以谋改革，而昭划一”，又将土司定性为“封建时代之一种不良制度”“封建制度之污点”，声讨土司欺压、剥削平民之种种罪行。最为重要的是，内政部强调废土改流的决定，“虽为整齐行政制度起见，亦所以保持国内民族待遇平等之精神”。[7]与清末相比，废除土司已不只是统一行政组织、固守疆圉的政治问题，而是同革除封建残余、追求社会平等、融合民族关系、树立土民国家观等“现代潮流”相联系，直接关系到近代民族国家建构的诸多问题。政治统一与国内各族平等之间的关联被强调并凸显出来。土司与土民旧有的封建奴役关系，应为国家与国民间新型的权利与义务关系所取代。这些废土理由和主张，之后在各级政府有关改流的公函中被屡次提及，成为各省改土归流的基本标准和原则。国民政府解决土司问题的理论基础源于孙中山的民族国家建设理论，即为摆脱西方列强压迫和国家分裂倾向，将各族同化融合为一个强有力的国族——中华民族，建设统一的现代国家。[8]由于边疆各族“事事均较内地为落后”，“若一任边疆各民族以本身力量自求发展，其成绩当至渺小”，中央政府必须肩负起扶持国内弱小民族的重任，发展边疆教育以开启民智，开发边疆资源以谋民生，培植其自决自治能力，真正达到“政权在民”的目的。不过，这一切均“必须在民族统一领土统一及国家行政统一之前提下力求推进”。[9]国家转型后对事权统一与民族平等更为强调，土司问题因为封建旧制，阻滞民族国家统一，且延误边疆各族平等的实现，于是废土改制便成为民国政府势所厉行的重要之事。
国民政府力主废除土司的主张，迅速引发了政界、社会舆论界有关土司问题解决的争议和边疆土司力量的回应。作为解决土司问题的主导力量，残留土司各省大多在具体的废土问题上与国民政府存有分歧，虽表面上纷纷筹议，拟具改革办法，一致认可土司制度为封建残余，不合潮流，应予废除，但是各省均持改制不应操之过急、处理无妨从宜的主张。[10]国民政府遽然废除土司制度的理想方案在滇、川、康等地确实缺乏可操作性。1929年云南省府在回复国民政府要求改流的公函时就曾指出，云南边地土司毗连英缅，僻处边荒，瘴毒尤烈，汉人绝少，土民皆拥戴土司，“如措置操切，立酿边衅，是以前本省政府有见及此，对于土司问题解决决定设流而不改土”。[11]且不论自然环境之局限、国防安危之敏感，土民根深蒂固的传统观念、边疆民情的复杂实为废除土司的重要障碍。这一点从甘肃永登县属连城（今兰州西北）鲁土司改流一案可资为证。1933年甘肃省连城土民呼吁改土归流，省府拟定计划废除土司改为设治局，孰料省府又接到拥护鲁土司的请愿呈文。经密查，呈文中所列众人“虽谓拥护，非其本心”，实为鲁土司主使。有趣的是，向省府呈请另行设治和请求维持旧制者，竟然是同一群乡绅。其后，调查者也不得不承认，尽管日趋汉化，“仍有一部分头脑顽固之番民，及少数土司之私人，尚望土司长久存在”。[12]民情若此，对土司存废的选择，实际牵连着各方社会力量盘根错节的利益关系。民风渐趋汉化的甘肃连城尚且如此，遑论汉人绝少的僻远边地。因而直到20世纪40年代初，云南省府仍然延续民初“土流并置”的“缓进”办法，坚持认为处理土司问题，应取务实的态度，正视边地土司“服从中枢，拥护政府”“倾心向内，克尽守土之责”的事实。何况在“各土司之上，政府仍分别设有行政官吏，掌握一切行政司法事宜，土司亦归节制”，因而认为土司制度的存在与国家行政的施行并无障碍，暂留土司，允准土司袭职，还能“抚绥边民倾心内附”，“以固国防”。[13]在云南省府看来，土司的存留并不妨碍国家政令推行，又可维系土司内向抚边民之心，具有现实的政治合理性。循序渐进的方案要比国民政府厉行改流的提议更贴近边疆的现实。在中央政府和各省政治力量有限、无力经营边地的形势下，土司的留存算是“以一事权”和“抚绥边民”之间的折中办法和无奈之举。与滇省类似，川、康、甘、青各省鉴于地方情势，在各土司辖境改设县或设治局，并将旧有土司委以新的县长等衔称，在名义上实现废除土司与事权归一的效果。尽管此后国民政府先后多次清查各省残留土司，声言废土改流，但碍于抗战爆发，多数残留土司势力仍得以保留，直到20世纪50年代初。[14]
