第一节 着力解决贫困劳动力就业权利贫困，就业扶贫配套政策系统完备

根据联合国开发计划署（UNDP）对贫困的定义，贫困不仅是收入缺乏的问题，更是一种对人类发展的权利、长寿、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺。[2]理论上，从法律角度讲，解决贫困劳动力就业权利贫困是个伪命题，因为《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务，劳动就业权是劳动者最基本的权利之一。[3]但是，与计划经济下劳动就业的统包统配不同，除涉及国家安全等不宜通过劳动力市场配置的就业岗位外，市场经济下的劳动就业权都是通过劳动力市场流动来实现的，党中央一直强调并着力谋划布局的高质量就业问题也是通过双向选择来解决的，无论哪一级党委和政府都没有直接限制的权力，也没有包办的义务。不过，国家有失业救济等促进或保障就业的责任。

由于思想观念陈旧、缺乏必要技能等客观原因，一些贫困劳动力不愿出门务工，没有转移就业或不能就业，事实上被“剥夺”了劳动就业的权利。中央关于就业扶贫的顶层设计从法理上确保贫困劳动力与其他劳动力一样拥有劳动就业的权利。前文提到，近年来，除《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》以外，国务院及国务院扶贫办、人力资源社会保障部等部门出台了推进就业扶贫的多项配套政策。各省（自治区、直辖市）也先后制发了一系列就业扶贫的政策文件和制度性方案，涉及异地扶贫搬迁等诸多方面。特别是《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》自2018年6月15日发布以来，各地就业扶贫实践日益丰富，属地就业扶持政策更加细化，其中不乏创新亮点。

一 进一步细化中央的顶层设计，增强可操作性

云南省先后制定了《农村劳动力转移就业扶贫行动计划（2016～2020）》（云贫开发〔2016〕14号）、《云南省农村劳动力培训和转移就业管理办法》（云人社发〔2016〕27号）、《云南省人力资源和社会保障厅关于打好深度贫困地区脱贫攻坚战的实施意见》（云人社办〔2017〕82号）、《中共云南省委 云南省人民政府关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的实施意见》（云发〔2018〕20号）、《关于进一步加强就业扶贫工作的通知》（云人社通〔2018〕68号）、《云南省人力资源和社会保障厅 云南省财政厅 关于转发进一步加大就业扶贫政策支持力度着力提高劳务组织化程度文件的通知》（云人社通〔2018〕154号）等十余个政策文件，《云南省农村劳动力转移就业扶贫行动计划（2016～2020年）》写入《云南省十三五发展规划》。同时，云南省人社厅制发《关于进一步做好易地扶贫搬迁就业帮扶工作的通知》（云人社通〔2019〕139号），推动易地扶贫搬迁群众安居乐业、稳定脱贫致富。

河南省先后印发《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省转移就业脱贫实施方案〉等5个方案的通知》（豫办〔2016〕27号）、《河南省脱贫攻坚领导小组办公室关于印发〈就业创业扶贫硬仗指挥部2019年工作方案〉的通知》（豫脱贫办〔2019〕10号）、《河南省人力资源和社会保障厅、财政厅关于进一步加大政策支持力度打赢就业创业扶贫硬仗的通知》（豫人社〔2019〕14号）、《河南省就业创业扶贫“百日攻坚”行动方案》（豫人社办函〔2019〕173号）等文件，把就业扶贫信息台账中未就业、未培训贫困劳动力单列造册，“挂图作战”，对优化技能扶贫、创新就业扶贫载体、巩固攻坚成果等做出具体安排。

山西省出台《关于进一步做好农村贫困劳动力转移就业扶贫工作的意见》（晋政办发〔2017〕29号）、《就业专项资金管理办法》（晋财社〔2016〕269号）、《培训就业扶贫行动计划》（晋脱贫攻坚组〔2016〕15号）等文件，支持农村贫困劳动力异地转移就业，鼓励企业吸纳贫困劳动力就业。

2018年6月，江苏省人力资源和社会保障厅制订落实《建设特色化就业扶贫示范区实施方案》，已在苏北建成五大就业扶贫示范区，分区分类细化促进就业的政策，出台了16条有针对性的措施，引导和帮扶更多低收入农户劳动力通过就业增收。

福建省围绕东西部劳务协作制发系列制度文件。福州市围绕输转甘肃定西贫困劳动力到福州就业的操作规程，聚焦生活补贴、稳定就业补贴、组织输转奖励等七个方面，先后出台《关于进一步做好与定西市扶贫劳务协作的通知》《关于做好“企业千岗定向定西精准脱贫计划”就业基地认定有关工作的通知》等32份特色政策文件。

