第二节 基层防汛防台体系建设

基层是防汛防台工作的第一现场，防汛防台工作的重点和难点在基层，薄弱环节也在基层。基层防汛防台体系是指在各县 （市、区）辖区内，以乡 （镇、街道）为单位，以行政村 （社区）为单元，以自然村、居民区、企事业单位和水库山塘、堤防海塘、山洪与地质灾害易发区、危房、公路危险区、船只、避灾安置场所等责任区为网格，建立起来的防汛防台组织责任体系、应急预案体系、监测预警体系、安全避险体系、应急救援体系、宣传培训体系、运行保障体系等非工程措施的总称。

基层防汛防台体系建设的总体要求是组织健全，责任落实，预案实用，预警及时，响应迅速，全民参与，救援有效，保障有力。

一、组织责任体系

（一） 组织机构

按照县 （市、区）人民政府、乡 （镇）人民政府、街道办事处设立防汛防台指挥机构，村设立工作组。

1.县级

县级防指由政府主要负责人或其授权的分管负责人统一指挥，具有防汛防台任务的部门和当地驻军、武装警察部队等部门、单位负责人参加，具体办事机构 （以下简称 “防指办”）设在水行政主管部门。

2.乡级

乡级防指由政府主要负责人统一指挥，有防汛防台任务的部门、单位主要负责人参加，有防汛防台任务的应设立防指办。

3.行政村 （社区）

应设立防汛防台工作组，由行政村 （社区）主要负责人任组长，村级干部为成员，分别负责防汛防台预案管理、监测预警、人员转移、抢险救灾、信息收集与报送等防汛防台工作。

4.网格

以自然村、居民区、企事业单位、水库山塘、堤防海塘、水闸泵站、山洪与地质灾害易发区、船只、危房、公路危险区、地下空间、下沉式立交桥、农家乐和避灾场所等责任区为网格，并明确若干名防汛防台工作责任人，负责相应责任区网格防汛防台工作。

（二） 基层防汛指挥体系的主要责任

1.乡级防指主要职责

（1）在上级防指统一组织指挥下，负责本地区防汛防台与抢险救灾避险的具体工作。

（2）负责制定本级防汛防台中长期规划和年度工作计划、总结；修编本级防汛防台预案，监督指导村级防汛防台预案编制。

（3）负责组织落实各村级防汛防台负责人和各网格责任人，明确职责，签订责任书，组织培训和演练，并落实有关报酬。

（4）按照管理权限，负责组织开展本地区小型水库、山塘、堤防、水闸、堰坝、渔港等设施的安全检查，发现安全隐患，及时处置。

（5）按照上级要求，配合民政、建设等部门开展农村住房防灾能力调查和避灾场所建设及认定，督促指导农户对存在安全隐患、防灾能力偏低的住房进行加固维修、重建或搬迁，并加强避灾场所维护管理。

（6）负责做好监测预警工作，补充加密监测预警网络，做到监测预警全覆盖，及时将灾害性天气预报和水雨情预警信息传递到村级防汛防台负责人和各网格责任人。

（7）负责组织落实群众转移和安置工作，按照预案和 “不漏一处、不存死角”的要求，做好人员避险转移和安置工作。

（8）负责辖区内山洪与地质灾害易发区特别是在山区和沿河岸修路、建房等在建工程和洪涝台影响期间乡村公路的安全监管工作，负责已发生山洪与地质灾害或乡村公路因灾中断等危险区域警示牌设置，并组织人员监管。

（9）负责组建防汛防台抢险救灾队伍，按规定储备防汛防台物资，并开展抢险救援和自我防范知识培训。

（10）负责洪涝台灾情及有关信息的统计、核实和上报。

（11）负责防灾减灾知识宣传教育，向易受洪涝台和地质灾害影响的群众发放明白卡，组织开展防灾救灾演练，提高群众的防灾减灾意识和自救互救能力。

（12）法律、法规和规章规定的其他职责。

2.乡级防指办职责

（1）负责本级防指日常工作，贯彻执行上级有关防汛防台政策法规和指令。

（2）负责组织起草本级防汛防台中长期规划、年度工作计划总结。

（3）负责组织起草本级防汛防台预案。

（4）协调联络有关成员单位做好防汛防台工作，具体组织防汛防台检查，督促各行政村、社区及有关网格落实防汛防台安全措施，会同有关单位查处督办各类威胁防汛防台安全事件。

