导论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

改革开放以来，我国经济社会发展处于深刻转型与变革中，诸多领域发生了巨大变化；进入21世纪以来，我国经济社会转型与发展的速度进一步加快，各项改革进一步推进；尤其是党的十八大和十八届三中全会以来，我国进入转型与转轨的新阶段。

人口老龄化是我国当前和未来较长一段时间内的基本国情之一。截至2012年末，我国60岁以上人口为19390万人，占总人口的14.3%，其中65岁以上人口为12714万人，占总人口的9.4%。我国人口老龄化呈现总量大、速度快、高龄化等特征。养老保险制度是社会保障和社会政策的核心内容之一，对推动经济社会发展、促进社会的良性运转与协调发展具有重要作用。在人口老龄化日益严重的背景下，我国迫切需要加强养老保险制度建设，协调不同群体和阶层之间的利益关系，遵循科学的方法和规律，有效运用有限的养老保险资源满足不同人群差异化的养老需求，激发社会活力，推动社会进步。

随着我国经济体制改革的逐步深入，养老保险制度改革不断深化，我国建立了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险模式，实现了从国家—单位保障到社会化保障的转变，确立了国家、单位、个人共担的社会保障责任分担机制，为保障老年人的基本生活、促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，我国养老保险制度的发展还存在诸多亟待解决的重要问题，比如，养老保险制度碎片化严重，公平性有待进一步提升。

机关事业单位养老保险制度是整个养老保险制度体系的重要组成部分。我国公务员养老一直实行传统的离退休养老制度，公务员退休养老完全由国家负责，这种制度起源于新中国成立后的计划经济时期。在计划经济时期，这种传统的养老保险制度对保障机关事业单位离退休人员的基本生活、促进经济社会的稳定和发展发挥了重要作用。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，这种传统的养老保险制度已明显成为机关事业单位改革的一大阻碍，不利于社会主义市场经济体制的健全与完善。与此同时，企业职工的社会养老保险制度改革已经走在前面，通过实践探索，已经取得了较好的改革效果，积累了实践经验，形成了“社会统筹与个人账户相结合”的企业职工社会养老保险模式，在制度模式、管理体制、资金筹集、基金监管、法制建设等方面已基本形成框架。尽管自1994年以来，山西、山东、河北、江苏、福建、海南等13个省份开始了机关事业单位养老保险改革试点，但全国大多数地区还没有开展这项工作，开展试点的地区也存在很多问题，比如：管理体制不合理，改革缺乏法制规范和指导，参保意识淡薄，征收基数和比例不合理，社会化发放程度低，缴费比例不合理，个人账户不健全，待遇差别过大，新旧制度衔接不合理，转移接续存在困难，统筹层次低，基金保值增值难，等等。

近年来，社会各界对机关事业单位养老保险问题极为关注，尤其是在《社会保险法》的多次审议中，机关事业单位养老保险问题引起了很大争议和极大关注。2008年，国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，准备在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市进行事业单位养老保险制度改革试点。试点方案在公布以后引起了全社会的极大关注。社会各界对养老保险“双轨制”的问题高度关注，并强烈呼吁进行改革。但是，到目前为止，我国机关事业单位养老保险制度改革并没有得到真正推进。原因是多方面的，其中一个重要的方面就是机关事业单位养老保险改革分立进行，公务员养老保险制度改革的落后阻碍了人才的跨部门流动，不利于统一的劳动力市场的形成和完善，容易拉大公务员与事业单位人员的待遇差距，不利于实现社会公平正义，与我国社会转型步伐不相适应，不利于实现合理的社会流动，不利于不同阶层之间的和谐共处，不利于社会管理与社会和谐。

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“要积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。党的十七大报告提出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。党的十八大提出，要“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”。可见，近些年来，机关事业单位养老保险制度改革已提上议事日程，公务员养老保险制度改革自然是其中的一部分。

为此，需要对公务员养老保险制度改革进行研究和探索，尽快推动我国公务员养老保险制度改革，使之更好地适应经济社会的发展，增强养老保险体系的可持续性，增强养老保险制度的公平性与效率性。

二 研究意义

1.理论意义

公务员养老保险制度改革研究是养老保险制度和社会保障制度研究的重要内容之一，也是公共部门人力资源管理研究的重要内容之一。本研究通过对我国公务员养老保险制度改革进行系统的理论与政策研究，阐释公务员养老保险制度改革的理论基础，分析改革中的若干重点难点问题，重构我国公务员养老保险制度模式和制度设计，对推进我国社会保障理论研究、完善社会保障模式具有一定意义。本研究采用定性与定量相结合、多学科交叉、理论与实践相结合的研究方法，有利于完善社会保障的研究方法。本研究对于加强政府人力资源管理、丰富公共部门人力资源管理的理论与技术具有参考价值。

2.现实意义

中国公务员养老保险制度改革研究具有重要的现实意义，主要体现在以下几点。

第一，有利于促进我国社会保障体系的公平与可持续发展。机关事业单位养老保险制度改革是整个社会保障体系建设的重要内容。事业单位养老保险制度改革方案已经出台，但改革进展缓慢，不利于未来的经济社会发展。要求同步推进改革的呼声越来越大。《社会保险法》实施后，加强公务员养老保险改革是未来完善中国社会保障体系的重要任务。

第二，有利于促进居民收入再分配与社会公平正义。公务员与其他群体之间养老保险制度及其待遇的差异，已受到社会广泛关注；养老保险制度的差异影响了不同群体和阶层之间的收入水平和社会地位。加强公务员养老保险制度改革，有利于促进居民收入的再分配，实现社会公平正义。

第三，有利于促进劳动力市场建设，提高人力资源配置效率。当前中国劳动力市场还存在诸多问题，影响到劳动力的自由流动和劳动力资源的配置效率。公务员养老保险制度的独立性与封闭性，影响到政府部门和企业之间的人员流动。加强公务员养老保险制度改革，有利于促进劳动力市场建设、提高人力资源配置效率。

第四，有利于公务员制度建设与服务型政府建设。公务员养老保险制度是公务员制度的重要内容之一，建立科学、合理的公务员养老保险制度，有利于促进公务员制度的完善。在当前经济社会背景下，迫切需要转变政府职能，建立服务型政府。加强公务员养老保险制度改革，有利于提高公务员队伍的活力、提高政府行政效率、促进服务型政府建设。