【经验分享】怎样保证所有与被审计单位相关的经济方针政策、决策部署事项纳入审计范围

在传统财务审计中，审计人员通过总账、明细账账套核算系统、业务与财务之间的内部控制流程等管理系统，将全部财务事项纳入审计关注范围。

与传统财务审计不同，与企业有关的国家经济方针政策、决策部署事项都有哪些，怎样保证全部事项都纳入审计范围，对于审计人员来说是难点。如果审计人员对于重要的事项不能掌握相关信息，则无法履行相应的审计程序、取得相关证据，无法对企业贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况进行评价。

要解决这个问题，审计人员需要提前做好功课，通过以下渠道了解与企业相关的国家政策。

1.平时对国家经济方针政策、决策部署多加关注。对国民经济和社会发展规划纲要、中央经济工作会议、政府工作报告以及其他文件多加收集和学习，理解和掌握文件精神；对网络、电视等媒体报道的有关国家经济方针政策、决策部署的新闻多加关注。

2.了解审计期间与被审计单位相关的国家政策，例如《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中关于生态环境保护方面的国家政策影响到很多企业。

3.了解被审计单位文件管理流程，通过清理收文记录、发文记录的方式，掌握国家有关部委、上级单位下达的与国家经济方针政策、决策部署有关的文件。

4.浏览被审计单位所在行业协会网站、主管部门网站，搜集、掌握与企业有关的政策。

5.了解被审计单位贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署方面的工作机制，通过有关负责部门、人员、工作记录等收集相关资料。

6.通过任务书等文件、各项考核指标，掌握与被审计单位有关的国家经济方针政策、决策部署。

【经验分享】非财务信息、财务信息相结合

要掌握企业对党和国家经济方针政策、决策部署的执行情况全貌，应该通过收集分析财务信息和非财务信息两类证据来进行。通过财务信息与非财务信息互相印证，判断企业贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署的真实性、及时性，了解是否存在违反法规政策的情形。

非财务信息列举如下。

国家相关政策、经济和社会发展规划、所在地区经济和社会发展规划；针对有关国家政策，企业母公司、主管部门等下达的相应的任务指标。

与贯彻落实有关政策所采取的一系列措施有关的会议纪要、企业文件。

相关措施进行过程中的管理资料，如外部验收结论文件、外部主管部门检查结论文件等。

涉及基建项目的，则包括一系列的立项、可行性研究、审批、初步设计审批、过程管理、验收等文件。

与贯彻执行政策相关的子公司、合营企业、联营企业的注册、关停等相关资料等。

与科技投入有关的专利证书、高新技术企业认定证书等。

这些非财务信息是分析评价企业对党和国家经济方针政策、决策部署的执行情况的重要信息和证据。通过对非财务信息的分析评价，审计人员可了解企业贯彻执行国家经济方针政策、决策部署的基本情况，并可预期这些经济事项对财务信息的影响。

财务信息，包括与贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署相关的经济活动的有关财务收支项目，如与科技投入有关的研发支出，与环保相关的资金筹集和使用，与环保设施建设有关的基本建设项目资金筹集与使用，与去产能、去库存、去杠杆等政策相关的资产负债变化等。通过对这些财务信息的审计，审计人员可分析企业对党和国家经济方针政策、决策部署的贯彻执行情况，评价贯彻执行的真实性、及时性、全面性、合法合规性。

非财务信息为财务信息的审计提供了方向和线索，财务信息的审计结果反过来印证了非财务信息的真实与否，印证了企业对国家经济方针政策、决策部署的贯彻落实情况。审计人员应将非财务信息和财务信息的审计结果结合起来，形成对企业贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署的审计结论。