（5）负责汛期防汛防台值班工作，掌握雨情、水情、工情、灾情和防汛防台工作动态，当好本级防指领导参谋。

（6）负责本级防汛防台物资储备、管理和调度。

（7）负责本级洪涝台灾害统计、核查、上报和总结评估。

（8）做好本级防指及上级交办的其他工作。

3.乡级防指应急工作组主要职责

（1）综合组：负责防汛防台工作沟通联系和综合协调。

（2）监测预警组：负责建立本辖区监测预警网络，负责接收上级防指及水利、气象、海洋、国土资源等部门发送的有关防汛防台预警信息，掌握辖区内有关防汛防台信息，及时发布预警信息，并为本级防指领导决策提供依据。

（3）人员转移组：按照本级防指和上级指令，按预案负责组织危险区域群众转移和船只避风保安，并做好人员安置工作。

（4）抢险救援组：负责水利工程安全管理和抢险队伍、物资的调配，根据险情、灾情，组织抢险救援。

（5）宣传报道组：负责汇总防汛防台动态，发布汛情、灾情及有关信息，组织宣传报道防汛防台工作动态、先进事迹等，编发简报，接待新闻记者。

（6）后勤服务组：负责本级防指及各工作组的后勤生活保障，接待上级防汛防台工作组、慰问团等。

4.乡级防汛防台责任人主要职责

（1）乡级防指指挥：全面负责本级防汛防台工作，主持本级防指工作，研究落实防汛防台措施，负责召集成员会议、会商会议，签发防汛防台指令。

（2）乡级防指副指挥：协助指挥工作，负责分管工作。

（3）乡级领导：按照乡级防指职责分工，负责分管工作，协助所分包区域内的村 （居委会）主要负责人开展防汛防台工作。

（4）乡级防指应急工作组组长：负责应急工作组工作。

（5）乡级防指办主任：负责乡级防指日常工作，当好乡级防指参谋，并贯彻落实上级和本级防指指令。

（6）乡级防指办副主任：协助主任工作，负责分管工作。

（7）乡级水利员 （包括流域水利站水利员）：负责乡级水库、堤防海塘、水闸、泵站等水利工程的安全运行监管，管理联系水利工程巡查员、山洪灾害预警员；掌握雨情、水情、工情，当出现异常情况时，按预案发布预警信息，及时处置，并报告乡级防指和上级水行政主管部门。

（8）乡级地质灾害防范责任人：组织本辖区内地质灾害隐患点巡查，督促村级地质灾害监测责任人开展隐患点日常监测，协助上级主管部门开展地质灾害汛前排查、汛中检查、汛后核查；在出现地质灾害前兆时，开展临灾预报和预警；发现地质灾害险情或接到报告时，按预案组织做好危险区域群众避险转移、应急救援等工作。

（9）乡级气象协理员：负责接收气象部门发布的灾害性天气预报预警信息，传递至乡级及以下防汛防台责任人，并在辖区内向公众发布；负责气象预警接收、发布设施的维护管理；负责辖区内灾害性天气、特殊气象现象的观测、记录和报告。

（10）乡级船只保安联络员：负责防台风预警信息传递至村级船只保安联络员，直至每艘船，督导船只做好防台避风工作；负责了解、统计船只及船上人员动态，并及时报告乡级防指和上级主管部门；配合协助当地政府开展遇险船只救援工作。

（11）乡级灾情统计员：负责灾情信息收集和统计报送工作。

5.村级防汛防台工作组主要职责

（1）协助当地政府开展防汛防台与抢险救灾避险的具体工作。

（2）编制村级防汛防台预案。

（3）当接到灾害性天气预报、水雨情预警信息时，负责通知村级防汛防台负责人和各网格的联络员、监测员、巡查员、预警员等责任人进岗到位，做好人员转移等防御准备，将预警信息传递到户到人。

（4）当接到上级人员转移命令和地质灾害险情报告时，协助做好人员转移的具体工作；当出现交通、信息中断或突发险情时，按村级预案实施自主转移。实施转移前，及时发出转移信号，明确人员转移时间、地点、路线、召集人和注意事项，迅速将危险区域群众转移至安全的避灾场所。

