第三章 行政复议申请
3 本章说明
本章规定了关于公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行政行为向行政复议机关申请行政复议的必备条件和相关程序。
第九条 申请复议的期限
公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
■解读与应用
关于申请行政复议的期限问题，我国原《行政复议条例》规定:“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。”《行政复议法》根据十多年来我国行政复议的实践，对以上规定作了调整。一是适当延长了申请复议的期限。将申请行政复议的期限由知道情况之日起“十五日”内，改为了“六十日”内;二是统一了行政复议期间。排除了单行法律法规可以缩减复议期限的权力，但允许法律根据需要延长复议申请期限。也就是说，申请行政复议的期限至少是60日。这将更有利于保障申请人行使复议申请权，突出体现了行政复议法便民和权力保障的立法原则和价值取向。
■关联参见
《行政复议法实施条例》第15-17条。
第十条 复议参加人
依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
■解读与应用
本条规定了有关行政复议参加人。包括复议申请人、被申请人和复议第三人。
●［复议申请人和复议机关］
行政复议申请人主要有以下情形:1.合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议。其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。2.前述以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议。没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。3.股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。
对于复议被申请人需注意:1.行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。2.下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。3.行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。(参见《行政复议法实施条例》第12-14条)
关于第三人，在实践中存在许多种，在治安、食品卫生、药品管理等复议案件中，受处罚人作为申请人的，受害人作为第三人;在食品卫生、药品管理等复议案件中，因产品质量受到处罚时，若销售者为申请人，通常生产厂家即为第三人;在不服行政裁决、行政确权的复议案件中被裁决、被确权的民事纠纷的一方当事人为申请人的，另一方当事人可作为第三人;两个或两个以上行政机关基于同一事实，针对同一的行政相对人作出互相矛盾的具体行政行为，相对人申请复议，作出具体行政行为的另一行政机关可作为第三人。
［以案说法3］韩某自1993年起在外地打工，并自1996年开始，长期定居在上海市某区。在上海打工期间，韩某为了免除义务工以及某镇人民政府关于计划生育管理方面的一些手续上的麻烦，于1999年4月将本人户口从镇派出所迁出，落在了河北省某县。2000年2月，韩某带着妻子、抱着不满百天的孩子一起回来过春节时，被别人举报，称韩某非婚生育，属严重违反计划生育的行为，应予严惩。某镇人民政府接举报后，经过查访，查证属实，于是作出《计划外生育费征收决定书》(以下简称《决定书》)，向韩某征收计划外生育费15000元。由于此时韩某夫妇已回到了上海，镇政府遂将《决定书》送达给了韩某之父。韩某之父对镇政府作出的《决定书》不服，于2000年5月份向县政府提出了行政复议申请。
本案涉及行政复议申请人的资格问题。申请人资格的确定，是启动行政复议程序的重要环节。只有符合法定条件的申请人才能提起行政复议申请，被申请人的具体行政行为才能纳入行政复议机关的监督范围。《行政复议法》规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人;有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议;有权申请复议的公民为无民事行为能力或限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请复议;有权申请复议的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。一般而言，申请人是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或其他组织，可见，行政复议申请人必须符合三个条件:一是必须是本人权益受侵犯，对于他人权益受侵犯的情形，公民、法人或其他组织可以检举、揭发，但不能对之提起行政复议。二是必须是合法权益被侵犯，法律只保护公民、法人或其他组织被侵犯的合法权益，如果是非法或违法的利益受到损失，则不能申请复议。三是必须与具体行政行为存在法律上的利害关系，也就是因为该具体行政行为的作出，当事人原来享有的权利被削减、剥夺，或者本应履行的义务被增加或改变，从这个意义上说，申请人必须是具体行政行为的行政管理相对人。
本案中，《决定书》是针对韩某做出的，韩某的财产权受到影响，韩某有权申请行政复议。韩某之父不能提出申请。
■关联参见
《行政复议法实施条例》第5-14条。
第十一条 复议申请
申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
■解读与应用
●［复议申请形式］
本条是关于行政复议申请形式的规定。书面的复议申请书的内容应包括:一是申请人的基本情况，包括申请人的姓名、性别、年龄、职业、住所和工作单位等;法人或者其他组织的名称、住所、法定代表人的姓名、职务等内容;二是被申请人的名称;三是申请复议的请求和理由。复议请求主要包括要求撤销或者改变被申请人的何种具体行政行为，要求被申请人作出某种具体行政行为(如发给许可证)，要求被申请人作出何种赔偿等。口头申请的，申请人如不到场，就不具有必然引起复议发生的法律效果，复议机关应当当场详细记录。
■关联参见
《行政复议法实施条例》第18-21条。
第十二条 部门具体行政行为的复议机关
对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
■解读与应用
●［不服县级以上地方政府工作部门的复议机关］
本条是关于不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为向谁申请复议的规定。第一，在一般情况下，本级人民政府或者上一级主管部门管辖的规定不明确，完全可能出现都管或者都不管的情况，不利于申请人申请复议。因此，行政复议法规定不服部门的具体行政行为，由申请人选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请复议。第二，对实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服，申请行政复议的，不实行选择，申请人只能向其上一级主管机关申请复议。目前，实行垂直领导的行政机关主要是指海关、金融、国税、外汇管理等行政机关。第三，关于对公安机关的行政拘留决定不服申请行政复议的问题。申请人可以向本级人民政府，也可以向上一级公安机关申请复议。