【案例分享3-1】贯彻执行党和国家方针政策、决策部署方面可能存在的问题

总结审计署若干报告分析，企业在贯彻执行党和国家方针政策、决策部署方面可能存在以下问题。

一、未完成任务

若干企业未按要求完成低效无效资产清理处置，还有部分低效无效资产未纳入清理计划。

房地产去库存缓慢。

未按要求完成年度应收账款和存货压控工作。

企业未经评估对外出租办公楼等，涉及租金1.2亿元。

企业长期未制订闲置土地处置计划。

二、程序存在问题

某集团总部在下属单位未完成资产评估程序的情况下，决策投资1.39亿元收购一家公司22%的股权，此项投资因被收购方资不抵债、申请破产面临损失。

某评估报告审核中未能发现漏评3.2亿元的资本性支出事项，批准所属林产品公司依据评估金额出资10.66亿元对外收购股权。

某集团没有严格履行评估报告审核程序，未能发现该报告存在4 990.59万元资产重复计算，批准所属公司据此作价3.6亿元对外收购股权。

某企业在未收到正式评估报告的情况下，将抵偿应收账款的房产按协议价格12.62亿元入账。

某集团在未按规定进行评估的情况下，将一处房产以1.1亿元的价格出售。

某企业未完成资产评估程序即决策收购一家公司25%股权，至审计时被收购公司未正常经营，1 050万元投资面临损失风险。

【案例分享3-2】经济方针政策、决策部署审计

示例 1——去杠杆审计

企业经济责任审计，如被审计单位存在去杠杆事项的审计，应确定审计目标、审计依据、审计内容和审计程序，具体如下。

一、审计目标

（一）审计确定企业是否采取措施去杠杆。

（二）有关措施是否合法合规，是否符合国家当前经济政策。

（三）是否有效降低杠杆率，是否完成有关部门及上级单位与去杠杆相关的任务指标。

（四）是否坚持法治化原则：是否依法依规开展去杠杆工作，是否政府与各市场主体都严格依法行事，尤其是是否注重保护债权人、投资者和企业职工合法权益。

（五）是否存在逃废债行为，将应由市场主体承担的责任不合理地转嫁给政府或其他相关主体；是否存在政府承担损失的兜底责任的情形。

（六）是否坚持有序开展原则。去杠杆时是否把握好稳增长、调结构、防风险的关系，是否注意防范和化解去杠杆过程中可能出现的各类风险。

（七）是否建立健全现代企业制度、完善公司治理结构；是否对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制；是否加强企业自身财务杠杆约束，合理安排债务融资规模，有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。

（八）是否强化国有企业去杠杆的考核机制。集团母公司是否切实履行职责，积极推动国有企业去杠杆工作，将去杠杆纳入母公司对各级子公司的业绩考核体系。

（九）是否规范履行相关程序。在去杠杆过程中，涉及政府管理事项的，是否严格履行相关核准或备案程序，严禁违法违规操作。

（十）是否稳妥做好重组企业的职工分流安置工作。企业是否充分发挥企业主体作用，多措并举做好职工安置工作。

（十一）是否严密监测和有效防范风险。是否加强政策协调，强化信息沟通与研判预警，提高防范风险的预见性、有效性，严密监控去杠杆可能导致的股市、汇市、债市等金融市场风险，防止风险跨市场传染；是否填补监管空白与漏洞，实现监管全覆盖，完善风险处置预案，严守不发生系统性风险的底线。

（十二）是否遵守其他相关规定。

二、审计依据

（一）《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）。

（二）《关于市场化银行债权转股权的指导意见》。

（三）《国务院办公厅关于同意建立积极稳妥降低企业杠杆率工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕84号）。

（四）《市场化银行债权转股权专项债券发行指引》（发改办财金〔2016〕2735号）。

（五）《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强国有企业资产负债约束的指导意见〉》。

（六）《关于印发〈2018年降低企业杠杆率工作要点〉的通知》（发改财经〔2018〕1135号）。

（七）《关于印发〈2019年降低企业杠杆率工作要点〉的通知》（发改财经〔2019〕1276号）。

（八）其他与经济措施相关的政策制度。

三、审计内容

（一）具体审计内容的确定。

去杠杆是个系统工程，可能涉及多种经济事项，按《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号），可能涉及的经济活动包括兼并重组、混合所有制改革、“处僵治困”、化解过剩产能、完善现代企业制度强化自我约束、公司治理、盘活存量资产、优化债务结构、有序开展市场化银行债权转股权、依法破产、发展股权融资等。