（5）当洪涝台和地质灾害发生时，发动群众及时开展抢险救灾和自救互救，并及时将灾情报告乡级防指。

（6）开展防汛防台知识宣传，重点做好人员避险转移方案和群众自防自救知识宣传，开展人员转移演练。

（7）协助做好灾情统计和救济救助工作。

（8）法律、法规和规章规定的其他职责。

6.村级防汛防台责任人主要职责

（1）村级主要负责人：全面负责本级防汛防台工作，主持本级防汛防台工作组工作；具体负责责任区网格划定和管理；协助当地政府开展防汛防台与抢险救灾避险的具体工作。

（2）驻村干部：协助乡级包片领导及村级防汛防台工作组做好本村级防汛防台工作；参与村级汛期检查，了解掌握本辖区防汛防台重点工程、重点部位、危房户和船只等情况，对存在问题的，督促检查整改到位。

（3）村 （居）干部：按照村级防汛防台工作组职责分工，负责分管工作。

（4）村级防汛 （水利、水务）员：负责村级防汛防台日常事务和灾情信息收集统计报送工作。

7.责任区网格相应责任人主要职责

（1）自然村、城镇居民区、企事业单位、农家乐等防汛防台联络员：负责接收上级有关防汛防台信息，并将预警信息及时传达到户到人；当发现本区域或本单位出现洪涝台灾害前兆时，及时发出预警信息，组织动员危险区域内群众转移到安全场所，并及时报告村级防汛防台工作组或负责人或乡级防指；当本区域或本单位遭受洪涝台灾害时，应立即组织抢险救援，并及时报告村级防汛防台工作组或负责人或乡级防指，必要时可请求上级支援；协助当地政府做好人员转移工作。

（2）水库山塘、堤防海塘巡查员和水闸泵站管理员：按规定开展日常巡查监测，汛期每天至少巡查一次，强降雨或高水位时，须每天24小时驻库巡查或实施拉网式巡查或启闭水闸泵站，并做好记录；一旦发现异常情况，分析原因，并及时报告，必要时请求上级派水利技术人员诊断；具体落实工程保安措施，配合当地政府及有关部门开展抢险工作；及时制止危害水库安全的行为，难以制止的要及时向行政责任人和主管部门报告；参加上级政府及有关部门举办的水利工程安全管理知识培训等。

（3）山洪灾害预警员：负责当地雨情观测及相关设施的维护管理；接收上级雨水情信息；当观测到或接到可能出现致灾雨水情信息时，按预案向危险区域群众发出预警，并报告村级防汛防台负责人和乡级防指；协助当地政府做好人员转移工作，或按预案协助村级防汛防台工作组做好人员转移工作；参加上级政府及有关部门举办的山洪灾害防御知识培训等。

（4）地质灾害监测员：按规定开展地质灾害隐患点的日常监测巡查，及时发现变形情况，做好监测巡查记录，按时上报，并保管好监测巡查资料；一旦发现危险情况，及时报告，并配合当地政府及有关部门做好危险区域群众避险转移和自救互救工作；参加上级政府及有关部门举办的地质灾害防治知识培训等。

（5）船只保安联络员：负责防台风预警信息传递至船主、船长及联络员，指导船只做好防台避风工作；了解、统计船只及船上人员动态，并及时上报；配合协助当地政府开展遇险船只救援工作；参加上级政府及有关部门举办的船只防台风知识培训等。

（6）房屋保安联络员：配合上级开展住房防灾能力鉴定和危房排查，掌握危房的基本情况；接收洪涝台灾害预警信息，当接到可能出现导致房屋倒塌的灾害预警时，根据预案通知居住在危房内群众安全转移；参加上级政府及有关部门举办的房屋保安知识培训等。

（7）公路危险区、下沉式立交桥、地下空间等巡查员：负责强降雨期间和之后一段时间辖区内公路、下沉式立交桥、地下空间等安全巡查，及时组织做好排水排涝；一旦发现危险情况，及时设置警示标志，必要时在临近危险区域处，实施交通管制或疏导；参加上级政府及有关部门举办的道路交通安全知识培训等。

