二、语言相关法律与政策
（一）我国语言立法与政策
语言立法的目的在于确定官方语言和标准语及其使用，规范各民族语言的关系，确保公民语言权利，减少与预防语言矛盾和冲突，规定语言规范的原则，促进语言健康、有序地发展，为社会进步和各项事业的发展更好地服务。中华人民共和国成立以来，中央及地方针对语言的各种法规相继出台，包括《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第五次会议关于汉语拼音方案的决议》《普通话异读词审音表》《现代汉语常用字表》《现代汉语通用字表》《汉语拼音正词法基本规则》《标点符号用法》《现代汉语通用字笔顺规范》等。据不完全统计，仅2000年之后颁布的各种语言法规就有上百项。其中最重要的是2001年1月1日正式实施的《国家通用语言文字法》，它标志着我国语言文字事业走上法治化的轨道。据国家语言文字政策研究中心统计，截至2016年，我国与语言文字有关的法律法规总计近2200项，覆盖宪法、法律、法规、规章和规范性文件。[22]可以说，我国语言文字法律体系已初步形成。
我国语言文字法律体系从层级框架来看，可以分为五层：
第一层，《宪法》中的语言文字条款。我国《宪法》中有4条关于语言文字问题的条款规定，分别是第4条、第19条、第121条和第139条。内容涉及各民族使用和发展本民族语言文字的自由、国家推广全国通用的普通话、民族自治地方自治机关的语言使用，以及各民族公民用本民族语言文字进行诉讼的权利。
第二层，语言文字法律。目前，在全国人大制定的基本法律中还没有专门针对语言文字的基本法律，但是有6部基本法律包含相关的语言文字法条规定。法条内容主要涉及诉讼中的公民语言权利保障、学校教学语言及学校应当推广使用全国通用的普通话和规范汉字，以及特别行政区可自行规定学校的教学语言。[23]
在全国人大常委会制定的一般性法律中，《国家通用语言文字法》是目前我国唯一专门针对语言文字的法律，也是目前我国层级最高的语言文字专项法律。《国家通用语言文字法》共四章，28条，调整对象是语言文字使用中的政府行为和大众传媒、公共场合的用语用字（即国家机关、学校、新闻出版、广播影视、公共服务行业以及公共设施、信息技术产品、招牌、广告、企业事业组织名称和在境内销售的商品包装、说明等方面应该使用的国家通用语言文字）。《国家通用语言文字法》规定普通话、规范汉字是国家通用语言文字；国家推广普通话，推行规范汉字；各民族语言文字平等共存，禁止任何形式的语言文字歧视；各民族都有学习、使用和发展本民族语言文字的自由；民族自治地方和少数民族聚居地方，国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字可以同时使用。
值得一提的是，我们应当认识到，方言是客观存在的，有其自身的使用价值。国家在推广全国通用的普通话的同时，方言将在一定领域或特定地区内长期存在。[24]
截至2016年，我国共有11部一般性法律包含语言文字法条规定，包括《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国义务教育法》等，内容涉及诉讼中公民语言权利保障、少数民族语言文字使用规范要求、残障人士语言权利保障等。
第三层，语言文字法规。目前我国还没有专门针对语言文字的行政法规，但是有20部行政法规包含语言文字法条规定，包括《地名管理条例》《广播电视管理条例》《出版管理条例》等，法条内容主要涉及推广普通话、诉讼中的公民语言权利保障、少数民族语言教育与能力要求等。
截至2016年，我国共有49部语言文字地方性法规。其中，国家通用语言文字地方性法规23部，主要为《国家通用语言文字法》实施办法，部分是关于国家通用语言文字使用管理的条例；少数民族语言文字地方性法规23部；同时针对国家通用语言文字和少数民族语言文字的综合性地方性法规3部。少数民族语言文字地方性法规及综合性地方性法规涉及的语种主要有蒙古文、藏文、彝文、哈萨克文和朝鲜文，这些法规包括《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》《黑龙江省汉语言文字应用管理条例》等。
据不完全统计，截至2016年，我国包含语言文字法条的其他地方性法规有280多部。立法事项主要涉及教育和未成年人保护、少数民族权益保护、妇女儿童和残疾人权益保护、地方志和民间文化保护等。其他关于语言文字的法条主要涉及普通话推广、规范汉字推广、少数民族语言权利保障及规范管理等。[25]此外，地方语言文字立法中还涉及的问题包括：机构、编制、经费问题；执法主体问题；处罚力度问题；注重制度建设，纳入常规管理问题；社会用字管理问题（诸如招牌手书字问题，地名牌使用外文问题，广告、商标用字问题等）。
