第一章 绪论

一、研究背景

（一）高质量发展背景

1．新时期国际竞争的变化：从“量”的竞争到“质”的竞争

改革开放以来，我国经济高速发展，GDP总量从1979年的1782.8亿美元增加到2019年的143429.0亿美元，全球占比从1.79%提升至16.34%，成为世界第二大经济体，如表1-1①所示。1979年，我国GDP总量是美国的6.79%、日本的16.90%、德国的20.23%、法国的29.04%、英国的40.61%、意大利的45.29%。而到了2019年，我国GDP总量分别是这些国家的66.94%、282.24%、372.97%、528.18%、507.33%和716.70%。

除GDP以外，我国其他一些主要经济指标也跃居世界前列甚至是第一：2018年，我国总储蓄6.19万亿美元，高于美国（3.82万亿美元）、日本（1.38万亿美元）和德国（1.11万亿美元）②，居世界第一；2019年，我国工业增加值为5.59万亿美元，占世界比重的24.06%，高于美国（3.55万亿美元）、欧盟地区（3.53万亿美元），居世界第一；我国制造业增加值为3.9万亿美元，高于欧盟地区（2.32万亿美元）、美国（2.33万亿美元）和日本（1.03万亿美元）③；青壮年和逐渐进入的劳动年龄段（15-64岁）人口有9.89亿人，占世界比重的19.75%，居世界第一，表明我国拥有着丰富的劳动力资源。

表1-1 1979—2019年世界主要国家GDP总量 单位：亿美元

另外，从增速来看，四十年间增长了80.5倍，年均增长11.6%。尤其是2010年以后，在许多发达国家如日本、德国、法国和意大利GDP增速放缓、英国略微下降的情况下，我国GDP总量增长更是出现拐点，呈现快速上升态势，并一举超过除美国、日本以外的其他发达国家，如图1.1所示：

图1.1 1979—2019 世界主要国家GDP走势图 ①

然而，从结构方面来看，我国与发达国家仍然存在不少差距：2019年，人均GDP为16784美元，排名世界第72位，是其他发达国家平均人均GDP水平的90.1%，分别为美国、日本、德国、法国、英国和意大利的25.71%、38.82%、29.94%、33.95%、34.46%和37.98%，如表1-2所示。三大产业中，服务业增加值占GDP比重为53.9%，而世界主要发达国家如美国、日本、德国、法国、英国和意大利分别为81%、70%、62.39%、70.34%、71.04%和66.27%，从中可以看到，我国服务业占GDP比重仍低于世界主要国家的水平；从人均月收入水平来看，2019年我国民众人均月收入水平为1071美元，普遍远低于发达国家水平，不及美国、日本和德国的三分之一，不及英国和意大利的一半。此外，一些实证研究也进一步证实，我国经济发展同发达国家确实还存在不少差距：例如，2017年，美国劳动生产率是我国的7.2倍；德国与法国的产能利用率均超过84%，而我国仅为76.85%；研发投入强度与OECD国家2.4%的平均水平相比，仍有一定差距；与发达国家相比，我国每百万人科技人员数仍然偏低；人均专利申请方面，韩国、日本和美国每万人拥有专利申请量分别为40.75、25.07和18.72件，而我国仅为9.71件；人口城镇化率方面，发达国家均超过75%，处于成熟阶段。而我国仍处于30%～70%的区间，属于发展阶段；2000—2014年间，尽管我国节能工作已取得良好成效，但粗放型的增长模式仍较为明显。总体而言，与发达国家相比，投资效率偏低、高技术产品出口附加值不高、产出波动较大、收入分配差距较大等方面仍是我国经济高质量发展的短板（史丹、李鹏，2019）。另据产业信息网上公布的数据显示，2018年，发达国家互联网渗透率普遍高于80%，其中阿联酋最高，为99%，丹麦、瑞典、德国、荷兰、美国、韩国、瑞士和英国均超过95%，有17个国家均超过90%。全球互联网渗透率平均值为57%，而我国仅为57.7%，刚过平均水平，与发达国家还存在近40%的差距。