审计人员应该通过以下步骤确认具体审计内容。

1.审计人员应该采取访谈、阅读有关工作方案、翻阅年度工作报告等方式，了解企业所采取的方案，以及涉及的经济事项，并将有关经济事项整理成清单。

2.对于这些经济事项，应该通过浏览被审计单位网站、有关主管部门网站（国务院、发改委、国资委、财政部、国家税务总局及其他部门）、访谈被审计单位负责部门和人员、向委托方索取等方式，收集这些经济事项所应遵守的法律、规章、制度等，这些法律、规章、制度的有关规定，都是审计人员应该关注的重点。

对于具体经济事项，事务所有些已经形成了审计指南，审计人员可以参考借鉴；有些未形成审计指南，审计人员可按以上思路，确定审计内容，根据经济事项具体情况，核查经济事项的合法合规性。

（二）杠杆率有关经济指标完成情况。

《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）要求“强化国有企业降杠杆的考核机制。各级国有资产管理部门应切实履行职责，积极推动国有企业降杠杆工作，将降杠杆纳入国有资产管理部门对国有企业的业绩考核体系。统筹运用政绩考核、人事任免、创新型试点政策倾斜等机制，调动地方各级人民政府和国有企业降杠杆的积极性。”

审计人员应该检查被审计单位对上级降杠杆任务指标完成情况。

（三）杠杆率降低的真实性。

通过财务审计等，确认有无实际未完成却假报完成、低估负债的情况。

四、审计程序

（一）了解基本情况，并取得有关资料。

1.了解有关工作机制。

通过访谈有关部门、人员，了解企业去杠杆工作机制，包括相关工作制度、负责部门，以及管理流程、过程中形成的管理记录等。

了解任期内企业采取了哪些措施去杠杆，并将这些措施列明细清单。

2.收集有关资料。

根据对相关工作机制的了解，收集相关部门下达的与经济措施有关的文件，包括方案、操作指引及其他相关文件，以及被审计单位贯彻落实情况相关资料，包括与有关经济事项相关的内部决策文件、研究论证文件、政府及有关部门批复文件、过程中的审计报告、评估报告、产权市场交易文件等。

（二）访谈。

走访相关部门、负责人员，了解去杠杆工作的情况，包括采取了哪些措施，取得了哪些成效，是否达到预期目标，有无其他风险和不良影响等。

（三）分析整理党和国家经济方针政策、决策部署的主要内容。

分析与去杠杆工作有关的文件，结合党中央国务院、国家有关部门、上级单位相关政策、制度和文件，评价以下方面。

1.企业去杠杆有关措施是否符合国家相关政策。

2.各项措施操作过程是否符合相关政策、制度和文件，例如，前期决策是否符合企业内部控制制度、“三重一大”决策要求；是否按规定经有关部门审批；是否按规定进行审计、资产评估；信息公开是否合规，具体内容是否按有关制度进行梳理等。