（8）农家乐等保安联络员：负责防汛防台预警信息传递至本区域各农家乐业主、旅客或游客，指导农家乐开展防汛防台工作；了解、统计农家乐受灾情况及旅客、游客动态，并及时上报；参加上级政府及有关部门举办的农家乐防汛防台知识培训等。

（9）避灾安置场所管理员：负责避灾场所日常管理和避灾人员基本生活必需品的储备；接到洪涝台灾害预警，及时做好接纳避灾人员准备；做好避灾人员登记和物品发放工作，确保避灾人员有食物供应、有休息地方、伤病能及时治疗；开展防灾知识宣传，掌握避灾人员动态，做好思想工作，确保稳定；参加上级政府及有关部门举办的避灾场所安全管理知识培训等。

二、应急预案体系

（一） 应急预案的种类

1.乡 （镇、街道）应制定防汛防台应急预案

预案应针对洪涝、台风、山洪与地质灾害的特点，明确指示组织指挥、人员转移避险、船只避风保安、水利工程抢险与应急救援等方面所应采取的具体方案及措施。

2.社区应制定防汛防台应急预案

村级预案重心为人员转移避险方案和自防自救措施，尽量采用图表化，制作区域风险图和转移避险线路及安置场所图，对应急响应条件、责任人职责及进岗到位条件、危险区域人员及转移避险责任人等信息实行表格化。

（二） 应急预案管理

应急预案管理措施如下：

（1）编制预案应因地制宜、科学实用、简明扼要，具有可操作性，并符合国家和省有关规定要求。

（2）乡级防指每2年至少组织开展1次预案演练，村级防汛防台组织每3年至少组织开展1次预案演练。

（3）及时组织修订完善预案，并建立预案数据库。经修编批准的预案应报上一级防指备案。

（4）一旦发生洪涝、台风、水利工程出险等应急事件，当地防指及村级防汛防台工作组要按预案及时启动应急响应。

三、监测预警体系

（一） 监测预警设施

监测预警设施如下：

（1）县级防指办或成员单位应有雨情、水 （潮）情、风情、工情、山洪与地质灾害、海上船只等监测设施和实时信息系统，所有防汛防台信息可汇集到县级防指指挥中心。监测预警设施应按行业统一标准建设，保障系统稳定正常运行。

（2）乡级根据需要补充完善相应的监测设施，配备雨情、水情、风情和地质灾害信息接收设备，并具有预警信息接收和发送功能。

（3）村级根据需要补充设置人工雨量观测筒、水位尺 （图2-2）等简易监测设施，配备无线广播、警报器、铜锣 （图2-3）、喇叭等预警设备设施。

（4）山洪灾害易发区、地质灾害隐患点、危房、病险水库、山塘下游、洪泛区、低洼易涝区、非标准海塘外等危险区域均应设置警示标志标牌。警示标志标牌由市级防指或其成员单位提供参考样式，县级防指或其成员单位统一制作，如图2-4所示。

（二） 监测预警及应急机制

监测预警及应急机制措施如下：

（1）县级防指及水利、气象、海洋、国土资源等部门在向本部门、本系统和公众发布预警信息的同时，迅速将雨情、水情、风情及山洪与地质灾害预警信息发送到乡级防指，必要时通过短信等系统发至村级防汛防台工作组及各网格责任人。乡级防指要将预警信息传递到村级防汛防台工作组及各网格责任人；村级防汛防台工作组及各网格责任人要将预警信息传递到户到人，不留死角。

（2）当预报可能出现灾害性天气时或上级防指及有关部门发出洪涝、台风预警时，可能受影响地区的县级防指按预案及时作出部署，并向可能受影响地区的乡级防指及有关责任人发出预警；乡级防指按预案及时作出部署，并向可能受影响地区的村级防汛防台工作组及有关责任人发出预警；村级防汛防台工作组按预案组织开展防汛防台应急工作，并通知有关负责人及各网格责任人上岗履行职责。

（3）当巡查员、监测员、预警员等网格责任人接到或发现可能出现灾害性天气、致灾洪涝、险情等时，应立即向村级防汛防台工作组负责人和乡级防指报告；乡级防指和村级防汛防台工作组应及时处置，并视情况决定是否启动预案，并向上级防指报告。

