三 新旧动能转换存在的问题分析
（一）新旧动能转换形势分析
面对国内外经济社会环境发生的深刻变化，在我国明确了新旧动能转换为绿色低碳循环发展的方式的同时，新旧动能转换也面临相应的机遇与挑战。全球经济复苏，新一轮科技革命和产业变革推动经济全球化，而中美贸易摩擦等经济冲突给经济全球化带来波折；“一带一路”建设推进了我国与共建“一带一路”国家的国际合作及经济发展，而不同国家的政治、经济、社会、文化以及商业规则、法律体系、行业标准等的差异成为进一步发展的障碍。在国内，经济高质量发展和国民消费升级要求提升新技术和产业发展水平，而传统发展方式的路径依赖、企业创新能力缺乏以及配套服务不足导致发展乏力。
新旧动能转换主要有四点机遇。第一，欧日等发达经济体出现复苏，有利于我国优化对外出口和投资结构。新一轮技术革命和产业变革，带动新兴的信息技术、能源技术、智能制造技术以及生物技术等相互融合，有利于提升我国产业竞争力，加速新旧动能转换。例如，以“中国制造 2025”为代表的信息技术与智能制造技术的融合，深刻影响生产和消费方式改变，推动产业优化升级和融合发展。对于生产方式，产生新技术、新产品、新服务、新商业模式；对于消费方式，产生网上购物、移动支付等；形成了分享经济、数字经济等新业态。[9]第二，持续推动的供给侧结构性改革和创新驱动战略形成培育新动能诸多优势。国家制定和实施供给侧结构性改革和创新驱动战略，推动了新旧动能转换。一是化解过剩产能，提升优质产能，明显改善供给结构，促使产能利用率回升。二是信息技术发展，以大数据为代表的数字经济和以人工智能为代表的新兴产业对经济发展的贡献率逐年提高。三是“双创”等深入开展，激发人力资源、金融资本和制度安排等向科技创新倾斜，有利于生产要素集聚，涌现一大批高新技术企业和科技成果。第三，随着国民收入持续增加、人口结构变化和科技进步，城乡居民消费能力增强，消费理念发生转变[10]，从要求数量转向要求质量、从大众化需求转向个性化需求、从关注低价转向关注效率，满足吃、穿、住、行的生活基本需求支出比重在降低，而满足教育、娱乐、健康等精神需求支出比重在上升。消费升级引领企业围绕市场需求，进行投资、创新和生产，以提供新产品、新服务，拉动新商业模式、新兴产业发展，促进产业转型升级，以及经济发展提质增效，有利于培育壮大新动能。第四，“一带一路”建设旨在促进共建“一带一路”国家的经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，共同打造开放、包容、均衡的区域经济合作，有助于新旧动能转换。依托各国资源禀赋、国情，我国大力推动国际产能合作，提升企业国际化水平，以及输出管理、技术和设施设备；我国政府相继发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》等文件，以与伙伴国家共同实现可持续发展；数字经济成为我国同伙伴国家开展合作的重点领域，我国与伙伴国家主要在跨境电商、网上丝绸之路、数字基础设施等领域开展交流与合作，目前跨境电商带动形成网上丝绸之路已成为外贸新的增长点。
新旧动能转换的挑战主要有四点。一是体制机制仍然存在制约。我国为推动政府“放管服”，实施大力改革，2018年国务院办公厅发布《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》和《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，制定针对性措施，推动优化营商环境，营造公平竞争的营商环境。虽然世界银行发布的《2020年营商环境报告》将中国列为过去一年世界上营商环境改善度最高的20个国家之一，但是在市场准入、市场监管体制和新动能的监管模式方面，政府服务作用依然没有充分发挥。二是产业转型升级的路径依赖严重。受传统经济发展方式的惯性影响，产业发展仍存在依靠生产要素规模投入的现象。