二 社会舆论对土司问题的论争
国民政府颁布厉行改流的决议后不久，土司问题便一时间成为舆论界热议的话题。相关的时论评议和时事报道开始大量刊载于各类报纸、杂志、著作，特别是同边政、地方性相关的报刊中，与此前土司问题乏人问津的情形形成鲜明对比。不过早在清末民初，国人因应日趋恶化的边疆事务，已借用新兴的报刊媒体发表过对土司问题的看法。1913年《协和报》记者向创建未稳的民国政府条陈，滇南国防堪忧，边事亟应整顿，首要应在吏治，整顿吏治即在土司，若“使边疆土人不属于中国政治统一之下，后患诚不可胜言”，遂建言选贤良官员取代土司，威德并施，行改土归流之策。[15]此后很长一段时间内，与北洋政府忽视土司问题相仿，国人对此长期缄默无声，直至1924年。这一年，被誉为云南束河“和氏三兄弟”之一的和志钧发表了《吾滇土司之宜彻底废除》一文，倡言废除土司。同当年《协和报》记者纯粹从政治层面考量，将废除土司的理由完全归为国防安危不同，深受近代国家与国民思想影响的和氏着重揭示土民“仍困于专制之下，不能享受民国国民应享之权利”的事实，因而“为保障土民之权利，增进土民之幸福，不可不废除土司；启发土民之智识，促进土民之文化，不可不废除土司；巩固边境，以弭外人之觊觎，开垦荒土，以作裁兵之善后，亦不可不废除土司。是废除土司，一方固为土民计，一方仍为吾滇计矣”，废土置流为“拯救土民之惟一善策”。[16]和氏对土司问题的认识，着眼于地方视野，将保障民权、开发民智，同国防、裁军等更为现实的政治问题相提并论，落脚点始终围绕在“民”上。废除土司最为现实的意义就是要使“土民”转化为“滇民”（“国民”）。
《协和报》记者与和氏大致代表了社会舆论讨论土司问题的两种主要观点，即事权统一与化边民为国民。1929年以后，有关解决土司问题的社会舆论主要限定在这两种倾向中。前者专注于探讨废土的具体方式，即政令统一、开发边地，主要侧重于政治层面。而后者则将“民”置于核心位置，强调废土改流中将传统边民转化为现代国民的问题，并强调政治干预是实现此种转变的途径。还有部分社会舆论虽斥责土司的封建专制性，但主张废土不宜过急，应“分析他内部的情形与环境的关系而斟酌缓急，分别废除”，[17]“不可压迫过急”。[18]1933年，就读于光华大学的朱祖明撰文批评历届民国政府忽略土司问题的做法，提醒政府任何特殊政治组织的存在，都是不利于国防安危的，“勿谓土司问题，范围狭小也，‘星火燎原’岂可忽视”，“土司问题与蒙旗不相轩轾，中央何轻此重彼”，然“筹谋边政，须巩固国防，废土司非电令所能奏效”，“以史为鉴，废土之事，平时犹宜慎”。[19]那么，应如何具体解决土司问题呢？早期的社会舆论延续了和氏的地方视角，尤为关注土司问题突出的滇、康两地，随地方情势、个体观念有别而各有侧重。但不少人也敏锐地意识到土民同土司结成的长久依赖关系，以及对废土进程的潜在影响力。清末举人出身的开明士绅童振藻承认土司制度作为封建残余应一律改革，但骤然废土易招致土民的激烈反对和土司的离心向外，无助于国防巩固，所以稳妥的办法是“羁縻勿绝”，再施以文教，从文化上濡化土司和边民，用弭外患。[20]在西康，因普通百姓固有的“根根”观念，与土司结为牢固的依附关系，县政的实施和维持，尚依赖于土司、土头势力的协助。曾任巴安县（今甘孜州巴塘）县长的许文超所述事例可印证此点：1928年，名义上已废的德格土司大婚，向百姓派征各种实物，县长出面干涉，结果弄得自讨没趣。[21]因而地方政府“欲与之争民，彼则根深蒂固，致力维艰”，唯有“陶融土司头人”，设法改良学校教育、培植人才，使其“具足现代知识”，逐步改变边民的固有观念。[22]推行教育，使边民观念与时代衔接，逐渐削弱土司统治基础，成为20世纪40年代舆论界建议废除土司、统一行政的惯常策略。废土改流被视为一个综合性、全方位革新边地社会的问题。边民则常常被认为是需要在政府扶助下接受改造的群体。
