第二节 2002年至2004年赋予人民调解协议民事合同性质
一、关于人民调解协议法律效力的探索
人民调解协议不具有约束力和执行力，影响了人民调解工作在群众中的威信，挫伤调解员的积极性。经过人民调解委员会调解达成调解协议的，一方不履行调解协议，另一方只能到法院起诉。当事人起诉到法院后，法院通常不会考虑双方已经达成的调解协议，而仅仅对当事人原来的民事纠纷进行处理。这就相当于当事人在人民调解委员会主持下达成的调解协议根本不存在。这种状况在一定程度上妨碍了当事人选择人民调解作为解决民事纠纷的途径，导致人民调解制度在实践中存在着萎缩的态势，人民调解制度的功能和作用不能得到应有的发挥。[1]为解决人民调解协议的法律效力问题，在理论上，有学者指出：“需要在立法中解决在司法程序中如何使人民调解程序与诉讼程序有机衔接并通过诉讼程序支持正确的调解、纠正错误的调解的问题。”[2]有学者主张采取人民调解协议核准制度。“人民调解协议核准制度，是指在人民调解委员会主持下，当事人双方（或多方）自愿达成的人民调解协议，经人民法院审核批准，具有法律约束力的制度。人民调解协议核准制度兼采调解和判决的优点。”[3]
在实践中，自1999年起，上海市杨浦、浦东、奉贤、长宁等区开始探索人民调解协议书的法律效力问题。其方式有：（1）人民调解协议书公证制。为解决人民调解协议书效力与人民调解权威性问题，上海地区采取人民调解协议书公证制。人民调解协议书公证制是指民间纠纷经过人民调解组织调解达成协议后，经当事人申请，公证机构对该协议进行公证，证明其真实性、合法性。为了使人民调解协议书公证制能规范运作，上海市部分区先后制定了《上海市普陀区人民调解协议书公证暂行办法》、《上海市普陀区人民调解协议书公证暂行办法实施细则》、《办理有关房屋产权分割的人民调解协议书公证程序》和《人民调解协议书公证须知》，形成了一套系统的运作规程。[4]（2）人民调解协议书审核制。为了解决调解协议书有效性差、反悔率高的问题，在上海市司法局的积极鼓励和指导下，2000年杨浦区在全市率先探索人民调解协议书审核制，得到最高人民法院和司法部的充分肯定。[5]其主要做法是：民间纠纷经过人民调解委员会调解达成协议的，“由街道（镇）民间纠纷调解中心确认后，出具人民调解协议书。如一方当事人反悔或拒不履行协议，另一方当事人诉请法院维持原协议的，法院应当对当事人在街道（镇）调解中心达成的协议书进行审核。如协议不违反法律、法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平的，法院可以直接在判决中支持原协议；如原协议有瑕疵，法院可以通过判决予以救济；如原协议违背法律，人民法院应当予以纠正。当事人就原纠纷起诉的，法院在庭审中可以将原协议作为证据进行审查”。试行的人民调解协议书审核制，解决了人民调解制度的调解协议书缺乏法律约束力问题，通过调解程序与诉讼程序接轨，赋予人民调解协议书实质上的法律约束力，从而使人民调解活动得到司法保障，使人民调解的作用得到充分发挥。[6]
2001年9月，北京市丰台区司法局和丰台区人民法院联合发布《关于加强和指导人民调解工作的意见》，依照该《意见》，丰台法院在审判活动中对合法的人民调解协议内容可以作为证据予以采信，或在法院调解书、判决书中予以采用，从而在客观上达到了通过诉讼程序赋予调解协议内容法律效力的目的，使人民调解组织主持下双方当事人依法自愿达成的协议在国家司法程序中得到了确认和支持。[7]
2002年7月上海法院在全国率先确认：依法成立的人民调解协议，对当事人具有约束力。上海市高级人民法院认为，凡是经过人民调解委员会调解，采用书面形式订立的具有民事权利义务关系内容的人民调解协议，双方当事人签名或盖章的，即具有合同的效力。但是，有关婚姻、收养、监护等身份关系，以及劳动争议等人民调解协议，不属于此类范畴。凡是符合诉讼时效规定的，一方当事人向法院提起诉讼，状告对方违反调解协议，并要求对方履行的，或者请求变更、撤销协议的，或请求确认协议无效的，或者是当事人将人民调解协议作为合同而发生争议的，法院应当受理。[8]
二、2002年《人民调解协议司法解释》