表1-2 2019年世界主要国家经济发展结构情况①

2．新时期国内矛盾出现的新变化：不平衡不充分的发展

经济发展的不平衡、不充分，包括东西部地区发展、各省市发展以及城乡发展的不平衡、不充分等诸多方面。具体来看，一是东西部地区发展、各省市间发展的不平衡。2019年，GDP总量排名第1位的广东是排名第31位的西藏的63.4倍，排名靠前的4个东部地区（广东、江苏、山东、浙江） GDP总量之和是排名靠后的4个西部地区（甘肃、宁夏、青海、西藏）的19.9倍。人均可支配收入排名第1位的上海市为69442元，是排名第31位甘肃的3.6倍。排名前5的东部地区省份（上海、北京、浙江、天津、江苏）平均可支配收入是排名后5位的西部地区省份（青海、云南、贵州、西藏、甘肃）的2.61倍，如表1-3所示。二是城乡发展的不平衡。根据国家统计局公布的城乡统计数据，2019年，城镇和农村居民人均收入分别为42359元、16021元，前者是后者的2.6倍。人均消费支出方面，城镇和农村居民分别为28063元、13328元，前者是后者的2.1倍。

表1-3 2019年全国31个省市、自治区GDP、人均收入及消费支出情况①

一些实证研究也充分论证了我国地区间发展存在的不平衡、不充分现象。王成新等（2019）基于1978—2016省级数据实证研究结果表明：尽管我国省际发展不平衡程度有所减缓，但发展不平衡不充分的矛盾却仍然严峻。沈肇章、陈酉晨（2020）基于广东省21个地级市面板数据分析发现，广东省内全要素生产率的地区差异明显，珠三角地区全要素生产率高于粤东西北地区。此外，一些学者还认为，不平衡不充分发展还体现在精神文明建设、民主法治建设、社会建设与治理、生态文明建设等诸多领域（邓纯东，2019）。

就佛山市而言，五区之间的不平衡不充分发展较为明显。如表1-4各项指标所示：南海和顺德发展明显高于三水和高明，各项指标在五区之间差值较大。GDP指标中，顺德是高明的3.6倍，两者相差2284.44亿元；规上工业企业数，南海是高明的4.91倍，两者相差1990家；工业总产值方面，顺德是高明的2.34倍，两者相差4014.2亿元；商品零售额方面，顺德区是4032.39亿元，而高明区仅为149.37亿元，前者是后者的27.00倍，相差3883.02亿元；常住居民人均可支配收入方面，顺德为54038元，高明为34162元，前者比后者多19876元，高出58.18%；常住居民人均生活消费支出方面，顺德为39342元，比高明多17307元，高出78.54%。另外，根据佛山市统计年鉴数据，2018年，佛山市城镇居民收入为50737元，而农村仅为29765元，前者是后者的1.70倍，多出20972元；常住居民人均生活消费支出方面，城镇为34053元，农村为19906元，前者是后者的1.79倍，多出14147元。

表1-4 2018年佛山市及各区主要经济发展情况①

3．高质量发展的一系列国家战略的推出

针对复杂多变的全球竞争环境以及国内经济发展中不平衡、不充分问题，党中央、国务院高度重视，并做出了一系列关于高质量发展的顶层规划和战略部署。2017年，习近平在党的十九大报告首次提出“高质量发展”概念，并指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，要“推动经济发展质量变革”。同年12月18至20日，在举行的中央工作会议上，习近平强调：“中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。”随后，2018年和2019年的国务院政府工作报告中均多次强调要“推动高质量发展”，并先后出台了一系列关于高质量发展的政策文件，如表1-5所示：

