统筹“引进来”“走出去”，建设高质量开放型经济

一、 “引进来”“走出去”的重要性

（一） “引进来”“走出去”并行增长是中国的现实国情

自从实行改革开放政策以来，中国的吸引外资战略获得了极大成功，有效利用国际资金弥补了工业化进程中的资金缺口，为改革开放早期的经济腾飞做出了不可替代的贡献。随着改革开放进一步扩大，中国逐步融入经济全球化进程，尤其在加入世界贸易组织之后，跨国贸易额和对外投资额快速增长，实现了从单纯引进外资到双向投资的转变。自2006年国家“十五”计划中提出鼓励国内企业“走出去”的战略之后，越来越多的中国企业进行海外投资，以寻求资源、市场、技术、品牌并提升全球竞争力。国家“十三五”规划中进一步提出，“推动对外投资与国内产业发展彼此促进，‘走出去’和‘引进来’相辅相成，以充分利用两个市场的优势共同发展”，对“走出去”和“引进来”并重的内引外联模式做出了清晰阐述。“一带一路”倡议的提出和推进，也为中国与相关国家的产能合作、互联互通、投资往来提供了有利契机。一方面，中国吸引外商直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）的规模稳步上升，质量逐步升级；另一方面，中国企业的对外直接投资（Outward Direct Investment，ODI）快速增长，范围日趋广泛。

近年来，中国吸引的外商直接投资和中国企业的对外直接投资呈并行增长趋势（见图1）。2014年，中国对外直接投资额达到1231.2亿美元，实际利用外商直接投资金额为1195.6亿美元，对外直接投资规模首次超过吸引外商投资规模，中国成为净对外投资国。2016年，中国成为全球第二大对外投资国，对外直接投资金额达到1961.5亿美元，创下历史最高值，比上一年增长34.7%，占全球比重达到13.5%。“引进来”和“走出去”同时呈现增长势头，是改革开放进行到一定阶段的结果，也是目前中国的现实国情。

资料来源：国家统计局。

（二） “引进来”“走出去”相匹配是更高经济发展阶段的 基本标志

对外直接投资是在东道国长期、高成本的资本投入，对企业跨国运营的水平要求很高。跨国投资理论的创始人约翰·邓宁（John Dunning）将一国参与跨国投资的发展状态划分为三个阶段：起步时是以吸引外资为主、对外投资为辅的初级不平衡阶段；随着对外投资增加，进入国际双向投资大体平衡的中级平衡阶段；最终走向吸收外资和对外投资相匹配的高级平衡阶段。

回顾战后新兴国家经济发展的历史进程可以发现，从吸引外资到对外投资，是一个国家向更高经济地位转变的关键标志。以“亚洲四小龙”中的韩国为例，1980年FDI与GDP比值为0.009%，ODI与GDP比值为0.066%；1985年FDI与GDP比值增长至0.233%，ODI与GDP比值迅速提升至0.606%；1990年FDI与GDP比值提升至0.282%，ODI与GDP比值则为0.406%。这十年间，韩国的GDP年均增长9.93%，占全球GDP比重由0.58%提高到1.24%，吸引外资和对外投资呈现出并行增长。目前，世界上主要发达经济体均既是吸引外商投资大国，又是对外投资大国（见表1）。

资料来源：2018年世界投资报告（World Investment Report 2018）。

（三） 统筹“引进来”“走出去”是建设高质量开放型经济的 必然要求

提高对外开放水平，充分利用国内和国外两个市场、两种资源，是建设高质量开放型经济的必然要求。开放型经济本身就包含向内开放和向外开放两大特征，前者体现为对外资“引进来”的开放，后者表现为对国内企业“走出去”的开放。如果长期偏重引进外资，忽视对外投资，势必造成资金和技术的单向流动，产生对国外资金和技术的严重依赖，导致国际收支失衡，甚至引发债务危机。以对外投资带动商品出口，参与全球分工和竞争，有助于实现从“市场换资金、换技术”走向“市场换市场”。