广东省珠海市制订《珠海市对口怒江州劳务帮扶协作政策实施细则》等政策措施，构建稳岗奖励、社保补贴、中介机构奖励、劳务经纪人组织动员奖励、跟踪服务奖励等全方位政策支持体系，从制度层面明确政府、企业、村委会等各自分工，明确奖补标准，推动劳务协作制度化、规范化运行。

湖北省黄石市印发《关于进一步做好农民工等人员返乡创业工作的通知》（黄人社函〔2019〕15号）等属地化就业扶贫政策，此外就对接农村电商网上就业制订具体工作措施。

二 进一步加大政策支持力度，增强帮扶实效性

四川省人力资源和社会保障厅、财政厅联合下发《关于进一步加大就业扶贫政策支持力度助力脱贫攻坚的通知》（川人社发〔2018〕43号）[4]，15条政策从五个方面加大对贫困劳动力就业创业的政策支持力度，助力脱贫增收。比如，在促进就地就近就业方面，符合创业担保贷款贴息政策规定的可给予不超过300万元创业担保贷款。在支持自主创业上，首次创办小微企业或从事个体经营，且所创办企业或个体工商户自登记注册之日起正常运营6个月以上的贫困劳动力和农民工等返乡下乡创业人员均在支持范围。

2018年9月以来，贵州省进一步加大就业扶贫政策支持力度，“落实税费减免、资金补贴、场地安排、创业担保贷款及贴息等政策，确保全省53万贫困劳动力就业”。[5]比如，对首次创办小微企业或从事个体经营，且所创办企业或个体工商户自工商登记注册之日起正常运营6个月以上的贫困劳动力、农民工等返乡下乡创业人员，可给予3500元一次性创业补贴，补贴从就业补助资金中列支。凡符合“3个15万元”扶持条件的小微企业、可纳入“3个15万元”扶持范围，享受政府补助、税务激励、贷款扶持优惠政策。

2018年11月，重庆市人力资源和社会保障局会同市财政局印发《关于进一步加大就业扶贫政策支持力度和落实力度的通知》（渝人社发〔2018〕210号）[6]，出台5条就业扶贫新政策。一是16周岁以上、有劳动能力的建档立卡贫困人口纳入政策支持范围，首先打破了贫困劳动力享受就业创业政策的年龄上限限制。二是加大就近就地就业的支持力度，明确“吸纳贫困劳动力就近就地就业，用以工代训方式开展职业培训的，按照100元/人/天标准补贴”。三是加大贫困劳动力创业带动就业的支持，对创办小微企业或从事个体经营且正常运营6个月以上的，按8000元/户的标准给予一次性创业补助；对优质创业项目，试点“双无”（无抵质押物、无保证人）信用担保贷款。四是加大组织化劳务输出的支持。五是进一步加大贫困劳动力就业创业培训力度。

广东省政府出台《广东省进一步促进就业若干政策措施》《关于进一步做好东西部劳务扶贫协作和省内就业精准扶贫有关工作的通知》[7]，按照“一省一策”，与帮扶各省区分别制定劳务协作方案。与广西壮族自治区协作，开展粤桂家政扶贫协作和“粤菜师傅”技能扶贫行动；与云南怒江傈僳族自治州、昭通市重点实施“双向交流”“双百工程”，开展校企合作，每年举办“怒江班”“昭通班”，培养贫困学生1700多名。各地出台系列激励政策，保障贫困劳动力稳岗就业，珠海市每年对贫困劳动力、用工企业、劳务中介机构、劳务经纪人的奖补资金预算约900万元；佛山市给四川省凉山州贫困劳动力发放岗位、交通补贴和岗前培训补贴。

三 进一步延长执行期限，增强政策持续性

新疆、甘肃、天津、江西、海南等省、自治区、直辖市着力增强政策支持的可持续性，坚持长短结合，加强统筹谋划，制订2018～2020年的就业扶贫政策或工作方案，有效放大了政策红利。

海南省出台的《关于大力促进贫困家庭劳动力就业的通知》等政策，提出2018～2020年就业扶贫工作九条特殊措施，通过资金政策等激励贫困劳动力就业创业，提高就业稳定性。

新疆维吾尔自治区出台《南疆四地州深度贫困地区就业扶贫三年规划（2018～2020年）》，天津市印发《就业扶贫劳务协作三年（2018～2020年）实施方案》，江西省制订《江西省人社系统精准扶贫行动计划》等就业扶贫措施，都立足当前、着眼长远，确保政策的连续性。