引航之帆 从北大走向世界的先驱者

林毅夫：我的全球发展治理观与新结构经济学

发展问题作为全球性问题之一，困扰着绝大多数国家与地区。第二次世界大战以后，致力于解决全球发展问题的国际多边机构纷纷成立，与主权国家等国际行为体协同合作，共同应对因发展不足而带来的政治、经济、社会等各方面的挑战。尽管国际多边发展机构努力践行其宗旨和使命，但理论经验与现实实践之间的鸿沟却告诉我们，进一步推动全球发展治理依旧“道阻且长”。为此，本书编委会特邀林毅夫教授讲述他的全球发展治理观与新结构经济学理论，探讨全球发展治理进程中遇到的瓶颈与挑战，以及为国际发展与全球治理提供的新思路与新方案。

记 者：林教授您好，您如何看待国际多边机构在全球发展治理中发挥的作用？

林毅夫：过去，国际多边机构在开展全球发展援助与合作、促进发展中国家经济发展、消除贫困等方面，进行过许多积极的努力与尝试，但是成效不尽如人意。

第二次世界大战以后，亚非拉原先的殖民地、半殖民地国家纷纷取得政治上的独立，开始追求国家的发展。当时的发达国家为了帮助发展中国家发展经济，摆脱贫困，缩小国际贫富差距，成立了许多国际多边发展机构，像联合国开发计划署、世界银行等，还有一些地区性的开发银行，比如亚洲开发银行、非洲开发银行、拉丁美洲开发银行等。部分发达国家自己也成立了双边的发展机构，如美国国际开发署、法国外交与国际发展部等。除了这些官方机构之外，发达国家的民间基金会，像洛克菲勒基金会、福特基金会等也同样致力于帮助发展中国家的经济发展。

从统计数字来看，按2010年的购买力平价计算，第二次世界大战后，发达国家经过多边、双边和民间的组织，给发展中国家提供了约4.7万亿美元的发展援助。该援助金额着实不小，但是至今为止，在第二次世界大战后兴起的众多发展中经济体中，只有两个经济体从低收入行列进入高收入行列，分别是韩国和中国的台湾省。到2025年，中国大陆很可能会成为第三个从低收入晋升为高收入的经济体。

根据世界银行的指标，1960年时，世界上有101个中等收入经济体，到了2008年，即我到世界银行当首席经济学家兼发展经济学高级副行长时，只有13个变成高收入经济体。其中，8个是欧洲国家，如希腊、西班牙、葡萄牙等，这些国家与西欧发达国家间的差距原本就不大；其他5个分别是韩国、中国台湾、中国香港、新加坡和日本。其实，每个发展中国家、发展中经济体都有发展经济追赶发达国家的愿望，而国际多边、双边和民间组织也有帮助的意愿，并且提供了很多资金援助这些发展中经济体，但实际上绝大多数的发展中经济体并没有缩小跟发达国家的差距，仍然长期停留在低收入或是中等收入阶段。这是全球发展治理在下一阶段亟待解决的问题。

记 者：在您看来，上述国际多边发展机构取得的成效为什么不及预期？

林毅夫：其实，国际多边发展机构也意识到了这个问题，也在不断改变发展援助的方向。但是，思路决定出路，若思路错了，即使有好的愿望和许多资金、人力、物力的投入，成效很可能也会并不显著。

例如，在第二次世界大战刚刚结束后的2 0世纪五六十年代，发展中国家和经济体在取得政治独立后，开始追求工业化和现代化，希望能民富国强，赶上发达国家。这一方面是基于其自身的发展愿望，另一方面也源于国际多边发展机构的推动。因为当时这些机构的共识是：一个发展中经济体的收入如果要达到发达国家的程度，就必须有和发达国家同样水平的劳动生产率，也即必须有和发达国家一样先进的制造业。所以，这些国际多边发展机构当时就在这些发展中国家投资了一些工业化项目，建立了钢铁厂、汽车厂等。但是大部分产业建立起来后都没有竞争力，同时还带来了就业不足和经济发展停滞的问题。