产业和区域不平衡的发展依然存在，使得新旧动能转换进程缓慢。从区域来讲，东南沿海发达地区产业转型升级较快，知识、信息、数据等新生产要素大量集聚，新动能强劲发展，而西部地区经济基础薄弱，以传统产业为主导的产业格局未发生大的改变，新动能动力不足。从三次产业来讲，第一、二产业相对滞后于第三产业，创新创业主要集中在服务领域，大量新技术应用于服务业。三是新兴产业生产要素供给不足，主要体现在科技创新、人力资源、金融服务和流动配置方面。科技创新方面，科技人才基本都集中在科研院所和高校，加上企业研发投入偏少，导致企业科技创新能力低；人力资源方面，高端人才严重短缺，如集成电路领域芯片研发设计人员等；金融服务方面，由于战略性新兴产业正处于培育壮大期，传统金融出于风控考虑，往往在金融服务上体量小，比较低效；流动配置方面，生产要素市场化改革滞后，“僵尸企业”占有大量生产要素，使得要素流动配置不畅。四是国际竞争加剧。为抢占新的经济增长点，世界主要国家加快新技术研发和新产业战略布局，一系列新技术、新业态、新商业模式正在涌现，产业发生深刻变革，诸多国家展开激烈的角逐。我国经济总量跃居世界第二之后，国际贸易争端如反倾销等增多，尤其是近期中美贸易摩擦发生，对我国出口和投资形成限制，给新旧动能转换带来压力。此外，共建“一带一路”国家存在政治不确定、经济发展不平衡、民族宗教矛盾复杂和文化多样化等问题，不利于推进新旧动能转换。
（二）新旧动能转换存在的问题分析
面对国内外的复杂形势及经济的下行压力，为健全绿色低碳循环发展的经济体系，以支撑新旧动能转换工作开展，我国陆续出台了一系列与新旧动能转换相关的政策，逐步推动新旧动能转换，使得经济运行保持在合理区间、消费对经济发展拉动作用明显、产业结构进一步优化、战略性新兴产业比重持续增加、传统产业改造提升加速、“嫦娥四号”等一批重大科技创新成果相继问世、淘汰落后产能按目标实现，稳步推动经济绿色低碳循环发展。但是，由于国内外环境复杂多变、行政管理体制固化、经济发展不充分不平衡的现状，新旧动能转换亟待加速推进，这对新旧动能转换发展提出更高的要求，凸显出八个阶段性问题。
一是战略部署不统一完整，突出表现为政策制定要点不全、衔接不足。一方面，政策要点不全。例如，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》为新旧动能转换核心政策，其主要阐述新动能如何发展壮大，而传统产业如何改造提升主要散落在不同政策文件中，这一文件没有对其进行主要阐述；《党政领导干部考核工作条例》将生态文明建设引入领导班子考核，还有《国务院办公厅关于创新管理优化服务 培育壮大经济发展新动能 加快新旧动能接续转换的意见》和《国务院关于积极发挥新消费引领作用 加快培育形成新供给新动力的指导意见》对新旧动能转换能够起到重要支撑作用，但是对于生产要素中的科技创新政策、人力资源政策、金融服务政策和土地政策等未独立明确地提出，仅对战略性新兴产业、节能减排、绿色低碳等相关政策有所体现。另一方面，政策衔接不足，甚至有些政策相互存在负面影响。新旧动能转换政策制定执行由国家发改委、工信部等完成。政府各个职能部门对企业、行业、产业链、产业集群等工作重点不同，政策规定执行内容也有不同要求，而政策受众接受诸多政策，需要政策之间相互衔接，以统一安排政策执行，但是政策执行条块分割，政策衔接会产生不足，甚至有些政策相互存在负面影响。例如，为支持装备制造业自主研发，出台鼓励购买国内首台（套）设备的相关政策，然而对同类设备进口免征进口税。