随着中国经济进入新常态，转变经济增长方式、追求经济发展质效成为新的目标。中国应将二十余年来吸引外资的巨大成果与对外投资结合起来，将外商直接投资转化为中国企业的竞争力和对外投资能力，培育一批优秀的跨国公司，主动参与全球化竞争。党的十九大报告明确提出“坚持‘引进来’和‘走出去’并重”以及“推动形成全面开放新格局”的重大战略部署，为促进中国双向投资升级和实现经济长期可持续发展提供了重要指导，为进一步扩大开放、建设高质量开放型经济指明了方向。

在此背景下，统筹好“走出去”和“引进来”两者之间的相互关系，平衡好吸引外资和对外投资，优化内引外联的经济开放格局，是建设高质量开放型经济的关键所在。

二、 现阶段中国对外经济开放的特点

（一） 由政策性开放向制度性开放转变

改革开放四十余年来，随着中国加入WTO以及主动推进开放型经济体制构建，目前已基本实现由政策性开放向制度性开放转变。中国先后七次修改外商投资产业指导目录，不断扩大外商投资准入领域，同时通过削减审批事项，实现由“正面清单”逐渐过渡到“负面清单”的外资管理体制转变，在吸引外资政策上实现由“超国民待遇”向“准入前国民待遇”、内外资统一市场准入的制度性开放转变。

在制度性对外开放的新阶段，中国更注重放宽市场准入，营造公平、法制、诚信的营商环境以吸引优质外资，同时通过内外资同台竞争倒逼国内经济结构转型和企业改革。在对外直接投资领域则由核准制转向备案制，同时实现企业对外投资的自主决策和自主经营，不断完善权益保障、贸易救济、贸易促进与知识产权保护法律体系，推动企业参与全球竞争。在不断提升贸易自由化和投资便利化水平的基础上，中国正逐步转向全方位的开放型经济新体制。

（二） “引进来”和“走出去”双向开放

十九大报告提出，要构建全面开放新格局。自2017年以来，中国的对外开放领域越来越全面。在贸易领域，中国自主降低了进口关税水平，实行了大量的贸易便利化举措，大大降低了通关速度和费用，提高了通关的便利化，创造性地举办了中国国际进口博览会。在投资领域，中国自主开放了大量外商投资的新领域，采取了一系列的投资自由化和便利化措施。和以往相比，新一轮开放是以服务业开放为重点，制造业开放也在进一步推进中。

除了在“引进来”领域不断扩大开放，中国也在持续推动“走出去”开放，不断推动“一带一路”倡议落地，构建“走出去”和“引进来”互动、货物贸易和服务贸易相结合、贸易和投资并重的全面开放新格局。

（三） 开放型经济平台建设日益多元化

从吸引外资方面来看，除各地的经济技术开发区外，自由贸易试验区建设成为新阶段中国建设开放型经济新体制的重要试验田。自贸试验区凭借制度优势，在吸收外资方面发挥了重要作用，成为各地区吸引外资的新引擎。自2013年设立上海自由贸易试验区以来，中国已经形成“1+3+7+1+6”的自贸试验区试点新格局，成为推动陆海内外联动、打造对外开放新高地的重要平台。

从对外投资方面来看，中国除在推动国际经济合作的传统“双多边自由贸易协定”方面不断发力外，还提出了“一带一路”倡议并大力推动境外经贸合作园区建设，成为新一轮推动建设更高水平开放型经济体制的平台。“一带一路”建设的推进有效推动了中国对内对外双向开放，同时为引进外资和对外投资相互结合、培育国际竞争新优势提供了平台。境外经贸合作区是推动中国企业“走出去”的战略平台，它的建设有助于带动形成产业集聚效应，为国内企业“走出去”提供更好的信息资源、生产要素、基础设施等，有助于形成集体“走出去”，同时促进东道国就业和税收，提升技术水平。至2017年，中国已建设99个境外经贸合作区，极大地推动了对外投资的发展。