表1-5 2018年以来党和国家关于高质量发展的政策

续表

与此同时，在中央一系列高质量发展战略部署下，广东省和佛山市先后做出相应规划，推动高质量发展。2018年，广东省出台《关于在构建推动经济高质量发展的体制机制上走在全国前列的行动方案》《广东高质量发展综合绩效评价体系（试行）》，明确提出要推动广东高质量发展走在全国前列。2018和2019年，在佛山市政府工作报告中，分别有6处和9处提到要推动和实现“高质量发展”。由此可见，在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，从国家到地方，党和各级政府都高度重视高质量发展。因此，深入研究我国经济由高速增长转向高质量发展，探究其转向路径，符合当前时代发展的迫切需要。

表1-6 2018年以来广东省和佛山市关于高质量发展的主要政策

（二）人才发展背景

1．人才总量稳步增长

从国家层面来看，中华人民共和国成立以来，在教育、卫生医疗事业以及职称技能制度改革等一系列因素的推动下，我国人才总量稳步增长。据中组部、人社部和国家统计局最近组织开展的一次全国人才资源统计工作统计数据显示：2017年，我国人才总量为1.75亿人，占我国人口总量的12.59%，比2009年增加0.61亿人，增长53.5%。其中，党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社会工作专业人才资源总量分别为729万人、4334.1万人、7328.1万人、4501万人、1692.3万人和75.9万人。每万名劳动力中研发人员达48.5人，比2010年增长14.9人；主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达16.9%，高技能人才占技能劳动者的比例达27.3%，农村实用人才占农村劳动力的比例达3.3%，分别比2010年上升4.4%、1.7%和1.1%；党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才中大学本科及以上学历所占比例达42.4%，比2010年上升8.2%。另外，根据国家统计局官网公布的数据，2009—2019年十年间，我国累计共有初中及以上毕业生2.98亿人，其中初中毕业生1.52亿人，高中毕业生0.79亿人，高等教育毕业生0.67亿人；2009—2018年，累计有中等职业学校学生4392.5万人，其中有2923.8万人获得中等职业学校（机构）①职业资格证书。累计有技工学校毕业生数862.3万人，网络专科毕业生794.7万人，网络本科毕业生607.2万人。此外，根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》,2020年我国人才总量将达到1.8亿人，约占我国总人口的12.9%，这意味着我国平均每100人当中就有近13位人才。

从佛山市来看，根据《佛山市人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划》,2020年，佛山人才总量将达到172.6万，比2009年的93.7万人增加34.4万人，增长84.2%，增速高于全国平均水平。其中，经营管理人才29.97万人、专业技术人才53.83万人、技能人才78.38万人、社会工作人才0.82万人、农村实用人才8.07万人，分别比2009年增长17.2%、75.3%、62.6%、113.0%、74.3%。另外，从人才占人口比重来看，2020年佛山市人才占人口比约为21.3%，远高于全国平均水平。

2．人才分布不均，结构性矛盾较为突出

从全国来看，当前人才结构性矛盾主要体现在：一是人才区域分布不均。受经济发展水平、优质教育卫生等资源分布的影响，我国人才主要集中在长三角和珠三角地区，以江苏、浙江、上海、广东等一些东部沿海地区和北上广深苏杭等一线城市以及一些发展比较好的省会城市如成都、西安、武汉等地为主，而中西部地区、广大农村、边远山区以及三四线城市、非省会城市人才较少。二是人才供求不平衡。一方面，高校毕业生又持续增加，从1998年的82.98万人快速增长到2019年的834万人，二十余年间增长了近十倍，学生就业面临巨大压力。另一方面，中高端人才、新领域、新专业类人才等各类人才有效供给不足，一些地区为此还专门编制了人才紧缺目录，以解决急需人才的短缺问题。三是高层次人才占比不高。一些行业领军型人才、拔尖人才、高职称、高技能人才等比较紧缺，尤其是在一些经济不发达地区，高层次人才占比更是低之又低。一些偏远地区和边远山区，甚至中等层次人才占比也是非常低的。四是行业分布不均衡。一些新技术、新能源和新材料领域如5G技术、区块链、人工智能、3D打印、无人驾驶等方面的人才紧缺，以及跨国经营领域的法律、金融等人才短缺。五是人才效能地区间差异较大。汪玉莲（2019）通过对科技人才效能综合评价的实证研究结果表明：假设全国科技人才效能平均值为1，则东、中、西三个地区分别为2.23、0.67和0.27，东部地区分别是中、西部地区的3.33倍和8.26倍①。