二是政策执行空转，呈现“碎片化”的特点。一方面，政策执行空转。现阶段，政策出台密集，诸多新概念和新理论涌现，如新动能、旧动能、战略性新兴产业、化解过剩产能等，准确把握政策目标、要点及内容的工作对政策贯彻执行者的素质水平、技术知识、学习能力等提出更高要求。政策贯彻执行者如果只以贯彻上级政策为准，不调查研究当地实际情况，未能结合地方实际出台新旧动能转换政策细则，或者未能有效体现政策文件地方差异化，只是纯粹贯彻政策文件，起到上传下达的作用，只“走过场”，对新旧动能转换工作开展就会作用有限，不利于推动新旧动能转换，不利于经济高质量发展。盲目执行国家和上级文件精神，会产生不良后果。[11]另一方面，政策贯彻执行呈现各自为政、“碎片化”的特点。相当多新旧动能转换政策的制定执行由国家发改委、工信部和相应行业等完成。部门和行业往往从自身利益考量，结合上级指示，而企业、行业、产业链、产业集群状况复杂，有诸多管理部门和行业，若设计制定政策过于侧重自身，就会出现“碎片化”特征，即“铁路警察各管一段”的情况。尤其在传统产业，目前传统产业未能完全摆脱产品附加值低、技术含量低以及竞争价格低的发展路径，再加上结构性产能过剩问题日益突出，传统产业改造升级应为重点。但是由于对传统产业改造升级认识不足，有部门为完成阶段性化解过剩产能考核，将技术装备和生产规模指标作为确定被淘汰企业和压减产能的重要依据，采取“一刀切”的行政手段，手段单一，容易引发“后遗症”。
三是创新体系不完善，创新乏力。相对于企业，科研机构科研人员数量多、质量强，科研设施完备，科研能力显著突出。然而科研机构科研人员的科研重点在于理论研究，非满足市场的实际应用。很多时候，科研人员在研究过程中以实验室为主，增加了调查研究，但是困于未能充分把握产品生产各个环节，以及市场需求变化实际，技术及产品往往呈现理论强、应用弱的特点。相对于科研机构，企业研发设计以市场需求为导向，技术及产品紧密联系生产各个环节和市场需求，偏重实际应用，理论性弱。虽然国家一直倡导科研成果转化和产学研协同发展，鼓励科技人才创业，或者到高校、企业兼职，强调提升科研绩效、推进成果转化，出台《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》等政策，深化科研人员与企业的联系，但是科研机构与企业的关联依然不够紧密，尤其是在目前迫切需要技术创新的信息技术、生物和新材料等战略性新兴产业中，使得企业创新地位不突出，国家投入大量经费的实验室等也未尽其用，创新乏力现象还很突出。
四是高级生产要素呈现碎片化特征。生产要素包括一般性生产要素和高级生产要素两类。一般性生产要素指普通劳动力、资本、资源、能源等；高级生产要素指技术、人才、知识、信息等。全国各地区新旧动能转换主要发力于新兴产业，以培育壮大新动能为主，聚焦在新建项目、新技术、新产业。例如，相当多的地区将大数据产业、人工智能产业纳入地区优先发展产业。但其毕竟是新兴产业，相应的配套政策制度、体制机制、运行等都存在不足之处。就像人才等传统高级生产要素在地区之间被激烈地争抢，使得人才分散在不同地区，再加上传统的人才使用政策机制没有发生根本性变化，人才团队协作和积极性发挥都受到限制。还有，数据等成为具有活力的高级生产要素，市场发展前景广阔，是数字经济蓬勃发展的核心。而在驱动数字经济增长的同时，在基础设施建设、法规条例制定以及数据安全保护等方面还存在许多问题。再有，就科研成果转化率低的问题，我国投入大量资金搞科研项目，而往往科研成果验收后，很多被束之高阁，缺乏推广应用。虽然国家也在倡导和推动科研成果转化，但是收效并不明显。
