对S社区居委会换届选举的观察
社区是城市的组成单元，是社会的缩影，是社会稳定的基石。社区治理是社会治理的重要组成部分，是社会主义基层民主建设和城市基层社会管理体制的重要内容。改革开放后，经济体制的重大变革要求社会管理体制随之发生改变，“单位制”随之解体，社区制[1]应运而生。在社区制下，政府不再一味地对社会进行全面控制，而是开始逐渐放权给社会，社区内开始出现多元化的治理主体，治理机制也愈加多元化。在社区层面，有政府部门下属的派出机关（行政单位），主要是街道办，有党组织包括街道党工委和社区党委，有社区自治组织即居委会，有企事业单位，有社区社会组织，有志愿组织，有居民组织，有市场组织如物业管理公司。在众多组织中，居委会是自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1989年第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条明确了居委会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等各项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。[2]社区居委会作为基层群众自治性组织，既要协助政府管理和接受基层政府的工作指导，又要代表社区居民的公共利益和反映居民意见建议，起到了连接政府行政部门与居民的桥梁作用。居委会不仅掌握着政治资源、政策资源、财政资源等，还拥有对社区的法定治理权，并且对于社区公共事务的决策、管理和监督发挥着重要作用。因此，在社区范围内居委会主任、副主任、委员等人的地位显得尤为突出。一方面，居委会主任作为法律意义上自治组织的领导者，对社区公共资源具有一定的支配权，对社区公共事务的治理具有重要的决策权和话语权，对社区居民公共意志具有法定的代表权。另一方面，在实际工作中，居委会又被当作政府在基层的“嘴”和“腿”，代表政府宣传、落实和执行各项政策方针，居委会在执行国家政策、维护社会稳定和促进政权建设方面对于政府具有重要的协助作用。因此，居委会换届选举是社区的一项重大事务。政府希望社区选举出能够代表政府进行社区治理的合格代理人，执行国家政策，维护社会稳定；同时，居民希望选举出来的居委会领导班子能代表居民的公共利益，提供社区服务，为社区和居民谋福利。居委会选举成为利益争夺的焦点，存在错综复杂的关系，值得我们深入观察。
为此，我们选择了位于中国经济发达城市A市的S社区居委会作为观察样本，亲历S社区三年一届的居委会换届选举，通过对该社区居委会换届选举的全景式观察，剖析该社区的治理状况和社区民主选举丰富多彩的背后所隐含的深意，并且从该社区的发展反观随着时代的进步，社区层面哪些顺应时势发生了变化，哪些则停滞不前。
一 S社区基本情况
A市S社区地处老城区和市中心，毗邻A市著名商业步行街，周边商业非常发达，社区内机关事业单位众多。社区现有居民9300多人，其中常住人口7400多人，流动人口1900多人。S社区的四大特点有利于我们对其进行近距离观察，并且从中获得中国城市社区居委会换届选举的共性。
首先，S社区内组织众多，组织结构完整，各主体间互动较多。辖区有政府派出机关街道办、居委会、党组织、社区社会组织、企事业单位、居民组织等众多组织。S社区2009年换届选举后成立了社区党委，下设6个支部，目前共有180多名党员；辖内有10家省市区属机关事业单位，包括B中学、C高等专科学校、D医院、4家市直机关和3家部队干休所；辖区内有8家社区社会组织，包括社区内部培育的3家，外部引进的5家；社区内居民组织也很多，居民自发组织起了社区舞蹈队、歌唱队、运动队、巡逻队等组织。组织结构的完整性有利于我们全面观察该社区的治理结构，也可以观察各个主体在治理中的互动模式。
其次，S社区居民综合素质高，有利于我们观察居民的民主意识和行动能力。由于社区内有A市最好的中学，有A市最好的医院，教育资源和医疗资源丰富，有稀缺的学区房，很多经济条件优越的富裕家庭为了让孩子上优质学校，会选择在辖区内购房，社区房价高昂。辖区内的居民大多数是机关事业单位的退休干部、D医院的医护人员、私营企业主和企业高管等经济富裕阶层。
再次，S社区历史悠久，有利于我们观察该社区的历史变迁并获得珍贵的一手资料。社区很多居民楼是20世纪七八十年代建的，是当时许多政府机关的单位分房，辖内80%的楼院属于无物业管理的开放式老旧居民楼，社区老年群体多，社区内居住了许多机关事业单位退休的老干部，还有很多本地的老居民，一些老居民在该社区一住就是几十年，亲历了社区的发展和变化。