（4）当出现洪涝台灾害征兆或出现险情、灾情时，乡级防指和村级防汛防台工作组应按照预案和 “乡自为战、村自为战”的要求，及时处置，并及时向上级防指报告。

（5）当山塘、水库、堤防出现险情时，应立即组织当地及临近抢险力量投入抢险，并向县级防指及水行政主管部门报告，请求派出水利技术人员赴现场指导抢险，并按预案做好人员转移工作。当出现有人员被洪水围困以及被山体滑坡、泥石流、倒塌房屋掩埋等情况时，应及时组织解救。必要时请求上级防指支援。

四、安全避险体系

（一） 安全避险设施

安全避险设施如下：

（1）县级、乡级避灾安置场所名称统一为 “××县 （市、区）避灾中心” “××乡（镇、街道）避灾中心”，村级避灾安置场所名称统一为 “××村 （社区）避灾点”。

（2）形成避灾安置网络，每个县 （市、区）一般有1～3个容量不小于200人的县级避灾中心；每个乡 （镇、街道）一般有1～2个容量不小于100人的乡级避灾中心；每个村 （社区）一般有1个容量不小于50人的村级避灾点。

（3）沿海地区船只避风港及相关避风设施应满足避风需要，并建有船只海上安全管理系统，出海渔船、客运船、商船等配备GPS终端。

（4）避灾安置场所具备基本生活设施、消防安全设施、照明温控设施和物资储备设施，配备必要的广播、通信、电源、医疗急救等设施，并张贴悬挂防灾减灾科普宣传图片。

（二） 安全避险管理

安全避险管理措施如下：

（1）避灾安置场所由当地民政部门登记，实施统一管理，并向社会公告。避灾安置场所及其设施不得擅自侵占、随意处置或挪作他用。

（2）每年汛前，由县级政府组织对避灾场所进行安全检查，每隔2～3年委托有资质的专业机构进行安全性评估鉴定，不符合要求的不得作为避灾安置场所继续使用。

（3）避灾安置场所准入登记、日常安全管理、预案管理、责任追究等各项管理制度健全，启用、入住登记、生活救助、人员回迁等各项工作流程清晰。发布灾害预警后，及时启用避灾安置场所，责任人及管理人员24小时值班，做好转移安置群众接收准备工作；转移安置人员到达避灾场所后，及时进行登记，并妥善安排好基本生活。安置人数与安置接纳能力相适应。

（4）台风影响或降雨结束后，基层组织应结合当地实际，组织对地质灾害隐患、病险水利工程、危房等隐患、险情进行复核。灾害险情解除，确认没有危险后，及时组织被转移安置人员回迁。如仍有危险，应当组织专业人员调查，提出应急处置意见，落实应急措施后，有序组织被转移安置人员回迁或另行安置。

五、应急救援体系

（一） 抢险队伍建设

（1）县级防指至少有1支防汛防台抢险专业队。乡级应整合基层派出所、民兵预备役、专职消防队、森林消防队、治安巡逻队、企业应急小分队等人员，赋予防汛防台抢险任务，配备必要的装备设施，形成基层防汛防台抢险救灾的骨干力量。各行政村 （社区）应选择青壮年组建防汛防台抢险小分队。

（2）县级防指和乡级防指应对辖区内工程抢险、救生、医疗救助、恢复重建、灾后心理干预等方面的抢险救援力量进行调查，登记造册，并建立沟通协调机制。

（3）县级抢险队伍每年至少开展一次培训训练，乡级抢险队伍每两年至少开展一次培训训练。

（二） 抢险物资储备

（1）县级物资仓库总面积一般不少于500m²，乡级物资仓库总面积一般不少于50m²，村级物资仓库总面积一般不少于15m²。物资仓库名称统一为 “××县 （市、区）防汛物资仓库”“××乡 （镇、街道）防汛物资仓库”“××村 （社区）防汛物资仓库”。