第四层，语言文字规章。截至2016年，教育部等部委颁布了6部语言文字部门规章，我国各级地方政府共发布了21部语言文字政府规章；此外，我国包含语言文字法条的其他部门规章有100多部，包括《普通话水平测试管理规定》《汉语作为外语教学能力认定办法》《广播电视广告播放管理暂行办法》等。
第五层，语言文字规范性文件。据不完全统计，截至2016年，国务院及其各组成部门、各地方政府制定的涉及语言文字的规范性文件多达近1500部，其中专门针对语言文字问题的有1100多部，针对其他事项而包含语言文字规定的有350余部；内容主要涉及推广普通话、推行规范汉字、少数民族语言权利保障及使用场合要求、规范使用外文、外语能力要求、职称外语考试等。[26]
此外，2012年教育部与国家语委联合印发的《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》（以下简称《纲要》）是语言文字工作方面一个比较重要的政策文件。《纲要》是二十一世纪我国第一个中长期语言文字事业改革和发展规划，是指导全国语言文字工作改革和发展的纲领性文件。《纲要》明确了未来相当一段时期内语言文字工作的总体目标，规定了大力推广和普及国家通用语言文字，推进语言文字规范化、标准化、信息化建设，加强语言文字社会应用监督检查和服务，提高国民语言文字应用能力，科学保护各民族语言文字，弘扬传播中华优秀文化，加强语言文字法制建设七方面的主要任务，以及推广普及、基础建设、督查服务、能力提升、科学保护、文化传承六方面的重点工作。通过建立和完善语言文字工作“政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”的管理体制，推动地区各级政府切实担负起对语言文字工作的主导责任，积极争取相关部门和社会组织的支持，建立和完善分工协作、齐抓共管、协调有效的工作机制。[27]
（二）他国语言规划与政策
语言是把双刃剑。一方面，它是维系特定群体的纽带，是沟通不同群体的桥梁，是社会运行的规程，具有凝聚力、正能量；另一方面，它也容易酿成矛盾甚至冲突，成为各种利益诉求的旗号和借口，成为社会纷争的导火索和政治斗争的工具，从而演化为离心力、负能量。[28]语言冲突是第二次世界大战之后日益突出的国际问题。在新独立国家的国语选择过程中，在多语多方言国家发展到一定阶段时，各种语言矛盾频发。这些语言矛盾倘若处理不当，就会演化为语言冲突，引发语言战争。比如，巴基斯坦因“双国语”之争导致的国家分裂，苏联地区、南斯拉夫地区延续至今的语言冲突，比利时因语言问题而不断爆发的政府危机等。因此，语言管理能力与管理成效如何，至关重要。世界上许多国家都异常重视本国的语言规划，纷纷出台各种语言法律与政策，对国家语言的发展方向进行管理和指引。
2001年的“9·11”恐怖袭击事件给美国以沉重的打击。“9·11”事件调查显示，语言资源不足是美国未能预见并阻止恐怖袭击的一个重要原因。美国深刻地感受到恐怖袭击、文明冲突对美国未来发展的影响，国家安全成为新世纪美国关注的重点。新世纪以来，美国的安全观已从传统安全走向非传统安全，语言战略也成为美国国家战略的重要组成部分。为保证美国的国家安全，美国推出了安全语言教育战略，即“关键语言”教育战略。“关键语言”就是对美国国家安全有着重要影响的外国语，直接关系着美国的政治稳定、军事强势、外交畅通、信息安全、经济发展、民族团结、文化交流、教育合作。美国教育部公布的“关键语言”有78种。2006年，布什总统推出了美国“国家安全语言计划”（National Security Language Initiative），主攻的关键语言是阿拉伯语、汉语、俄语、印地语和波斯语等语种。主要目标有三个：一是让更多的美国人掌握关键语言，让更多的美国人更早地学习关键语言；二是培养高水平的语言人才，尤其是关键语言人才；三是培养更多能教授关键语言的教师。美国实施的“国家安全语言计划”，通过让各机构设立一些新项目和扩展项目，大幅增加掌握阿拉伯语、汉语、俄语、印地语及波斯语等关键语言的美国公民数量，以满足美国在未来全球竞争的需要。[29]