单纯从政治层面考虑废土改流，强调改造边民，并非所有建言者的共识。不少废土言论的建议是由控诉边民的遭遇开始的，并越来越迎合当时破除封建旧体制、建设政体统一的共和国观念，且赞同南京国民政府改土归流倡议中重视改造传统边民为现代国民的观点。1933年的一份报道指责云南土司诛求无厌、重重盘剥边民的种种恶行。[23]来自云南镇雄（今云南昭通境内）的通信更是宣称土司佃户“与奴隶无异”。[24]一位建言者愤慨地把土司和边民的关系比喻为“土皇帝”和“奴隶”的关系，直言“土司所辖的地方，大半变成黑暗地狱了”，惊呼“这种与帝国主义专制暴君异名同实的封建专制残余势力，在我们实现三民主义，铲除封建势力，统一中国，复兴民族的革命过程中，还能毫不过问的让其存在吗？”[25]这些言论揭露了土司“封建余孽”专制的残暴，彰显出废土的合理性和实现边民地位改变的迫切性。[26]土司和边民是“统治者与被压迫者”“支配者与被剥削者”两大尖锐对立的阶层，土司治下的边地社会实为一番极不平等的景象。所以，学者方国瑜称，时移世易，往昔政府经略边土，只羁縻土酋的做法已不可取。这不仅与开发边疆为巩固国防之“急务”有关，尤为关键的是，“今则重视边民，同登文化之域，凡国民所享受之权利，边疆与内地不容歧异，则不能如往日授全权于土司”。为实现平等，地方权力应由土司下移至边民阶层，方能符合现代国体。但是熟知西南边疆史地的方氏基于边疆情势特殊的考虑，并不同意马上废除土司，而认为应当广设流官，重新调整土司在新政治体系中的位置，理清土、流的权限，“使土流各有所守，始可言边疆建设”，才更为合理。[27]限制土司权势、培植汉官在边地的权威，是许多建言者解决土司问题的看法，[28]也是残留土司各省致力重组边地权力结构、完成政令统一的努力方向。
然而边地缺乏有效的流官监管机制，吏治败坏不堪，叠加的土流权力架构反倒加剧边民负担，贪腐的边地流官被舆论界讥讽为凌驾于土司之上的“太上土司”。[29]连在西康任政多年的许文超也深有体悟地谈到，“临民之官”若谨遵“清、慎、勤”原则行事，“敢说什么问题都是可以解决的，岂仅土司问题而已”！[30]学者江应樑的剖析则更为深刻，土司制度存有种种弊端，但对边疆、边民却有较大的利益：因其存在，“使边地虽未进步但也还未糜滥，使边民虽穷苦但还不致饿死，在今日政治未上轨道，贪污之风，有如狂浪，兼之汉人对边民传统上即有成见，皆认边民可欺，边财可发，故一入边地，不论为官为商，莫不以欺骗压迫榨取剥削边民为能事，于是边民受汉官汉商之祸，实远胜于土司”。开发边疆、开化边民，土司制度自然应根本废除，“但须得先具备一个条件，就是得先有合理的治边计划与理想的边疆官吏，倘仍如过去之贪官污吏刮民政策去治边，反不如暂时保存土司制度”。[31]况且，在边地，文化初开，具备近代行政知识和技能的“理想的边疆官吏”奇缺，这也一直是困扰改流后边地政治重建的问题。即使抗战时期，西南地区成为抗战建国的大后方，政府呼吁有志青年“到边地去”，各省也尝试开办各类边地流官培训机构，流官却始终无法真正填补或取代土司遗留下的权力空缺。因而有的建言者一再重申废除土司的重要性，但当面对人才缺乏的边地选拔流官的窘境时，其资格亦可“不问其是否土司”。[32]难容于共和时代的土司们，此时却可以转化为维系边地和政府联系的重要纽带。
三 土司与地方精英的回应
