四、小结

2002年的《政府工作报告》中提出“切实加强社会信用建设”的原则要求，也提出了建立“信用档案”“使有不良记录者付出代价”“广泛采用现代化监管手段”“实现互联互通、信息共享”的任务目标。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“以道德为支撑、产权为基础、法律为保障”作为社会信用制度建设的基本要求。2004年的《政府工作报告》则明确提出了“信用信息征集体系”“信用市场监督管理体系”和“失信惩戒制度”这三个方面的具体建设任务。这些文件初步勾勒出社会信用体系建设的基本框架。正是在这些原则要求和基本框架的范围内，国家工商行政管理总局、中国人民银行、国家税务总局、国家质量监督检验检疫总局、商务部、科学技术部等部门开始着手社会信用方面的制度设计和规则制定工作。

总体上，这一阶段的社会信用法律制度体现了以下四个方面的特征。

首先，信用信息归集与共享平台的建设工作受到特别的重视，也取得了一定的成效，尤其是国家工商行政管理总局的企业信用信息平台、中国人民银行的基础金融信息平台的建设。这既是出于对社会信用体系建设的基本共识的理解，也是出于对高层提出的信用档案、信用信息征集体系建设这些非常具体的任务指示的直接回应。国家工商行政管理总局尚未找到相应的办法，也未建立相应的规则来解决参照指标体系所指向的信用信息的收集问题，比如来自其他主管部门的执法信息、企业资产状况和履约状况等方面的信息。这造成了信用评价指标体系与信用信息归集机制之间的制度缺口。中国人民银行与其他行业主管部门则开启了共享信息的尝试，构建了一个初步的规则体系，为破解“信息孤岛”难题提供了可资借鉴的范本。“不得违法使用企业和个人信用信息”的观念也被初步确立起来，信息主体的异议权、查询权、更正权也在具体规则上有了初步的体现，但是，由于信息保护的上位法并不明确，“依法”“违法”的表达欠缺明确的指向。部门社会信用立法的初步实践，彰显了信息归集与共享机制的构建难题，也指出了今后努力的方向。

其次，信用监管体系的创建是本阶段有关部门探索的一大亮点。以信用信息为基础、以信用评价指标和标准体系为支撑的分类管理，构筑了初期信用监管模式的基本框架。除了专门以构建信用监管体系为目的的规章制度外，监管部门出台的其他规章中也开始大量引入信用管理的专门条款，信用监管作为一种具有一定普遍性的措施嵌入了各种监管规范之中。但是，在新的监管措施与传统监管措施之间的关系问题上，在信用监管的权限和合法性问题上，初创的信用监管体制并未给予足够的关注。国家工商行政管理总局引入道德范畴的信用评价标准，科学技术部将法律规定、合同约定之外的“公共行为准则”作为科研信用管理的评价依据，国家税务总局将具有“涉税犯罪嫌疑，已依法移送公安机关，尚未结案的”情形直接作为最严重失信等级来对待，这些做法容易引发合法性质疑。在社会信用体系建设缺乏一个权威的框架性文件的情况下，出台新的制度，表达改革的意识和决心，显然是上述部门在建章立制过程中最主要的考量，对深层次的问题似乎还没来得及去做更深入的思考。

再次，虽然国务院提出了建设“失信惩戒制度”这样明确的任务指示，也在制度实施效果上预设了“使有不良记录者付出代价”这样明确的目的导向，但是，初创时期，制度建设者们面对失信惩戒制度这样新鲜的事物，制度设计的立足点仍局限在部门执法权力的范畴，仅在行政执法的频次、力度和处罚措施的严厉程度上体现出监管上的区别对待，并没有设计出超越传统监管措施的新型惩戒措施。“联合惩戒”或与之类似的观念，既没有反映在具体的信用监管措施的设计中，也没有在制度设计的基本指导原则和指导思想中得到提及。

最后，信用服务市场的培育是社会信用体系建设的一个重要内容，但是，高层发出的原则性指示中，并没有特别提及这方面的内容。除了中国人民银行在信用评级机构与评级行为的规制上构建了一个初步的规则体系之外，市场力量是否可以参与信用信息征集体系的建设，信用服务机构是否可以介入信用监管体系的运行，均未被提及。科技部在构建科研信用管理机制的制度体系中，也仅仅是提出“发挥政府主导作用，鼓励专业机构参与”这样的原则意见，并未为信用服务机构介入科研信用管理设置任何制度上的接口。