就波罗的海国家来说，从1991年独立以来，语言政策问题就成为当地政治的一个关键问题。由于苏联时期的人口和语言政策给波罗的海国家带来的广泛的俄罗斯化，已对各国的文化安全构成了严重的威胁。面对人口和文化的威胁，语言与拯救族群认同紧密联系在一起。二十世纪九十年代，这些国家通过了国家语言法，使得当地的语言重新成为国家的官方语言。这些国家的语言法没有规定在个人交流中必须使用哪种语言，但是规定了所有从事公共岗位的人必须能够使用本国语言进行交流，同时要求所有在商店或者与客户直接接触的商业领域工作人员必须能够使用本国语言进行交流。不过，这些语言法受到不同方面的攻击，使得这些国家的语言政策不仅是一个国家的内部事务，而且开始演变为外部事务，受到莫斯科和西欧国家的干预、谴责以及警告。尽管受到外部的严厉批评，但是这些国家的语言政策得到了国家内部人民的支持。实际上，近年来波罗的海国家社会和谐的不断发展、种族紧张关系的缓解以及经济状况的好转，都体现出这一趋向。[30]
在加拿大，法语与英语之争持续已久。从二十世纪初开始，魁北克地区说法语的激进运动持续出现。说法语的少数族群形成联盟或压力集团，以增强对本省或本地区政府的影响力。二十世纪六十年代，随着魁北克自由党的获胜，联邦政府正式承认加拿大语言的二元性，并开始制定尊重语言二元性的国家政策。1969年联邦颁布了《官方语言法》，明确指出加拿大的双语特点，宣布法语与英语均为国家官方语言。不过，在1977年，魁北克省出台的《法语宪章》[The Charter of the French Language，即《101法案》（Bill 101）]确定了法语是魁北克唯一的官方语言，规定生活、工作、学校、政府使用法语的规则。《法语宪章》引发了说英语人群的不安，造成了一定程度的社会动荡。加拿大1982年颁布的《加拿大权利和自由宪章》，其中涉及语言权利的内容，最关键的一点是在法律上明确规定英语和法语是加拿大的官方语言。1988年，加拿大对1969年《官方语言法》作了大幅修正，主要目的在于管制联邦公务员及由联邦政府控制的其他机构的语言问题，支持全国的英语或法语少数民族社区的发展。《官方语言法》规定就职于某些岗位的高级公务员及其他公务员必须具有不同程度的双语能力，仅掌握一种官方语言的人员只可就职于无“语言命令”的职位。该法可以看成对魁北克分裂势力敌对情绪的回应。[31]
在比利时，语言纷争变成一个严重的社会乃至政治问题。在欧洲，由于政治、历史和地理原因，一个国家多语种共存并不稀奇。与比利时一样处于“欧洲十字路口”的瑞士有四种官方语言；卢森堡更是因为语种多样，被誉为“人人都是语言学家”的国家。但在比利时，能说几种语言不是最重要的事，关键是你主要讲什么语。这个问题就像身份证一样，成为比利时人区别彼此甚至“分裂”彼此的特殊标签。由于冲突频繁，语言问题变得非常敏感，比利时不得不采取法律手段解决这个问题。该国制定的语言政策法规数量堪称世界之最，希望以此寻求不同语言之间的平衡。按规定，法语、荷兰语和德语都是比利时的官方语言，政府按语种划分公务员，除首相外，法语与荷兰语两个语言集团的大臣名额必须相等，甚至有的军队也按语言分编。最直观的“分裂”是行政区，看似与政治不沾边的语言在比利时却是划分标准。该国大体以法语与荷兰语为准，南北分为瓦隆地区和弗拉芒地区。首都布鲁塞尔位于南北语言分界线北侧中部，讲双语。另外，在该分界线南侧的东部，还有一小块地区为德语区。语区境界的变化须经议会两院的语言集团投票通过。这些语言纷争给比利时带来了极大的问题，甚至在相当长的时间里，该国因不同语言政党之间的分歧而无法组建新的政府。[32]
欧盟是介于一般国际组织和主权国家之间的超国家性质的主权国家联合体。在这个政体里，成员国将部分国家主权让渡给组织，以实现政治、经济、法律等领域由协调走向趋同。但是，文化主权仍在各成员国手中。从1958年欧洲经济共同体成立时的《罗马条约》到当前欧盟，对成员国多样化的语言的尊重和保护自始至终位于欧洲工程建设的中心位置。欧盟认为，欧洲语言多样性是重要的财富。语言承载并传递着思想观念和社会习俗，是民族文化的重要组成部分，欧盟必须尊重每一种文化。基于这一政治基础，欧盟实施多语制的语言政策。《欧共体第一号语言规定》（1958年颁布，又被称为《欧盟语言宪章》）第1条明确规定，各成员国的官方语言地位平等，都是组织的官方语和工作语。欧盟多语制在尊重各成员国的文化特征，保障各成员国人民运用自己的语言参与欧洲建设及维护自身民主权利等方面无疑起到了十分重要的作用。然而，欧盟的多边性和各成员国语言背景的多样性决定了欧盟语言环境的复杂性和特殊性，也使得欧盟多语政策在施行中存在较大的问题和压力。[33]