对于国民政府执意在边疆地区推行废土改制的决议，青海各土司于1931年最早做出回应。以李承襄、祁寿昌、李沛霖等为首的青海东部各土司，联名请愿，直接向主管蒙藏事务的蒙藏委员会寻求援助。呈函首先回溯土司受封，实因“有大功于国家”的历史合法性，且“土司对于地方人民关系綦重”，又有其存留的现实合理性，故自明清迄民国，“悉仍其旧，未常轻言改革”。倘若执意行废土之事，既恐西北英俄帝国主义愈加“肆行无忌”，“即蒙藏各土司亦将有兔死狐悲之感”，而有违于“先总理扶助弱小民族之意旨”。土司制度既然与时代潮流不合，“为避免封建封号”，可以另易名号，土司所属之兵丁可由中央加以改编，若依此而行，“此匪特职等之幸，国家前途实利赖之事，关蒙藏根本大计”。[33]存留土司的意愿最终随着1931年8月青海省府在国民政府支持下通令撤销土司而破灭。但从呈函可以看出，通过民初以来对新政体认知更新，土司混杂新旧观念，已转变政治理念和行为，言论中开始突出国家观念，强调边疆国防安危，并善于运用三民主义宣扬的民族观作为话语，试图为自身政治统治在新时代环境中的延续寻求依据和折中方案。其中，边地民情特殊、民意之向背及土司与边民的传统关系，是土司陈请保留土司制度的惯常理由。
就在青海土司上呈请愿后不久，面对西康设省之议日盛，川边匪患渐重，僻处川边一隅的木里土司项此称扎巴主动向国民政府呈文条陈西康设省四端，即注重国防、速平川事、分徙盘夷、控制蛮匪。所述设省应重视与西藏地方政府协调，以绝外人离间；稳固川省政局，以利西康设省；分化夷势，以息川边夷患。可谓洞悉时弊，切中国家与地方时局之要害。对控制蛮匪一事，则将民初以来川边政局动荡、社会失序的源头，归于清末赵尔丰改流废土。木里土司强调流官治边，与川边民情不合，“何以言之，有土司之治，语言习惯一体皆然”，“以言语不通者，欲不同之异域蛮邦，而忽被汉治，难免不种种隔阂”，此“真非因地制宜之道，宜其有蛮匪之猖獗也”。边地民风既不适应于流官治理，在土司治下尚能融洽无事，遂建议“暂将川边各土司，查明原职，准其回复”，以便“维系蛮人之心”。再以教育普及，文化渐开，“蛮匪知有礼仪”，方为“正人”。[34]自民初，木里土司长年受康南乡盗匪患困扰，规复川边土司，自有重建川边秩序、以弭匪乱的现实政治意图，同时也意在暗示流官体系难与特殊的边地社会兼容，事权归一终不如因地制宜，国民政府应认可土司制度存在的现实意义。木里土司以边地民意请求保留土司制度并非妄语。国民政府推动各省厉行改流后的短短数年间，来自边地的废土反对意见便已甚嚣尘上。1933年，甘肃卓尼驻京代表声称“番族情形特殊，不宜更设县局”，向蒙藏委员会呈请暂缓改流。[35]次年，西康德格五县民众向国民政府呈请要求恢复已废土司。[36]尽管国民政府或各省府以土司制度与现行制度及中央法令不符为由，大多否决边地各方的请愿，土司却以边民意愿代言者的身份，逐渐在国家的政治生活中崭露头角。
1936年6月至1940年11月，云南北胜州女土司高玉柱与夷苗民众代表喻杰才，联同凉山土司岭光电、遵义土司杨砥中等川、黔、康、滇各省边地精英先后六次向国民政府请愿，发起政治诉求运动，希冀政府重视西南沿边“夷苗”的地位，给予“夷苗民族”国大代表选举的合法权利。[37]1936年6月首次提交国民政府的请愿呈文，提出囊括教育、文化、吏治、国防、参政、开矿、党务等十项请愿事项，虽然回避了在当时已为国民政府定性的废除土司制度问题，但在请愿呈文的措辞上，土司的位置被有意凸显出来，“我土司夷苗民族”“我土司民众”“土司夷苗”屡次出现。实际上在请愿呈文上签字的三十余名代表皆为川滇交界处的土司头人，呈文以隐蔽的手法为土司制度辩解，阐释土司在当时边地社会环境中存留的必要性。