［以案说法4］某县一造纸厂未经批准擅自在淮河流域的一河流管理范围内设置排污口，向河流内排污，受到某县环保局的查处。县环保局责令造纸厂纠正违法行为，并经报其上一级环境保护行政主管部门批准，对该造纸厂处以4万元的罚款。造纸厂以罚款过重为由，申请行政复议。本案复议机关是县环保局的上一级机关即市环保局或者县级人民政府。
■关联参见
《行政处罚法》第16条(P122)。
第十三条 对其他行政机关具体行政行为不服的复议申请
对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
■解读与应用
根据本条的规定，有两点需把握:第一，对地方人民政府的具体行政行为不服的，只能向上一级地方人民政府申请行政复议。第二，对县级人民政府的具体行政行为不服申请复议的问题。对这个问题，目前主要有两种情况。一是设区的市政府，有的管辖县级人民政府，这时，不服县(区)级人民政府的具体行为，应当向市人民政府申请复议。在已经“地改市”的地方，这已不是什么问题。二是在尚未“地改市”的地方，对县级人民政府的具体行政行为不服的，应当向谁申请行政复议?如果按照对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议的原则，则应当向省级人民政府申请复议。然而，从实际情况看，各地区的行政公署、盟虽在法律上不是一级政府，但是却实实在在地履行着一级政府的行政管理职能，管理着其区域内的各县级人民政府。因此，对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
■关联参见
《行政复议法实施条例》第24条。
第十四条 对国务院部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为不服的复议
对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
■解读与应用
对本条规定有三点需要明确:第一，不服省部级行政机关的具体行政行为申请行政复议，必须先原级复议，对原级复议还不服的，才可以向国务院申请行政复议，而不能直接向国务院申请行政复议。第二，对省部级行政机关自己复议自己的复议决定不服的，申请人有权选择是向人民法院提起行政诉讼，还是向国务院申请裁决。第三，国务院作出的裁决是终局的裁决，不能对此提起行政诉讼。
［以案说法5］某寺庙决定成立佛教研讨会组织，向国家宗教事务局申请，申请了近一年都没有得到答复。该寺庙以不作为为理由，向国务院提出复议申请，国家宗教事务局在复议答辩中提出基于国家政策调整、暂时不能办理这方面的申请，并曾口头答复某寺庙主持，并提供电话录音为证据，国务院作出裁决认定国家宗教事务局已经做了相关答复，对某寺庙的复议申请不予支持。某寺庙不服提起诉讼，法院经过审查，认定国务院作出的裁决是终局的裁决，不能对此提起行政诉讼，裁定驳回某寺庙起诉。
■关联参见
《行政复议法实施条例》第23、24条。
第十五条 其他机关具体行政行为的复议机关
对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议:
(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;
(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;
(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;
(四)对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议;
(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。
■解读与应用
●［特殊情形下的复议机关］
行政复议申请的特殊管辖，主要有以下5种:①不服地方人民政府派出机关具体行政行为的复议申请管辖。根据我国地方组织法规定，县级以上地方人民政府的派出机关是指省、自治区人民政府经国务院批准设立的派出机关如行政公署，县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所，市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。这些派出机关代表设立它的人民政府履行行政职能，对其做出的具体行政行为不服，只能向设立这些派出机关的人民政府申请复议。②不服政府工作部门设立的派出机构依法以自己名义做出的具体行政行为的复议申请管辖。如果这些派出机构是以设立它的行政机关的名义做出的具体行政行为，则应视为行政委托，仍按一般管辖的规定确定管辖机关;如果是依法以自己的名义做出的具体行政行为，则申请人既可选择向设立它的部门、也可选择向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。③不服法律、法规授权组织的具体行政行为的复议申请管辖。法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但负有对特定领域实施管理和监督的职责;不服该组织做出的具体行政行为的复议申请，只能由直接管理该组织的行政机关管辖。④不服两个或两个以上行政机关以共同名义做出的具体行政行为的复议申请管辖。如同一人民政府所属的两个或两个以上工作部门以共同名义做出的具体行政行为，则以该工作部门所属的人民政府作为复议申请管辖机关，这种情况最为普遍;如同一级别或不同级别的两个或两个以上地方各级人民政府以共同名义做出的具体行政行为，则以它们的共同上一级人民政府作为复议申请管辖机关;如同一级别(非同一政府)或不同级别政府的两个或两个以上工作部门以共同名义作出的具体行政行为，则由它们的共同上一级人民政府工作部门或共同上一级人民政府作为复议申请管辖机关。⑤不服被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为复议申请管辖。如果继续行使其职权的行政机关是同级人民政府的另一工作部门的，则应按照一般管辖的规定确定复议申请管辖机关;如果继续行使其职权的行政机关是被撤销行政机关所属的同级人民政府的，则由其上一级人民政府作为复议申请管辖机关。
■关联参见
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条;《行政复议法实施条例》第24条。
第十六条 复议与诉讼的选择
公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。
公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。
■解读与应用
本条是关于申请行政复议与提起行政诉讼之间关系的规定。其关系主要有以下几种:1.选择关系。除非法律、法规规定必须先申请行政复议，行政争议当事人可以自由选择申请行政复议还是提起行政诉讼。但这个选择是排他的。2.必经关系。即在法律、法规明确规定的前提下，行政复议是诉讼的必经阶段。3.限制性的选择关系。当事人对具体行政行为不服可以选择申请行政复议，或者向法院起诉。但是如果法律规定行政复议机关作出的行政复议决定是终局的，当事人不得提起行政诉讼。
［以案说法6］某生产婴儿奶粉的公司对本公司添加婴儿益智材料的奶粉定价为每千克300元，县物价局认为其定价过高，要求对其定价进行调整，否则将对其进行经济处罚，该公司不服，提起行政诉讼，法院经过审查，认为依据《价格违法行为行政处罚规定》第16条规定“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”因此必须复议前置，法院裁定驳回起诉。
■关联参见
本法第30条第1款(P215);《工伤保险条例》第55条;《税收征收管理法》第88条第1款;《海关法》第64条;《国家安全法》第31条。