（三）国际语言人权发展
在许多国际、地区和多边条约中，基本上都包含了语言的权利。1945年以后联合国的文件中涉及人权问题，语言已经成为人类最重要的特征。《世界人权宣言》第2条、《公民权利和政治权利国际公约》第2.1条及《联合国宪章》第13条都明确规定了语言权利。
除此之外，支持语言权利的国际人权文件还包括：
尽管国际社会对于语言人权给予了关注，但是，根据联合国教科文组织2010年发布的全球濒危语言地图显示，随着全球化大进程的发展，越来越多的语种濒临灭绝。目前全世界有6000多种语言，但60亿人中大约80%的人讲的是主要的83种语言，40%以上的语言已经“濒危”，差不多每两周就会有一种语言消失。这2500种濒危语言分为五个级别，程度从轻至重（见图1-2）。
图1-2 濒危语言的程度
在全球近2500种濒临灭绝的语言中，绝大多数甚至没有任何的文字记载；有199种语言严重告急，即该语言的使用者可能已经不到10人。其中，更有18种语言被列入“极度濒危”名单，这意味着它们几近消失。
语言是文化的载体，是传播的工具。语言的多样化，意味着人类多元的文化和人文生态得以保持和传承。相反，一种语言的消亡，意味着人类失去了一种文化、一个信息的源头，或者说，一份珍贵的历史遗产。
保护世界语言的多样性，加强世界不同语言之间的交流互鉴，推动不同语言及文化间的平等对话、和谐共荣，并以此促进人类发展，这正是推动构建人类命运共同体的重要方式。保护语言的多样性是保障人权实现的重要基础。1996年，西班牙“世界语言权利会议”通过了《世界语言权利宣言》，即《巴塞罗那宣言》。该份宣言是制定专门处理语言权利问题通用文件的首次尝试。它支持语言权利，特别是濒危语言的语言权利，试图在《世界人权宣言》等普遍性人权文件的基础上高扬语言平等理念，消除语言歧视，以集体语言权补充个人语言权，实现语言权利上的平等。但它对语言平等的追求过于理想化，实际上设计出的是权利等级制。它以语言社区而不是国家为出发点，对国家持怀疑态度，企图改变以国家为基础的当代国际体系。在语言问题上，它主张加强国际机构的干预，这将直接限制国家主权，实际上是否定各国人民的政治主体性，具有反民主倾向。在基本精神上，它是“语本主义”和人本主义的混合。但是，无论如何，《世界语言权利宣言》都是国际社会对语言平等和语言权利法典化的伟大探索。[34]
欧洲历来重视语言权利。1992年欧洲委员会通过的《欧洲区域或少数民族语言宪章》（以下简称《宪章》），旨在保护和发展欧洲文化遗产，保障每个公民在公共和私人生活中使用自身语言的普遍人权。宪章仅适用于签署国的国民传统上所使用的语言，这不同于大多数语言或官方语言。宪章规定了签署国采取大规模和不同的行动来保护和促进历史性方言和少数民族语言的发展。保护程度分为两级：较低层次的保护是所有签署国必须呈交合格的语言；较高层次的保护则是签署国须宣称合格的语言会从高度保护中得益。随着欧洲委员会主要成员国纷纷签署并批准《宪章》，标志着对少数族裔语言文化权利的保护已经成为欧洲共识。[35]除此之外，欧洲安全与合作组织于1996年发布的《关于少数民族教育权利的海牙建议书》及之后的《关于少数民族语言权利的奥斯陆建议书》等，都对语言权利的多样性进行了比较详尽的规定。
2014年中国政府与联合国教科文组织共同举办了世界语言大会，在会议上形成了《苏州共识》。该文件认为语言是人类文明世代相传的载体，作为推动历史发展的重要力量，语言对于激发个体潜能、实现2015年后全球发展新目标至关重要。促进人民、机构、国家之间的交流和学习是提升语言能力的重要途径。满足国家、土著居民以及移民社区需要的语言政策和实践，可以促进全球社会和平共处与有效交流。2018年，联合国教科文组织与中国政府共同举办了“世界语言资源保护大会”，并以“保护语言多样性”为主题发布了一份重要文件——《保护和促进世界语言多样性岳麓宣言》。《岳麓宣言》强调，保护语言多样性就是要“保障各语言使用者在教育及其他基本的公共服务、就业、健康、社会融入、参与社会决策等方面机会均等”。尊重语言的多样性，就可以在教育、就业、就医等领域更好地避免歧视及其他不公平现象的发生。《岳麓宣言》充分体现了加强语言交流互鉴、推动构建人类命运共同体的理念，倡导各国制定语言资源和语言多样性保护事业行动计划及实施方案，提供了中国开展语言资源保护的经验、模式和路线图。《岳麓宣言》的发布增进了国际社会对构建人类命运共同体理念的理解和认同，进一步提升了中国语言文字的国际影响力。