在回顾和描述“西南夷苗民族”沿革和概况后，强调土司制度适合“文化水准较任何民族为低下”的“西南夷苗”区域的民族心理和社会文化，“盖因以夷治夷，纷争绝少，深合弱小民族之心理”，“而社会上每以土司地位之仍留存于新世纪，认为奇异，辄加非难，甚或摧残歧视。讵知我边地愚弱之夷苗民众，非土司难于统驭，亦非土司无以生存。盖土司与民众息息相关，互倚为命，不可须臾分离，实时代环境，有以逼成之。往昔不论，即以目前边地政治之黑暗，其他民族之欺凌剥削，苟非土司之保障，则我整个之夷苗民族，早陷于灭绝之途，是可断言也”。另一项请求为：“政府准许各土司夷苗民众，在沿边一带，组织夷务整理委员会，负责办理夷苗民族之一切事务。”[38]土司阶层仍然应该是肩负复兴2000万“西南夷苗民族”重责的主要政治力量。此后，高玉柱、喻杰才等赴上海演讲、参观，拜访各界人士，致力于宣传和扩大请愿活动的社会舆论影响。[39]抗战爆发后，高玉柱等继续从事政治诉求活动，筹议组建“西南夷苗民族”民间组织机构。在此期间，土司存留的合理性在请愿活动中仍若隐若现地流露出来，甚至赢得内地各界领袖的认可和期许，如1937年2月高玉柱在沪演讲，上海名流林康侯倡议组织由21名土司参加的联合会，并商议土司子弟赴沪等地参观求学。[40]同年，高玉柱在受访时谈及土司制度，称清代下令废土，“老百姓不赞成，于是反清的空气在我们夷族中酝酿得非常厉害”，“在这种情形下，英法帝国主义者的力量便趁机直入了”，[41]暗指晚清废土之举不利于边疆国防。高氏等多年的请愿活动以及更多的“西南夷苗”精英参与进来，最终促成了国民政府设立“土著民族”国大代表。[42]土司与地方精英的系列活动对唤醒边民（至少是精英阶层）的参政意识、获取国民政府的政治承认并取得相应的政治权利，无疑起到了积极作用。
值得玩味的是，为“西南夷苗民族”向国民政府申诉政治权益的主要请愿者，正是政府宣称为保障边民权益、实现民族平等而要厉行革除的土司阶层。而以土司为主的请愿者在西南边地同国民政府的政治联系中起着直接的推动作用，为近代民族聚合和国家统一而奔走呼告。无论是国民政府厉行改流的决定，还是土司阶层参与主导的请愿活动，都以三民主义为行事原则，只是后者更为侧重民族主义，以“扶助弱小民族，与国内各民族一律平等”为向国民政府请愿的理论支撑点。在向现代民族国家的转型中，被斥为“封建余孽”的土司阶层开始意识到时代的剧烈变动，一方面以边情特殊、民意向背为据，试图抵制、延缓政府的废土行动；另一方面却有意识地调整和改变自身的社会角色和政治行为，呼吁和从事边民的文化教育、改善边民生活、抑制败坏的吏治、协助政府边政的推进。
四 结语
土司的存废问题是自明末以来迁延至民主改革前，国家在治理边疆少数民族时的棘手问题。然而，转入民国以来，同是改土归流，内含却出现了极大的变化。在国家政体转型后追求政体统一、民族平等和“还政于民”的话语政治下，民国时期的废土归流以整合边疆为目，内核实为对事权统一的强调。此外，在面对边疆危机的外在冲击下，建设具有内在凝聚力的近代民族国家，也迫切需要国家实现政治权力的整合。民国政府，特别是南京国民政府厉行废土改流，意在消除中国历史上长期形成的多元政治共存的局面，将边地整合进统一的国家体系中。厉行废土改流的决议，固然有益于民族国家的完整性和中华民族政治层面的整合，却陷入一系列的争议、不适应和悖论中。国民政府以各族平等为废土的重要理由，以政治层面上的废土为前提，使之推行于边地各族中。现实的政治困境却令中央与地方政府就土司的问题各持己见。即使舆论界猛烈抨击土司制度封建的落后性和压迫性，也不得不深思急于使边地改制后，吏治是否能够在流官取代土司后真正实现边疆各族的平等。地方政府顾虑的边地民情、民意，则成为土司要求保留土司制度的主要理由。国民政府有意淡化民族意识，强调政治统一，而土司则重在突出边疆各族社会文化的特殊性。由此，土司的存废问题集中体现出近代国家转型背景下边疆整合过程中遭遇的种种困境。不过，在向现代民族国家的转型过程中，土司也渐渐转变自身政治角色以适应国家政体变化，通过向政府发起请愿活动，争取边民作为国民的合法政治权利及主体性地位。
