一、最高院判例与地方政府撤销承诺函事件

2014年最高人民法院在中国银行（香港）有限公司与辽宁省政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷案的二审民事判决书中称，政府出具的协助解决的承诺函不构成法律意义上的保证。2017年最高人民法院在湖南省高速公路管理局、湖南省高速公路建设开发总公司合同纠纷二审民事判决书中确立了对于地方政府承诺函性质的认定标准：政府承诺函的性质应当结合文本名称、出具背景、约定内容等事实综合认定。

2016年下半年个别地方政府以违反《担保法》《预算法》为由，要求撤销已经出具的《承诺函》等文件。尤其在2017年国家关于严禁地方政府违法违规举债的相关政策出台之后，部分地方政府纷纷撤销已经出具的《承诺函》。

1.最高人民法院关于政府出具的《承诺函》的判例

（1）中国银行（香港）有限公司与辽宁省政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷案

1996年2月9日，辽宁省政府向原新华银行香港分行（现已并入中银公司）出具一份《承诺函》，内容为：“我省人民政府知悉贵行同意向我驻港附属机构中辽有限公司（下称‘借款人’）提供及/或继续提供银行便利/贷款（下称‘银行便利/贷款’）：一般开出信用证额度共港币伍仟万元整；包括其项下之信托提货额度共港币伍仟万元整；我省人民政府在此承诺以下事项：①我省人民政府同意贵行向借款人提供及/或继续提供上述的融资安排；②我省人民政府将尽力维持借款人的存在及如常营运；③我省人民政府将竭尽所能，确使借款人履行其在贵行所使用的银行便利/贷款的责任及义务；④如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利/贷款下产生的任何债务时，我省人民政府将协助解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。”

关于辽宁省政府出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证担保问题。

一审法院（辽宁省高级人民法院）认为，《担保法》第6条规定：“本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。”从《承诺函》的名称来看，不能体现出提供担保的意思表示。从《承诺函》的内容来看，“尽力维持借款人的存在及如常营运”“协助解决”“不让贵行在经济上蒙受损失”等表述并无明确的承担保证责任或者代为还款的意思表示。某律师事务所代表中银公司寄送给辽宁省政府的两份律师函亦仅要求辽宁省政府履行承诺，不让中银公司受到经济上的损失，并未要求辽宁省政府代为清偿中辽公司的债务，辽宁省政府也未作出过承担保证责任或代替中辽公司还款的意思表示。另外，根据《担保法》第8条的规定，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的情形外，国家机关不得为保证人，故辽宁省政府亦不具备成为本案保证人的民事行为能力。可见，中银公司在向内地法院提起诉讼之前，仅要求辽宁省政府协助解决中辽公司拖欠债务问题，并未要求辽宁省政府承担保证责任或代替中辽公司还款。综上，辽宁省政府向中银公司出具的《承诺函》并不构成我国担保法规定的保证担保，中银公司与辽宁省政府之间不存在担保合同关系，辽宁省政府关于《承诺函》不是民事担保的抗辩理由成立，予以支持。中银公司关于《承诺函》构成保证担保的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

二审法院（最高人民法院）认为，《承诺函》是否构成保证担保应当依据其名称和内容确定。从本案《承诺函》的名称与内容看，辽宁省政府仅承诺“协助解决”，没有对中辽公司的债务作出代为清偿责任的意思表示，《承诺函》不符合《担保法》第6条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。从某律师事务所代表中银公司寄送给辽宁省政府的两份《律师函》内容看，该分所或者中银公司也没有要求辽宁省政府承担代为清偿债务的责任，而是仅要求其履行承诺不让中银公司受到经济上的损失。可见，《承诺函》所涉辽宁省政府与中银公司双方对案涉债务并未达成保证担保的合意，不能在双方之间形成保证合同关系。故辽宁省政府有关《承诺函》不构成保证担保的主张符合双方当事人的真实意思表示，中银公司依据《承诺函》要求辽宁省政府承担保证责任于法无据，法院不予支持。

（2）湖南省高速公路管理局、湖南省高速公路建设开发总公司合同纠纷案

2006年3月9日，湖南省宜章县人民政府（以下简称宜章县政府）作为出让方，与受让方宜连公司签订《湖南宜章至广东连州高速公路项目特许投资、建设、经营、养护管理合同》。2009年8月10日，省高管局向招行深圳分行出具《承诺函》，内容为：“为贯彻落实湖南省委、省政府的招商引资政策，保护投资者利益，体现我局对该公司的信任和支持，我局承诺：贵行对宜连公司提供的项目贷款，若该公司出现没有按时履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形，出于保护投资商利益，保障贵行信贷资金安全的目的，我局承诺按《特许合同》第15.6条之规定全额回购宜连高速公路经营权，以确保化解银行贷款风险，我局所支付款项均先归还贵行贷款本息。”