五是对传统产业改造提升重视不足。在政策上，传统产业改造提升体现在《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》的“互联网+”行动、《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》的“加快构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的产业发展新格局”、《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》中提出的优化产业布局和组织结构、《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》指出的加快传统产业转型升级等，都没有单独成文的政策。在执行上，主要体现在以下四点：①对企业改造提升的支持力度不足，缺少针对企业技术工艺等改造的支持；②工业共性关键技术研发设计具有投资长、见效慢的特点，而企业以营利为目的，往往不愿意在该方面投资，银行金融服务为规避风险也不投入，导致研发投入不足，使得传统产业改造提升迟滞；③企业为迎合国家倡导的“互联网+”“大数据+”等，面对市场需求，往往重口号、轻行动；④淘汰落后产能是传统产业优化升级的重要内容，需要常抓不懈，而受各种因素的影响，其常会中断。
六是消费升级，市场规范不足。当前我国消费主体以新生代消费者为主，老年人、中等收入群体等消费群体的消费能力明显提高，消费支出平稳增长，消费市场规模稳步扩大，消费结构持续升级。市场需求发生变化，细分出新市场（例如，老龄化社会产生银发经济，凸显银发市场），激发企业调整研发设计理念，优化产品结构，生产满足市场不同需求的系列产品。面对蓬勃发展的市场，受经济利益驱使，诸多企业纷纷大力开发产品，涌入市场，占领市场。企业在激烈的市场竞争中着眼于利益，着力于打造核心竞争力，大力拓展自己生存发展的市场空间，各种性质的企业（主要分为央企、国企、民企、外商独资企业、合资企业和私企等）和各种规模的企业进入市场，往往会产生无序竞争，使得市场秩序混乱。消费升级细分出新市场，消费者有新市场需求，但对产品信息掌握不多，相当多的企业为追求经济利益，利用消费者不熟悉的缺陷，故意夸大产品功能和作用，诱导消费，破坏市场秩序，导致市场规范不足。
七是对外开放进展缓慢。面对国际竞争加剧的形势，我国推进新旧动能转换，促进国际贸易产品结构优化升级，推动产业向价值链中高端转移，但也饱受与欧美等发达国家的贸易摩擦的影响，出口增长受到限制，对外开放进展缓慢，其主要体现在以下三点。其一，目前，我国企业国际化程度不高，而且即使参与国际分工，往往也位居价值链低端，突出表现为出口产品创新不足，导致产品竞争力不强，利润空间被压缩，其中，劳动力高、技术含量低和耗能高的产品仍占据重要地位。其二，国际贸易壁垒多样化，有绿色壁垒、低碳壁垒和技术壁垒等。例如，美国2009年通过的《美国清洁能源与安全法案》提出，进口高碳排放产品时会对其征收一定额度的碳排放税，这样我国高碳产业产品会提高出口成本、降低利润，导致出口受到限制。其三，我国自21世纪初加入WTO之后，国际贸易得到快速发展，对国际贸易高端人才需求量激增，但是限于国际贸易人才培养体系不完善，以及国际市场拓展本地化的经验不足（存在国家文化和企业文化的差异），国际贸易高端人才极度缺乏。
八是试点示范不足。新旧动能转换内涵丰富，不能一蹴而就，需要分步骤分阶段稳步推进。我国幅员辽阔，各地区资源禀赋不同，经济发展条件和水平存在显著差异。随着国家持续推动新旧动能转换，全国各地纷纷响应，开展工作。新旧动能转换的理念、方法、方式及途径会存在多样性。通过选择具有典型性的地区，开展新旧动能转换试点示范建设，自下而上探索新旧动能转换的发展路径以及可复制、可操作的经验模式，可使同类型地区借鉴经验。试点示范是探索加快新旧动能转换的重要方法，对推动新旧动能转换有重大现实意义。但是目前仅选择山东省作为新旧动能转换试点示范，会存在试点示范不足的问题。例如，山东新旧动能转换综合试验区建设通过“10+3”协调推进体系，强力推动新旧动能转换，取得良好绩效，也存在忽视消费的拉动作用、缺乏推动新旧动能转换自下而上的动力、重视新兴产业轻传统产业改造提升、“官本位”思想严重导致政策“走形式”等不足，且其仅可为北方相似地区提供经验，对于其他沿海地区、广大中西部地区是否存在显著的借鉴意义，存在疑虑。