在民族主义思潮高涨的近代中国，边疆问题关系到民族国家统一整合的成败，民族意识和民族认同往往是人们关注的面向。然而，从民国时期解决土司问题的实践与言论、地方土司与政治实践的争论中不难看出，中国作为多民族构成的国家在向现代民族国家转型时的阵痛，而民国时期因对“中华民族”的统一性过分强调，终未能解决民族与国家、多元与一体的矛盾。
[1] 本文为国家社科基金青年项目“民国时期川康彝族的民族身份与国民意识研究”（18CMZ005）阶段性成果。
[2] 李沛容（1983～ ），女，历史学博士，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心特聘副研究员。
[3] 陈跃：《“因俗而治”与边疆内地一体化——中国古代王朝治边政策的双重变奏》，《云南民族大学学报》2012年第2期；苏德：《试论晚清边疆、内地一体化政策》，《中国边疆史地研究》2001年第3期。
[4] 《民政部改土归流之计划》，《国风报》1911年第2卷第5期。
[5] 佘贻泽：《中国土司制度》，正中书局1944年版，第132～156页。
[6] 内政部年鉴编纂委员会编纂《内政年鉴》，载《民国丛书续编》第一编，上海书店出版社2012年版，第403页。
[7] 《咨部撤销青海省土司改土归流》，《江苏省政府公报》1931年9月12日（第843期）；《取消各省土司制度》，《江西省政府公报》1931年第17～24期合刊。
[8] 王柯：《民族与国家：中国多民族统一国家思想的系谱》，中国社会科学出版社2001年版，第208～216页。
[9] 周昆田：《三民主义之边政建设》，《边政公论》1941年第1卷第1期。
[10] 黄奋生：《边疆政教之研究》，商务印书馆1947年版，第106页。
[11] 《国民政府内政部公函：函国府文官处：据云南民政厅核议腾越道七土司行政区公民王有信等请将南田干崖盏达陇川四土司改流设县一案函请查照转呈由》，《国民政府行政院内政部内政公报》1929年第1卷第9期。
[12] 《令民政厅据呈连城改土归流及设治办法着遵指示办理》，《甘肃省政府公报》1933年第2卷第39～42期。鲁土司鲁承基于1925年承袭平番县属连城指挥土司，并由北洋政府颁予执照。参见《临时执政令：令内务总长龚心湛：呈准甘肃省长陆洪涛咨请以鲁承基承袭平番县属连城指挥土司世职拟请照准由》，《政府公报》1925年，第3284页。
[13] 龙云主编《云南行政纪实》第2编《边务·土司制度》，云南财政厅印刷局1943年版，第1页。1945年以前，云南省府仍正式核准发给土司世袭的委任状，引来舆论界不少的批评，被认为对待土司的态度是消极的。参见佘贻泽《中国土司制度》，正中书局1944年版，第183页；江应樑《云南土司制度之利弊与存废》，《边政公论》1947年第6卷第1期。
[14] 潘先林、白义俊：《民国时期的土司政策——以云南为中心的讨论》，《中国边疆史地研究》2017年第3期；吴启讷：《抗战洗礼下少数族群的中华民族化》，《江海学刊》2015年第2期。上述研究皆认为抗战时期国民政府停滞了改土归流计划，转而重新册封土司，以应对日本试图挑起的边疆危机。
[15] 《整顿滇南土司议》，《协和报》1913年第3卷第36期。
[16] 和志钧：《吾滇土司之宜彻底废除》，《云南旅京学会会刊》1924年第5期。
[17] 罗英：《滇黔土司存废问题之检讨》，《滇黔》1936年第1卷第6期。