为了充分发挥人民调解制度的作用，提高调解协议在解决民事纠纷方面的实效，最高人民法院就人民调解协议的法律效力问题在上海市进行了专题调研。在总结上海经验的基础上，2002年9月5日，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释〔2002〕29号）（2002年9月16日公布，自2002年11月1日起施行，简称2002年《人民调解协议司法解释》）。2002年《人民调解协议司法解释》以司法解释的形式，第一次在法律上明确了人民调解协议的性质和效力，即人民调解协议具有民事合同的性质和法律效力。该《司法解释》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”根据时任最高人民法院副院长曹建明在全国人民调解工作会议上的讲话，具有民事合同性质的调解协议必须具备四个条件：（1）主持调解的必须是人民调解委员会，行政机关、其他组织或者调解机构主持达成的调解协议，不适用该司法解释；（2）调解协议必须具有民事权利义务内容；（3）调解协议必须采用书面形式；（4）当事人必须签字或者盖章，如果双方或者一方当事人没有签字或者盖章，调解协议对当事人没有法律约束力。调解协议与合同法中的有名合同有区别，它属于无名合同，在传统民法中称为和解合同。[9]
2002年《人民调解协议司法解释》不仅明确了人民调解协议的民事合同性质，而且规定了实现人民调解协议的诉讼程序与非诉程序。2002年《人民调解协议司法解释》第2条第1款规定：“当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行调解协议的，人民法院应当受理。”第2款规定：“当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理。”第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”2002年《人民调解协议司法解释》第2条规定的是实现人民调解协议的诉讼程序，第10条规定的是实现人民调解协议的非诉程序（公证）。
2002年9月11日，司法部通过的《人民调解工作若干规定》第5条规定：“根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”
2002年《人民调解协议司法解释》，通过明确人民调解协议的合同性质，强化了协议的法律效力。2002年《人民调解协议司法解释》实际上是将人民调解协议纳入了合同法规范的范畴，使人民法院得以合同法为根据对当事人双方对人民调解协议所发生的争议进行审理并作出判决。如果人民调解协议按照合同法的要件是有效的，当事人就必须履行协议的规定，不履行义务的，人民法院可以根据判决强制执行，从而解决了人民调解协议没有法律上的约束力的瓶颈问题。2002年《人民调解协议司法解释》明确了以下几点：（1）人民调解协议的当事人双方之间就调解协议发生争议诉诸法院的，法院应当审理并作出裁判。这就意味着协议本身成了法院审理的对象，诉讼标的即为当事人争议的调解协议。法院在审理中仅就调解协议是否成立、有效以及权利义务问题进行审理，而不涉及当事人之间在协议达成之前的实体争议。正是这一点，保证了调解协议的法律效力，使调解协议能够有效地成为解决纠纷的手段。如果法院继续对协议达成前的实体争议进行审理，人民调解协议就没有意义了。（2）人民法院审理的人民调解协议并非所有的人民调解组织所达成的调解协议，而是指具有民事权利义务内容的调解协议。（3）司法解释将人民调解协议认定为合同性质，为审理找到了实体法根据。人民调解协议纠纷处理的实体法根据就是《合同法》。人民法院受理的关于人民调解协议的争议包括了四种诉讼请求：请求履行调解协议；请求撤销调解协议；请求变更调解协议；请求确认（无效或有效）调解协议。法院则相应地判定协议是否成立、有效；是否应当履行；是否应当撤销；是否应当变更也都依据《合同法》的相关规定。[10][11][12]
根据上述司法解释和部门规章，如果一方不履行调解协议，另一方可以向法院起诉请求对方履行调解协议。在当事人是否应当履行调解协议的诉讼中，法院审理的对象是调解协议的效力问题，而不是原来的民事纠纷。当事人一方起诉请求对方履行调解协议，对方当事人反驳的，有责任对反驳诉讼请求所依据的事实提供证据予以证明。因而被告所能提出的抗辩事由是相当有限的，只能就调解协议存在无效或得以撤销的事由进行抗辩。若未能提出上述抗辩事由或抗辩事由不成立，法院即可确认调解协议的效力，支持原告的请求。这就从根本上改变了人民调解协议无任何法律约束力的状况。实践中，在当事人双方未对调解协议发生争议，而仅仅是对调解协议的履行发生争议，即义务人不履行调解协议的场合，可以通过民事诉讼获得执行力。人民法院在这一诉讼中仅仅审查义务人是否应当履行即可，而无须对原来的民事纠纷进行审理。这些措施有利于使调解协议尽快获得强制执行力。[13]
注释
[1]最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，北京，人民法院出版社2012年版，第44页。
[2]孙东民、王学译：《〈人民调解法〉应当突破的几个问题》，载《当代司法》1998年第1期，第11页。