三、 现阶段中国对外经济开放的挑战

改革开放至今，中国对外开放事业取得丰硕成果。但随着国内产业结构调整和国际宏观经济形势变化，中国对外开放面临诸多新的挑战，构建新的对外开放格局刻不容缓。

（一） 保护主义抬头与中美经贸摩擦

2008年，美国次贷危机引发全球性的金融危机，并造成欧洲多个国家的主权债务危机，使全球经济出现大范围衰退。在发达国家经济复苏乏力、新兴经济体快速崛起、地缘政治冲突频现等多方面因素的共同作用下，“逆全球化”思潮和民粹主义开始抬头，美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership，TPP）、英国脱欧正是这一思潮作用下的结果。自2018年以来，美国以保护国内制造业和劳工利益为名，采取单边措施对中国企业进行制裁，抬高关税壁垒，引发中美之间经贸摩擦不断升级。

在跨国投资方面，保护主义及逆全球化最直接的影响是增加了政策不确定性，进而打击了跨国企业海外投资的积极性。自2017年以来，全球经济政策不确定性指数（Global Economic Policy Uncertainty，GEPU）急剧攀升（见图2）。在中美经贸摩擦期间，美国对中国实施了更加严格的直接投资审查，其中301调查中提出限制中国在美国的投资并购活动，尤其集中在高新技术领域。美国的外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）严格审查中资企业的投资项目，为金融、通信、能源、高科技等行业的投资设置重重障碍，中兴、华为等中国企业先后遭到调查和打压。虽然中美贸易谈判取得阶段性进展，但潜伏的危机依然尚未消除，中美之间将长期维持“斗而不破”的局面。可以预测在未来一段时期内，中国企业在美国的投资活动仍将受到不同程度的限制。

资料来源：美联储经济数据库（Federal Reserve Economic Data，FRED）。^注8

（二） WTO改革与国际经济规则重构

国际金融危机发生以后，以中国为代表的新兴经济体率先走出泥潭，为全球经济复苏注入新动力。与此同时，新兴经济体在国际经济治理体系中扮演越来越重要的角色，也谋求与其经济地位相对等的话语权。金融危机之后，各国开放进程明显分化，对国际经贸规则的诉求严重不一致，全球经济中的深层次问题尚未解决，仍然面临许多不稳定因素。世界经济格局迎来结构调整和制度变革，国际经济规则体系正经历着自1994年乌拉圭回合谈判以来的最大幅度改革。

2018年，美国、日本、欧盟等发达经济体从自身利益出发，大力倡导对WTO进行改革，意欲引领下一代国际贸易规则。从当前WTO改革的主要谈判内容来看，主要集中在公平竞争环境、知识产权保护、技术转让、产业补贴、国企行为等方面。在WTO体系之外，美国与韩国已完成升级版自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA），美国、墨西哥、加拿大达成《美墨加协定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA），美国与日本、欧盟、英国也将开启“21世纪高标准”贸易规则谈判，WTO规则体系面临着生存危机。

WTO改革和国际经贸规则重构，将对中国未来的对外经济开放产生重大影响。国有企业海外投资行为的规范将使欧美国家加强对中国国有企业海外投资的审查力度，强制技术转让条款增加了未来海外投资获取技术转移和技术溢出的难度，市场经济标准条款则对中国已经签订的双多边贸易协定存续带来威胁。“宽领域、高标准”的国际经济贸易新规则客观上将增加参与国承担的义务和成本，也将加大中国国内制度规范和经济改革的紧迫性。

（三） 对外开放格局中的区域协调问题

从历史角度来看，中国对外开放格局的建立具有明确的区域特征。改革开放过程中，对外开放窗口从沿海经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区过渡到沿江开放城市，再进一步扩大到内陆开放城市、沿边开放口岸，逐步形成“沿海—沿江—内陆”的开放格局。由于这一历史原因，中西部内陆地区开放较晚，在对外经济开放的深度上远远不及先行的沿海地区。