关于湖南省高管局出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证担保问题。

一审法院（湖南省高级人民法院）认为，从《承诺函》看，省高管局承诺的是按《特许合同》第15.6条之规定全额回购宜连高速公路经营权，而《特许合同》第15.6条规定的是当出现出让方宜章县政府违约，受让方提前终止合同时，由宜章县政府收回宜连高速公路项目，同时向宜连公司偿付其一切未清偿的负债，支付其所投入的资本金及其利息，补偿其合理的预期投资收益等。显然，省高管局作出的是承担出让方部分合同责任的意思表示，即以回购宜连高速公路经营权的方式，偿付宜连公司所欠招行深圳分行的债务，其目的是保障招行深圳分行信贷资金安全，化解招行深圳分行的贷款风险。省高管局单方承诺为自己设定前述义务，没有违反法律法规的禁止性规定，该承诺已向招行深圳分行作出，并已被其接受，根据《合同法》第8条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”的规定，承诺一经作出即具有法律效力。现宜连公司已因出现未能按约履行偿还贷款本息的违约行为而被诉至法院，已存在危及招行深圳分行贷款本息偿付的情形，故招行深圳分行有权依据《承诺函》向省高管局主张权利。债权人招行深圳分行已为宜连高速公路建设提供了贷款支持，宜连高速公路也已建成通车，但其债权利益未能得以实现，省高管局作为高速公路的建设管理机构，却对招行深圳分行的致函不予理睬，也不履行承诺义务，有违诚信原则，省高管局应承担相应的民事责任。

二审法院（最高人民法院）认为，《承诺函》的性质应当结合文本名称、出具背景、约定内容等事实综合认定。首先，从《承诺函》的名称看，并未直接表述为“安慰函”。其次，综合《承诺函》出具的背景情况及双方当事人的陈述可知，《承诺函》签订于宜连高速公路项目开工建设之后、招行深圳分行作为贷款人之一与借款人宜连公司签订《人民币资金银团贷款合同》之前。其出具原因是保障招行深圳分行信贷资金安全，化解招行深圳分行贷款风险，实质目的则为确保宜连公司获得贷款。最后，从《承诺函》载明内容“若该公司（指宜连公司）出现没有按时履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形，出于保护投资商利益，保障贵行信贷资金安全的目的，我局承诺按《特许合同》第15.6条之规定全额回购宜连高速公路经营权，以确保化解银行贷款风险，我局所支付款项均先归还贵行贷款本息”分析，《承诺函》系针对特定的银行贷款出具，并已经清楚表明当宜连公司出现没有按时履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形时，高管局承诺以回购经营权的方式确保招行深圳分行的债权实现。依照《担保法》第6条关于“本法所称保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称《担保法解释》）第22条第1款关于“第三人单方以书面形式向债权人出具担保书，债权人接受且未提出异议的，保证合同成立”的规定可知，保证人提供保证，目的是保证债权能够得到实现。本案中，高管局并非仅对宜连公司清偿债务承担道义上的义务或督促履行之责，其通过出具《承诺函》的形式为自身设定的代为清偿义务的意思表示具体明确，故《承诺函》具有保证担保性质。该《承诺函》被招行深圳分行接受，双方成立保证合同。

2.地方政府撤销已出具《承诺函》文件

早在2016年下半年，个别地方政府就已向其平台公司、金融机构或企业投资者发函，撤销其已经出具的《承诺函》等文件。在2017年财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件之后，财政部强化对地方政府违规举债的管控，对地方政府违规融资带来极大的压力，部分地方政府纷纷发布公告政府撤销其已经出具的《承诺函》。

地方政府撤销承诺函的主要理由有以下几个方面：一是《担保法》规定的“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”；二是根据《预算法》第35条第4款，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”；三是根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中关于规范地方政府债务管理的相关精神。对于撤销的形式，有的地方政府要求被告知单位交还《承诺函》等原件，有的地方政府直接在文件中声明已经出具的《承诺函》作废，甚至有的政府还在文件中强调《承诺函》涉及的债务由平台公司用其经营所得进行偿还。