最后，S社区是所在街道的明星社区，是唯一实行居委会直选的试点社区。S社区的各项工作都是所在街道的佼佼者，社区知名度较高，许多改革试点工作都放在该社区试行。S社区作为街道社区的领头羊，正在进行各种探索和创新包括实行居委会直选。这些有助于我们观察社区居委会选举，有助于我们观察中国基层民主，该社区的创新性也有助于我们观察到丰富的素材，利于我们思考社区发展的未来。
二 S社区居委会换届选举实录
社区居委会作为法律意义上的基层群众自治性组织，在城市基层社会的治理中发挥着重要作用，社区民主选举是建设社会主义基层民主的重要内容，也是促进社区自治的重要途径，居委会选举不仅保障城市居民的选举权利，而且促进城市基层民主的发展。
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条对“选举方式”及“候选人和选民资格”予以规定。（一）选举方式：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组推选代表二至三人选举产生。居委会每届任期三年，其成员可以连选连任。（二）候选人和选民资格：年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
2015年，A市所在的J省民政局根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和J省实际情况，制定了《J省社区居民委员会选举暂行规定》，进一步明确规定居民委员会选举中的几个方面[3]。
（一）选举方式：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组推选代表二至三人选举产生。
（二）选民资格条件：年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
（三）选举工作机构：区（市、县）、街道（乡、镇）成立社区居民委员会选举指导组。社区居民委员会选举工作由社区居民选举委员会主持。社区居民选举委员会成员由主任和委员五至七人组成，主任在成员中推选产生。具体人数由社区居民代表会议确定，一般应为单数。提倡社区党组织负责人经推选担任社区居民选举委员会主任。
（四）居民代表和居民小组长选举。社区居民委员会投票选举前，应当推选产生新一届社区居民代表，讨论决定居民会议授权的事项。居民代表的任期与社区居民委员会的任期相同，可以连选连任。居民代表和居民小组长的推选工作，由社区居民选举委员会组织和主持，以居民小组为单位推选产生。居民小组长与本小组居民推选居民代表同时进行，从居民代表中产生，任期与居民代表任期相同，可以连选连任。
（五）候选人产生方式：社区居民委员会选举实行有候选人的差额选举。社区居民委员会成员候选人从登记的选民中产生。社区居民委员会主任、副主任的正式候选人应当分别比应选名额多一人，委员的正式候选人应当比应选名额多一至三人，具体差额数由社区居民代表会议确定。社区居民委员会成员候选人，可以采取个人自愿报名、选民提名等方式产生。鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社区民警、业主委员会负责人、物业服务机构负责人、群团组织和社会组织负责人、大学毕业生、社会知名人士以及社区专职工作人员按规定参选居民委员会成员。
（六）竞选：选举日前，允许候选人开展竞选活动。竞选活动由社区居民选举委员会统一组织，可采用组织介绍和自我介绍两种形式，但选举日必须停止一切竞选活动。候选人可以在预选大会或者专门召集的竞选会议上发表竞选演说，回答选民提问；也可以在指定的竞选专栏上张贴竞选要点。
（七）投票选举：社区居民委员会主任、副主任和委员由本社区全体登记参加选举的选民选举产生。社区居民委员会主任、副主任不得从当选的委员中推选产生。选举实行一次性投票选举社区居民委员会主任、副主任、委员。全体登记参加选举的选民过半数参加投票，选举有效。候选人或者另选人获得参加投票的选民过半数的选票，始得当选。