[18] 徐清影：《土司》，《晦鸣周刊》1930年第1卷第16期。
[19] 朱祖明：《中国西南土司问题》，《光华大学半月刊》1933年第2卷第5期。
[20] 童振藻：《云南土司略考》，《新亚细亚》1936年第11卷第6期。童振藻是云南大学前身私立东陆大学的建校筹备组成员之一。
[21] 许文超：《从土司问题谈到衙门的标语》，《康导月刊》1941年第3卷第5～7期。
[22] 文阶：《康区土司头人问题之探索》，《康导月刊》1941年第3卷第5～7期。
[23] 《云南民生之惨状》，《兴华周刊》1932年第39卷第47期。
[24] 陈纪年：《云南之土司》，《华年》1933年第2卷第44期。
[25] 罗英：《滇黔土司存废问题之检讨》，《滇黔》1936年第1卷第6期。
[26] 1929年九龙县建设筹备员黄镇西罗织“恶贯满盈”的木里土司罪行，言“该土司不自揣测，自居尊，服黄冠、黄旗、黄伞，出入辇，俨如王者，其罪二也”，竟不顾木里土司兼具格鲁派大喇嘛身份的事实。僧服尚黄，是藏传佛教格鲁派的传统。参见镇西《木里土司恶贯满盈应改废之调查书》，《边政月刊》1929年第1期。
[27] 方国瑜：《确定土司之地位》，《云南》1946年第1卷第5期。
[28] 胡翼成：《读过〈云南边地问题研究〉以后》，《边事研究》1935年第2期。
[29] 《云南民生之惨状》，《兴华周刊》1932年第39卷第47期。
[30] 许文超：《从土司问题谈到衙门的标语》，《康导月刊》1941年第3卷第5～7期。
[31] 江应樑：《云南土司制度之利弊与存废》，《边政公论》1947年第6卷第1期。
[32] 熊光琦：《开发澜沧全部与巩固西南国防之两步计划书》，载《云南边地问题研究》下卷，云南省立昆华民众教育馆编印1933年版，第38～39页。
[33] 《咨内政部、青海省政府：据青海省土司李承襄等呈为妥议改编土司制度以固国防等情经本会常会决议咨送内政部核办并咨请青海省政府查照等因相应咨请查照由》，《蒙藏委员会公报》1931年第16期；《咨请拟议改革土司一件迅予见复并将前送之土司调查表饬填转送参考由》，四川省档案馆藏，全宗号41，案卷号7509。
[34] 《贵省政府本年八月二十四日省字第二七七号咨以准本部咨请议复关于西康木里宣慰司项此称扎巴呈为西康设省条陈管见一案嘱将原条陈送一份以凭办理等因准此相应照抄原陈一份咨请》，四川省档案馆藏，全总号41，档案号7590。
[35] 《准缓改土归流》，《蒙藏旬刊》1933年第67期。
[36] 《西康德格五县民众要求中央恢复土司制度》，《康藏前锋》1934年第10～11期。
[37] 伊利贵：《民国时期西南“夷苗”的政治承认诉求——以高玉柱的事迹为主线》，《中央民族大学学报》2014年第2期。
[38] 高玉柱、喻杰才：《西南沿边土司夷苗民众代表请愿意见书》，《新夷族》1936年第1期；《夷族土司请愿呈文及代表意见书》，《西南评论》1936年第3卷第2期。
[39] 娄贵品：《1937年西南夷苗民族请愿代表在沪活动述论——以〈申报〉为中心的考察》，《民国档案》2010年第2期。
[40] 《地方协会昨欢迎边疆来沪女士》，《申报》1937年2月5日。
[41] 寄洪：《夷族土司高玉柱女士访问记》，《妇女生活》1937年第4卷第4期。
[42] 张兆和：《从“他者描写”到“自我表述”——民国时期石启贵关于湘西苗族身份的探索与实践》，李菲译，《广西民族大学学报》2008年第5期。高氏的代表身份一度遭到木里土司驻滇代表李宗伯等的质疑，折射出土司、地方政府与国民政府之间错综复杂的政治纠葛。参见杨思机《以行政区域统驭国内民族——抗战前国民党对少数民族的基本策略》，《民族研究》2012年第3期。