到了20世纪80年代，国际发展的思路发生改变，人们认为发展中国家经济发展绩效差是因为政府对经济干预太多，没有建立起和发达国家一样完善的市场经济体系，所以国际组织帮助发展中国家进行所谓的结构调整（structural adjustment），以消除政府干预，推动市场化、私有化、自由化，并建立完善的市场经济体系。当时一系列援助项目的资金是用来支持这些结构调整改革的，并且也以这些改革作为条件，即只有推动这些改革的国家才能获得援助。诚然，一个完善的市场经济体系很重要，可是按照当时主流的国际发展思路推行相应政策的国家却遭遇到了经济崩溃、危机不断的问题，这也导致他们与发达国家的差距进一步扩大。

在此情况之下，国际发展援助就从帮助发展中国家进行工业化和建立现代化的市场制度，转变为开展人道主义的项目，包括改善发展中国家的医疗、教育水平，强调性别平等，改善工人的工作条件，以及完善政治治理水平（如反对腐败、增加透明度）等项目。这些项目看起来都很重要，可是在实际效果上同样没有真正帮助发展中国家实现经济建设的飞跃。

于是我在世界银行工作时就开始进行反思，并根据反思提出了一个新的发展经济学理论体系——新结构经济学。新结构经济学的观点是：要消除贫困需要收入水平不断提高，而收入水平提高的基础是结构不断变迁，包括技术创新、产业升级、基础设施完善、制度改革等。这种结构变迁是一个国家经济发展的本质，只有这样才有办法提高收入水平。如果发展援助旨在增加资源，帮助发展中国家消除结构变迁过程当中的瓶颈限制，效果就会好；反之，即使主观愿望很好，效果也不会理想。

记 者：那您认为，目前发展中国家主要存在哪些发展瓶颈呢？根据您的新结构经济学理论，该如何解决相关问题呢？

林毅夫：发展中国家现今最主要的发展瓶颈是基础设施普遍很差。中国的发展智慧中有一条是“要致富先修路”。这也是为什么当我国成为世界第二大经济体，应该为国际发展援助承担更大责任时，提出了以基础设施互联互通为抓手的“一带一路”合作倡议的原因。这个倡议切中各国发展的瓶颈要害，所以提出后在国际上得到很多支持。为了落实“一带一路”基础设施互联互通的建设，我国倡议成立亚洲基础设施投资银行，随后就有57个创始会员国加入，现在该组织的规模已经超过100个国家，是目前除了世界银行之外，会员数目最多的国际多边开发金融机构。

回到前面提到的反思，为什么过去的发展援助，不管是多边、双边还是民间的援助，实际效果与预期差距比较大？最主要的原因是现在的发展思路都来自于发达国家，基本上是从发达国家有什么，来看发展中国家缺什么，并以此为标准来帮助发展中国家追赶发达国家的。例如， 20世纪五六十年代的工业化项目，发达国家拥有先进的制造业，而发展中国家的产业普遍是落后的农业和矿产资源产业等，所以开始大力推动投资设厂。

或者遵循另一种思路，即看发达国家什么能做好，但发展中国家还没有做好，进而帮助发展中国家以发达国家为榜样进行改革，例如， 20世纪八九十年代，发达国家有比较完善的市场经济制度，发展中国家政府干预扭曲非常多，市场经济的一些制度安排残缺不全、效率低。于是，当时国际发展机构就帮助发展中国家着力建设与发达国家一样的现代市场制度。这个用意虽然非常好，但同样遭遇失败。最近这二十年来，由于之前的发展援助不成功，国际发展机构转而根据发达国家的标准，认为那些在发达国家优先级高的事在发展中国家也同样重要，于是教育、健康、性别平等、政治透明等就成为发展援助的主要内容，但是效果同样不好。

从我倡导的新结构经济学视角来看，少数几个成功转型的发展中经济体的做法正好相反，他们大都从“自己现在有什么”出发，根据“自己现在有的，什么能做好”，在政府的因势利导下帮助企业把“能做好的”做大做强。发展中国家现在有什么？普遍是人多、劳动力多，或是自然资源多。根据劳动力资源或自然资源丰富的条件，能做好的是一些劳动密集型的制造业、传统的消费品产业或是农业，以及自然资源产业。要把这些产业，特别是劳动密集型产业和消费品产业做大做强，将比较优势变成竞争优势，必须有基础设施，如充足的电力、良好的道路和港口等，这样产品才能生产出来，并卖到国内、国际市场。根据发展中国家有什么、能做好什么的思路来帮助他们消除做大做强的瓶颈，这样的发展援助效果就会好。根据上述思路，我从世界银行开始，在几个发展中国家做试验，取得了立竿见影的效果，可以迅速创造就业、促进出口，增加外汇和财税收入。