（2）防汛防台抢险物资储备的品种、数量参照 《浙江省防汛物资储备定额》和 《浙江省乡 （镇、街道）、村 （社区）防汛物资储备定额》测算，并由县级防指统筹。

（3）防汛防台抢险物资储备可采取直接储备和委托储备等方式，并实行即用即补制度。同时，应对辖区内可调用的抢险救灾设备和物资登记造册，并可随时调用。

（4）物资仓库应位于地势较高、周边交通方便，能辐射可能会出险区域，并配备消防安全设施，通风干燥，车辆进出及物资装卸方便。

六、宣传培训体系

（一） 宣传体系

（1）县、乡级政府应将防汛防台知识普及纳入全民科学素质行动计划，进学校、进社区、进农村、进企业。

（2）县、乡级防指和村级防汛防台工作组应通过发放宣传册、明白卡，张贴宣传图、宣传标语，播放宣传片，举办专题讲座等多种方式，普及防汛防台知识。

（3）各类广播电视、媒体、网络等应把防汛防台知识普及作为公益宣传，中小学校应把防汛防台知识普及作为教学内容。

（二） 培训体系

（1）县、乡级政府应将防汛防台知识培训纳入干部教育培训计划。

（2）县、乡级防指每年至少举办1次针对基层防汛防台责任人专题培训班，并应积极组织人员参加上级举办的防汛防台业务培训班。

（3）水利、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、民政、气象等县级防指成员单位应定期或不定期地组织巡查员、监测预警员、信息统计员等岗位人员进行业务培训。

七、运行保障体系

（一） 设施设备保障

（1）县、乡级防指及防指办和村级防汛防台工作组应有固定场所，并在醒目位置悬挂单位铭牌，张贴或电子显示防汛防台组织结构图、防汛防台重点设施分布图及风险图等图表；在责任区网格现场醒目位置设立标有责任区网格名称、防御重点、责任人、联络电话等标牌。

（2）县级防指办应配备传真机、电话机、计算机、打印机、复印机、防汛抢险车等设施设备和防汛防台信息管理系统，偏远山区、海岛地区应配备卫星电话、发电机等应急设备。防汛防台任务特别重的县 （市、区）防指应配备应急通信指挥车，并由电信运营商负责日常维护管理。

（3）乡级防指办应配备传真机、电话机、计算机、打印机等设施设备和防汛防台信息查询系统。偏远山区、海岛地区乡 （镇）应配备卫星电话、发电机等应急设备。

（4）村级防汛防台工作组应配备传真机、电话机、计算机、打印机等设备，计算机可上互联网查询防汛防台信息。

（二） 资金保障

（1）县、乡级防汛防台工作经费纳入当地财政年度部门预算，县、乡级防指办工作经费有保障。

（2）县、乡级防指为参加抢险救灾人员和从事危险性的监测预警、巡查等人员购买人身意外保险，责任人误工和因监测预警、报汛、报灾等发生的通讯费用应得到补偿。

（三） 制度保障

（1）县、乡级防指及防指办和村级防汛防台工作组应结合实际，制定防汛防台相关管理制度。

（2）县级防指应制定汛期值班制度、会商制度、预案管理制度、监测预警制度、调度管理制度、指挥系统管理制度、抢险队伍管理制度、物资储备与调配制度、避灾场所管理制度、船只及避风港管理制度、检查制度、灾情统计与信息报告制度、总结评估制度和奖罚制度。

（3）乡级防指应制定防汛防台工作制度，主要内容应包括汛期值班、预案管理、检查监测预警、抢险队伍与物资管理、避灾安置场所管理、船只及避风港管理、灾害统计与信息报告等内容。

（4）村级防汛防台工作组应制定防汛防台工作制度，主要内容应包括汛期值班、巡查监测预警、避灾安置场所管理、信息报告等内容。

八、动态管理

动态管理是指组织责任体系动态管理、应急预案体系动态管理、监测预警体系动态管理、安全避险体系动态管理、应急救援体系动态管理五方面。

加强基层防汛防台体系管理的总体要求是：以五大发展理念为统领，坚持以人为本、以防为主、以避为先的方针，注重基层、注重实效、注重责任落实、注重能力提升，确保基层防汛防台体系长效运行、高效运行。

加强基层防汛防台体系管理的总体目标是：通过建立 “动态管理”“运行保障”“宣传培训”“督查考核”等机制，努力实现 “组织健全、责任落实、预案实用、预警及时、响应迅速、全民参与、救援有效、保障有力”的基层防汛防台体系运行目标，不断提升基层防汛组织开展 “乡自为战”“村自为战”的实战能力，保障人民群众生命财产安全，最大限度地减少因洪涝台灾害损失。