[3]孙士祯：《论人民调解协议核准制度》，载《当代司法》1999年第1期，第61页。
[4]郑耀抚：《人民调解制度的新发展——关于试行人民调解协议公证制的报告》，载《中国司法》2000年第11期，第50页。
[5]上海市司法局：《人民调解——社会稳定的重要元素》，载《人民论坛》2001年第12期，第53页。
[6]刘忠定（上海市杨浦区司法局局长）：《人民调解协议书审核制的试行及实践意义》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第1期，第57、58页。
[7]刘俊生等：《丰台区实现人民调解与诉讼程序接轨》，载《法制日报》2011年10月14日，第4版。
[8]刘昕：《为发挥人民调解作用上海市高院决定：调解书具有法律效力》，载《新闻晚报》2002年7月11日。
[9]林世钰：《人民调解协议将具有法律效力》，载《检察日报》2002年9月28日。
[10]张卫平：《人民调解：完善与发展的路径》，载《法学》2002年第12期，第48、49页。
[11]当然，在理论上也有学者对人民调解协议的民事合同性质提出质疑。有学者认为，在性质上，民事合同不具有解决纠纷的功能，而调解协议是在调解组织和双方当事人参加下达成的解决争议的一种文书。在内容上，“调解协议所确认的义务实质上是一种侵权的责任，义务主体所承担的责任是由于他侵害了对方合法权益，而当事人在订立民事合同时所确定的民事义务绝对不是以侵害对方权益而引起的。”“合同说”与《民事诉讼法（试行）》以及其他法律规定的主管规定相抵触。“合同说表面上似乎能提高人民调解委员会的地位，实则把人民调解委员会沦为‘民事合同’见证人或鉴证人，甚至是充当居间人，或为当事人的传声媒介，改变人民调解委员会的性质和宗旨，危害人民调解事业的发展。”陈彬、覃东明：《‘调解协议为民事合同’质疑》，载《政法学刊》1989年第4期，第28、29页。也有学者认为，合同具有商业交易内容，而调解协议不反映交易关系；民事合同是双方的合意行为，而调解协议是双方当事人及调解组织之间就如何解决纠纷达成的三方协议。参见谢钧：《加强人民调解工作需依法规范进行》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第2期，第56页。还有学者认为，就人民调解协议的特征来说，其不同于一般的民事合同。第一，一般民事合同的标的是基于一定的民事法律事实所产生的民事权利义务，其目的在于设立、变更或终止民事权利义务关系。而人民调解协议的对象，是一定法律关系所生之争执，故争议法律关系是调解协议的对象，是一定法律关系所生之争执，故争议法律关系是调解协议客体，其目的在于解决彼此之间的争端，从而达到确定民事权利义务的目的。第二，一般民事合同一旦被撤销，或宣告无效，其法律后果是返还财产或赔偿损失，而人民调解协议一旦被撤销或宣告无效，原纠纷继续存在，当事人仍可以原有的争议法律关系向人民法院提起诉讼。第三，从管辖法院的确定来看，一般民事合同争议由被告住所地和合同履行地法院管辖，而调解协议一旦发生争执，基于人民法院对调解组织的指导和监督，当事人只能向调解组织所在地人民法院提起变更或撤销之诉。第四，一般民事合同一旦经双方当事人合意并签字，即产生相应的法律效力，而人民调解协议的达成，不仅需要双方当事人的合意与签字，而且还必须经人民调解委员会确认并签字盖章，才产生相应的法律效力。正是由于上述区别，应当认为人民调解协议不是普通的民事合同，将人民调解协议视为民事合同无法从理论上得到充分的论证。参见江伟、廖永安：《简论人民调解协议的性质与效力》，载《法学杂志》2003年第2期，第11页。
[12]还有学者认为，“人民调解协议的‘法律约束力’应当被理解为区别并高于、强于民事合同的法律效力，同时仍未具备与法院的裁判或调解书以及仲裁裁决等同样的强制执行力”。从司法确认程序设置来看，“人民调解协议在法律效力上有别于也高于一般的民事合同。因为，民事合同的双方当事人并不能通过向法院申请确认且仅仅经由这样一种非讼性质的简易程序，就使彼此间的合同获得可直接交付强制执行的效力。这说明，当事人之间的民事争议由人民调解委员会处理解决之后，所形成的调解协议在作为民事合同的基础上又加上了‘经群众性自治组织认证’的公共性质，不能再简单地等同于私人间订立的契约。国家权力以某种方式对这种效力上超出或高于一般合同的当事人协议加以担保成为必要。”王亚新：《〈民事诉讼法〉修改与调解协议的司法确认》，载《清华法学》2011年第3期，第19、20页。
[13]最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，北京，人民法院出版社2012年版，第45页。