记 者：您能举个例子，具体介绍下在发展中国家进行试验的情况吗？

林毅夫：就经济发展和减贫来说，目前最困难的地方是撒哈拉沙漠以南的非洲国家。我在担任世界银行首席经济学家兼高级副行长时就选择了非洲最贫穷的国家之一埃塞俄比亚作为试点。

埃塞俄比亚是一个内陆国家，没有资源，人口9000万，基础设施差，营商环境不好。按照新自由主义的观点，这样的国家想谋求发展就必须像发达国家那样，建设好全国的基础设施和营商环境，这样才能使制造业自发地发展起来。但是，要把全国的基础设施和营商环境建好要等到何年何月？而且，许多按照新自由主义观点去改革的国家出现了去工业化的现象。

从新结构经济学的角度来看，埃塞俄比亚现在有的就是劳动力，劳动力多而且便宜，能做好的就是劳动密集型的加工业，要创造许多就业机会，就应该以出口到国际大市场为目标，基础设施差、营商环境不好，可以由政府设立工业园，实行一站式服务，缺技术，可以由政府用招商引资的方式把有技术的厂家吸引来。

为此，我做了一个 “非洲轻工业发展”的政策研究项目。2011年3月，我到埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴与时任埃塞俄比亚总理梅莱斯交流研究成果，推荐了上述思路，并建议梅莱斯总理学习中国的“一把手工程”，亲自到中国来招商引资。我很高兴梅莱斯总理采纳了这个建议，他于当年8月到东莞招商，10月完成了将东莞厚街的华坚鞋业引进到埃塞俄比亚进行投资的考察，在2012年1月就正式投产，雇佣了600人，到2012年年底雇佣了2000人，成为埃塞俄比亚最大的企业。此举当年就让埃塞俄比亚的皮革业出口翻番，到2018年年底该企业已经雇佣8000多人，成为埃塞俄比亚的一个奇迹，并且产生了星火燎原的效果。现在，埃塞俄比亚是非洲吸引外商在制造业上投资最多的国家，2013—2018年，该国制造业出口翻了两番。

记 者：林教授，全球治理关涉各类国际行为体，包括主权国家、国际组织、跨国企业乃至各类社会团体，根据新结构经济学理论，各行为体之间该如何协调合作？不同的行为体又扮演着怎样的角色，发挥怎样的作用呢？

林毅夫：所有行为体共同认同的目标应该是促进国际和平、帮助发展中国家发展。在此目标下，各行为体可以发挥各自的比较优势，有钱的出钱，有力的出力，有好的经验共同分享。而且，应该如孔老夫子所说的“毋意、毋必、毋固、毋我”，以真正能帮助发展中国家发展经济、消除贫困为检验的标准，而不是以自己的喜好、理念为行为的出发点。

记 者：您认为，中国青年应该如何参与全球发展治理呢？

林毅夫：我国现在面临百年未有之大变局，尤其是中国和金砖国家的经济总量在国际上的比重越来越高，在国际多边机构和国际治理中，我国应该有更大的代表权。同等重要的是我国要有更大的发言权，发言权中最主要的是要改变过去发达国家主导发展中国家的发展思路的格局，因为思路决定出路。我们在培养参与国际合作和国际治理的人才上也是同样的道理，要培养懂得怎么帮助发展中国家发展起来，真正拥有这样的思路的人才，输送这样的人才到国际机构工作，引领国际多边发展机构发展思路的改变。

我这些年一直在倡导新结构经济学，成立了新结构经济学研究院，非常愿意在人才教育方面多投入，让我们培养出来的人不仅能够适应国际多边发展机构的工作环境，而且能够引领这些国际机构改变发展思路，让我们所希望的共享繁荣的人类命运共同体能够不是梦，而是现实。