另一方面，沿海开放地区由于自身区位优势，出口贸易可面向全球主要的发达国家和新兴经济体，并且由于侨胞文化的先天优势，在海外经营和跨国投资方面具有更多便利。而内陆开放地区，尤其是沿边开放地区，在对外经济开放中面临较强的局限性。具体来看，东北地区主要面向俄罗斯、蒙古，西北地区主要面向中亚、西亚，均不是新兴经济体或贸易大国。在对外经济开放的广度上，内陆地区也远远不及沿海地区。

为了积极应对以上挑战，中国必须进一步构建全方位、高质量的开放经济体制，打造区域协调的全面对外开放格局，扩大国际经济合作朋友圈，尽快构建符合国际规则的经济贸易制度框架，为深度参与国际经济合作、引领经济全球化打牢基础。

四、 高质量开放型经济建设的内涵

高质量开放型经济需要彻底改变以往粗放式经济增长模式，不再依靠扩大低端要素投入规模、盲目扩张产能、追求货物出口量和引进外资规模来实现增长，而是追求提升出口货物附加值，提高引进外资项目的技术、经济、环保和社会效益标准，逐步解决过去以“高增速”为导向的发展模式累积的产能过剩、效益低下、资源浪费、环境污染、杠杆过高、竞争力不足等问题，以实现开放型经济发展模式的良性、可持续循环和竞争力提升。具体而言，高质量开放型经济包含三个层面的内涵。

（一） 发展速度以“稳”为目标

高质量开放型经济以质量升级为目标导向，不单纯追求出口贸易量和外资利用规模的快速增长。开放型经济的质量升级离不开平稳增长的贸易和投资规模作为基础支撑，没有数量基础作为保障，质量升级也无从谈起。一方面，企业产品和服务的质量升级是逐步积累的过程，对于发展中国家的企业而言，“以低端育高端”的质量升级路径是较为普遍且合理的选择，即企业需要通过贸易和投资在国际中低端产品和服务市场上获得稳定的利润流入，以补贴自身在高端市场上的高昂技术研发成本。因此，中国企业稳定自身在国际中低端产品和服务市场上的既有优势地位和市场份额，是保障自身有机会实现质量升级的重要前提。另一方面，庞大的双向贸易和投资规模是中国融入全球价值链体系的“新型比较优势”。继续借力外部市场，保障中国双向贸易和投资规模的平稳增长，防止低端产业链和低端工序过快外流，保证国内价值链的长度和完整度，是中国企业以低成本实现向高端产业和高端工序突破的重要路径。

（二） 发展质量以国际一流为目标

中国过去的开放型经济发展模式虽然取得了数量上的成功，但在发展质量上仍与发达经济体存在较大差距。以货物出口部门为例，商务部发布的《全球价值链与中国贸易增加值核算报告》显示：2012年，中国每千美元货物出口中所包含的国内增加值仅为621美元，而美国为850美元，欧盟和日本也都在700美元和800美元之间。虽然近年来中国出口中所包含的国内增加值稳步增长，但年均增速仅为1.4%，2016年每千美元货物出口中所包含的国内增加值也仅为669美元，与美国、日本和欧盟等发达经济体之间仍存在较大差距。因此，高质量开放型经济发展的核心内涵就是要向世界一流标准看齐，提升中国外向型经济部门的技术水平、国际竞争力和国内附加值，彻底解决中国企业“大而不强”、出口带来的环境和社会效益低、在全球价值链分工中“低端锁定”等瓶颈问题。

（三） 发展领域以进口和对外投资为重点

在进口方面，积极扩大消费品进口，有利于刺激进口替代部门的质量升级。中国作为制造业大国，以往进口部门的主要服务对象是工业企业，进口消费品供给不足且价格过高已严重制约国内消费者日益增长的对美好生活的需要。开放是激发国内生产力的重要手段，主动扩大进口不仅可以直接改善国内消费者福利，而且可以加速淘汰国内落后产能，有效激发国内企业的技术创新能力。