3.结果是否达到预期，是否降低了杠杆率。

（四）财务审计。

结合相关项目的财务审计，确认企业资产负债率是否控制在资产负债率预警线以下，是否实现了考核指标。

检查企业融资协议、增资扩股有关协议条款，关注有无名股实债的情况，有无其他变相增加企业隐形债务情况。

（五）根据具体情况采取的其他审计程序。

根据项目具体情况以及审计风险评估，采取其他审计程序。

（六）结合其他审计项目进行评价。

结合其他审计项目评价企业去杠杆工作是否存在问题。

例如，审计过程中发现与企业有关的劳动仲裁，可能说明企业在去杠杆工作过程中没有妥善安置员工，导致了新的风险。

【案例分析3-3】经济方针政策、决策部署审计

示例 2——降本增效落实情况审计

在企业经济责任审计中，如果被审计单位存在降本增效落实事项，则应确定审计目标、审计依据、审计内容和审计程序，具体过程如下。

一、审计目标

是否采取措施提高管理水平、加强先进技术运用、挖潜增效、降低企业成本。

主管部门或者上级单位下达的降本增效任务指标是否完成。

二、审计依据

（一）《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号）。

（二）《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）。

（三）《关于做好2017年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2011〕1139号）。

（四）《关于做好2018年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2018〕634号）。

（五）《关于做好2019年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2019〕819号）。

（六）《关于做好2020年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2020〕1183号）。

（七）《关于做好2021年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2021〕602号）。

（八）被审计单位所在地、所在系统、所属上级单位其他相关制度文件、任务指标等。

三、审计内容

被审计单位是否采取包括以下措施的多种措施挖掘潜力、降本增效，是否实现降本增效的任务指标。

1.是否用好政策谋发展，抓住国家支持企业发展的各项政策的窗口期，加紧研究梳理和细化落实，确保尽快落地见效。

2.是否围绕智能化、绿色化等方向进行技术升级改造，瞄准国际标杆，全面提高产品技术、工艺装备、能效环保、质量效益和安全水平。

3.是否通过技术研发创新和升级改造、供应链管理、精细化物流管理等各种措施，降低能源原材料采购成本。

4.是否与同行业同类企业对标挖潜、降本增效。

5.是否加强成本管控和提高管理水平，强化资源能源集约管理，推进资源能源高效循环利用，做好成本控制；是否深入推进管理、产品、组织、业态及模式创新，拓宽效益提升空间。

四、审计程序

（一）了解基本情况，并取得有关资料。

通过访谈有关部门和人员等，了解降本增效有关工作的进行情况，取得以下相关资料。

1.与降本增效工作相关的主管部门、上级单位的有关文件、任务指标或者任务书等。

2.年度工作计划、年度工作总结，职能部门的工作计划、工作总结。

3.与降本增效有关的文件、会议纪要。

4.专利证书等有关科技成果证明文件。

5.被审计单位采取的各种内部挖潜降低成本的政策措施，以及成果说明文件。

6.会计账簿凭证报表以及其他相关资料。

（二）分析检查相关资料，访谈有关部门、人员。

分析检查相关资料，访谈有关部门、人员，了解被审计单位相关工作进行情况、完成情况，包括采取的措施、形成的成果。例如，对于降本增效工作，了解在哪些方面节约了成本费用，在哪些方面提高了效率，对产品服务的质量作出了哪些提升等。

（三）财务审计。

结合财务审计，确认与贯彻执行方针政策、决策部署相关的收支的真实性。

对于降本增效工作，确认被审计单位成本降低的真实性，关注有无未完成却假报完成、有关成本费用挂账或者挤占其他支出的情况，如列入工程成本、挂账应收款项等。

通过财务审计，确认“增效”的真实性，检查所提高的效率是否在收入、销售量等方面得以体现。

【案例分享3-4】经济方针政策、决策部署审计

示例 3——“处僵治困”审计

在企业经济责任审计中，如果被审计单位存在“处僵治困”事项，则应确定审计依据、审计目标和审计思路，具体过程如下。

一、审计依据

（一）《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》（发改财金〔2018〕1756号）。

（二）《中央企业处置“僵尸企业”工作方案》（国发〔2016〕80号）。

（三）《中央企业处置“僵尸企业”补助资金管理办法》（财资〔2016〕99号）。

（四）《关于中央企业开展亏损企业专项治理工作的通知》。

（五）《中央企业开展特困企业专项治理工作方案》。

（六）被审计单位主管部门和所在地政府其他相关文件。

二、审计目标

（一）是否完成“处僵治困”的任务指标。

（二）完成情况是否真实，有无未完成报完成的情况。

（三）措施、程序是否合法合规，有无造成恶意逃废债务、国有资产流失或其他风险的情况。

三、审计思路

若审计人员了解到被审计单位有处置“僵尸企业”工作事项，则应该向被审计单位索取目标责任书，国资委、所在省、企业等的工作方案、有关资金管理办法等相关文件，检查被审计单位处置“僵尸企业”全过程是否符合规定的程序、条件，职工安置是否到位，有无形成新的风险，是否存在逃废债等道德风险、国有资产流失风险，是否维护好社会稳定，是否严密监测及时处理化解与债务处置相关的金融风险。