从佛山市来看，人才分布不均和结构性失衡现象同样存在。人才分布方面，五区人才主要分布在顺德和南海两个区，禅城居中，高明和三水偏少。以“全市分区城镇非私营在岗职工年末人数”为例，2018年底，顺德和南海分别有66.92万人和47.02万人，而高明和三水仅为13.13万人和11.47万人，顺德分别是高明和三水的5.09倍和5.83倍。又如，全市各类学校专任教师中，南海和顺德分别为4.13万人和3.49万人，而三水和高明仅为0.89万人和0.56万人，南海分别是三水和高明的4.64倍和7.38倍①。结构性失衡方面，从需求来看，依据《佛山市重点产业紧缺人才目录》，传统优势产业（如家电家具制造、陶瓷建材、金属材料加工与制品等）、战略性新兴产业（如新一代信息技术、新材料、节能环保、生物医药等）、先进制造业（如智能制造装备、汽车及零配件等）人才较为紧缺。职称要求上，上述重点产业紧缺人才都亟须中级及以上职称。而从供给来看，佛山市以及周边的广州有着大量的大学毕业生。

3．地区间人才争夺战愈演愈烈

人才是第一资源，是提升城市竞争力的关键要素，是推动创新创业、引领国家和地区经济结构转型升级的重要动力引擎。然而，与其他一般资源不同的是，人才资源因其有着高价值性、稀缺性、能动性和创造性等特点，也由此引起了全社会的广泛关注。为争夺人才资源，各地纷纷使出浑身解数，从安家、落户、医疗保健、子女入学等多方面提供优厚待遇，人才争夺愈演愈烈。正如马抗美（2018）所说的那样，一些城市的“人才争夺战”呈现白热化趋势，其来势之猛、涉及面之广、影响力之大，都是前所未有的。各地人才政策呈现出趋同（喻修远，王凯伟，2019）、措施差异性小（李蕾，2018）等现象。甚至一些城市出台政策后，其下辖的各区也会通过拔高标准从相邻地区抢夺人才，出现“同室操戈”的情况。这种人才争夺战，一方面，一定程度上扰乱了正常的人才流动市场，提高了人才使用成本。从另一方面也反映出当前各地在人才发展方面“重引进、轻培养”、短期拿来主义现象比较突出，没有形成与时俱进、贴合地方实际的政策和配套的服务设施，一些地区缺乏容纳人才的良好载体如科研平台和团队，因此很难达到资源优化配置。

4．党和国家人才强国战略的推出

改革开放以后，以经济建设为中心使得科技进步和人才发展受到高度重视，尤其是进入21世纪以来，中共中央、国务院在《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中首次明确提出了人才强国战略①。随后，人才强国战略被写入历次国家发展规划纲要。“十一五”规划纲要提出，要牢固树立科学人才观，促进人口大国向人力资本强国转变。“十二五”规划纲要提出，实施人才强国战略要从“推进”转变为“大力实施”，要求加强现代化建设需要的各类人才队伍建设，为加快转变经济发展方式、实现科学发展提供人才保证。“十三五”规划纲要提出，实施人才优先发展战略，把人才作为支撑发展的第一资源，加快推进人才发展体制和政策创新，构建有国际竞争力的人才制度优势，提高人才质量，优化人才结构，加快建设人才强国。“十四五”规划纲要提出，要在人才发展体制机制、人才评价、人才培养等方面入手，激发人才创新活力。由此不难看出，从“十一五”到“十四五”，党和国家都高度重视人才发展工作，并将它提升至国家长期发展战略，不断加以巩固、加强和深化。