在对外投资方面，应鼓励“走出去”的企业利用全球优势资源布局由中国企业主导的产业链，早日实现由全球价值链“参与者”向“构建者”的转变。一方面要面向发达经济体，谋求技术合作类型的直接投资，利用被并购企业的技术资源或东道国的人才资源，反哺国内企业短板；另一方面要面向发展中国家，开展以产能合作为主的直接投资，利用东道国的人口红利、自然资源和市场规模，延长中国企业在传统优势产业的生命周期，并逐步打造由中国企业主导的区域价值链。

五、 高质量开放型经济建设的政策建议

（一） 改善营商环境，完善利用外资形式

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，在全球190个经济体中，中国营商环境排名第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。虽然中国的营商环境排名逐年提高，但与主要发达国家相比仍有不小差距，尤其是在纳税和信贷等分项指标方面，排名仍然靠后（见表2）。中国仍需进一步简政放权，减少政府对企业的直接干预，优化提升对企业的服务职能；尽力消除负面清单制度中的限制条件不准确及过度复杂现象，推出更多保障措施和实施细则；加强知识产权保护，完善制度设计，加大执法力度。

资料来源：世界银行（https://chinese.doingbusiness.org/zh/data/exploreeconomies/china）。

过去中国利用外资主要集中于实体行业，下一步应完善引进外资的方式，进一步扩大资本市场开放。鼓励外资以参股、并购、天使基金、私募基金等形式参与国内企业的兼并重组，这有助于发挥外资的新技术、新产品、新优势的溢出效应。积极利用国内资本市场开放成果，发挥沪深港通、沪伦通、中日ETF互通的平台作用，引入外资控股的券商、资产管理机构、私募基金管理人，激发国内资本市场活力，发挥出外资的“鲶鱼效应”。

（二） 以“一带一路”建设为着力点，创新对外投资方式

中国在推进“一带一路”建设过程中，为相关国家或地区的国际产能合作提供投融资支持，同时推动贸易便利化、基础设施互通、民心相通，这将为中国企业向沿线国家“走出去”打造良好的软硬件环境，成为中国企业“走出去”新的推动因素。在“一带一路”投资规模稳步增长的基础上，还应合理规划投资布局，加强与沿线各国的基础设施合作，建设国际产能合作平台，通过项目实施带动装备标准输出。

党的十九大报告指出，要创新对外投资方式。在对“一带一路”投资方面，可以探索公私合营模式（Public-Private Partnership，PPP）的应用。公私合营模式由于私人企业的进入而减轻了政府部门的资金负担，可有效弥补大型基础设施建设的资金缺口。大部分“一带一路”国家和地区面临基础设施条件亟待改善的现状，然而政府预算有限。中国企业在高铁、高速公路、机场、港口、发电站、通信网等基础设施建设领域具有技术、资金和管理优势，可采用公私合营模式积极参与“一带一路”国家和地区的基建项目投资，并带动相关的成套设备出口和劳务输出。

（三） 发挥大型投资机构的平台作用，推动中国价值创造

中国的主权财富基金，应当发挥大型机构投资者的独特作用，充分发挥资金优势、专业优势、资源优势、平台优势、网络优势，扮演好对外投资中的“国家队”角色，立足中长期的稳健投资，努力创新对外投资方式，通过设立双边、多边投资基金等形式，为中国的对外直接投资企业提供更多的指引和帮助。中国发起和主导的多边金融机构，如亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）、金砖国家新开发银行（New Development Bank，NDB）、丝路基金等，也应当发挥平台作用，为更多的优质大型直接投资项目提供融资支持。

中国不仅是重要的资本输出国，也是经济前景最具吸引力的投资目的地，从“中国视角”挖掘投资机会，通过内引外联，可以推动更多的中国价值创造。大型投资机构应注重将“走出去”和“引进来”相结合，联合相关国家的领先金融机构，聚焦优势互补产业，推动中国产业界、金融界对接各方资源，提升项目投资价值，形成国际产业合作与双向投资的有效互动。

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（罗青，内蒙古呼和浩特市委、市政府，和林格尔新区党工委、管委会；马海超，中国投资有限责任公司）