应该说，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《J省社区居民委员会选举暂行规定》关于居委会换届选举的规定相当规范，如果在具体执行时能真正落到实处，不管是居民的选举权利，还是基层民主都可得到体现和保障。然而，现实中的居委会换届选举是怎样的？2015年，S社区居委会三年换届时间到了，它的换届选举分为准备、选举发动到选举实施三个阶段，我们可以观察到什么不一样呢？
1.选举准备阶段
2015年6月初，离正式选举还有两个月，街道办在选举前组织召开了该街道社区全体工作人员基层组织换届选举培训会，由街道党政领导对三年一届的换届选举进行会议部署。首先由一位街道办领导介绍此次居委会换届工作的通知和上级要求。该领导反复强调，“我们一定要保证换届的稳定性，一定不能乱。街道中层干部要下派到社区进行换届指导工作，充分发挥指导员的作用”。街道办副主任提出两个要求：“一是不要到处打听换届安排和换届结果，二是换届过程中各社区要与街道党工委和办事处保持高度一致”。街道党工委书记也在发言中明确指出，“第一，社区党委要强势主导换届工作，强力介入换届进行指导。第二，重点强调用人标准。首先，让想干事的人有奔头，不实行一肩挑，所有社区配齐书记和主任。其次是设立专职党委副书记，作为下届主任、书记的后备人选。最后，严格执行政策界限，年龄线切到哪里就严格执行。第三，要在广泛民主基础上集中。街道办在换届前期进行了大量的调研、谈话、考察、考核，与社区主官、社区两委、社区工作者、居民小组长代表、党支部书记等人进行了面对面谈话，也与街道科室相关负责人进行了商量和酝酿。另外，要求各社区主官提交三年来的工作总结报告及存在的问题供换届参考。第四，用人标准要以政治素质为首要标准，要选好人，选能人，德以配位，以德为先，政治尺度放在首位，突出社区主官的责任意识和担当意识，当然工作能力也是重要条件。第五，在换届过程中社区要绝对服从指挥、服从领导。”最后，街道党工委书记强调了领导班子的延续性和稳定性，对社区居委会换届进行部署，“街道党政办要加强网络舆情的监控。党政办和街政办要加强对社区换届工作的业务指导，街道挂钩社区的领导要指导、督察换届工作，社区党委书记要确定本社区的换届实施方案并上报街道审批”。居委会主任和委员的提名、选举和任命都要经过街道办的审批和同意，街道办从动员会、培训会到换届部署、换届过程、换届结果都强势介入。党委换届选举过程中，党员们政治觉悟较高，一般情况下会选择街道党工委推荐或认可的候选人；而居委会换届选举中，由于实行直选，所有符合条件的居民都可以参与投票，变数比较大。街道党工委书记在培训会上明确说道，“如果一些上了年纪的主官，不让出位子给年轻人而连任的话，街道有办法给他设置障碍，甚至把他从位置上赶下来”。可以说，街道对社区的控制是强有力的。
动员会后，街道办分管领导到S社区进行民主测评。我们观察到，这种民主测评其实只是走程序。在一间独立封闭的办公室内，街道领导依次面谈了居委会现任主任、副主任、社区工作者、居民小组长代表、居民代表等人，询问他们对于居委会领导班子工作的意见和看法、对社区其他工作人员工作表现的意见和对这次居委会换届选举的意见。据被面谈的人反映，大家对于换届选举不敢轻易发表意见，不能给街道领导提供真实有效的信息。
2.选举发动阶段
选举前期，社区党委和社区居民选举委员会通过以下方式进行选举发动：一是利用官方网站、宣传栏、标语、横幅等开展宣传发动工作，对选举的意义、法律条文进行宣传，充分营造选举的良好氛围。二是印发《致居民群众一封信》，让居民了解居委会选举。三是布置社区居委会办公场所和周围环境，如在居委会门口的电子屏幕宣传栏上播放居委会换届选举的通知信息，等等。
3.选举实施阶段
选举实施阶段包括成立社区居民选举委员会、选民登记、候选人产生、投票选举等几个阶段。
（1）成立居民选举委员会
根据《J省社区居民委员会选举暂行规定》的规定，社区居民选举委员会成员由主任和委员共七人组成，主任在成员中推选产生。提倡社区党组织负责人经推选担任选举委员会主任。社区居民选举委员会成员由社区居民代表会议选举产生，候选人由居民代表以单独或者联合的方式提出。三分之二以上的居民代表参加投票，选举有效；候选人或者另选人按规定的名额以得票数多的当选。
2015年7月2日，社区居委会主持居民代表大会，经过居民代表大会选举产生了S社区居民选举委员会，社区党委书记任居民选举委员会主任，与社区党委副书记、社区党建办工作人员、两名党支部书记、两名居民小组长组成了社区居民选举委员会。从社区居民选举委员会的组成结构来看，党组织的主要成员占据绝大多数，可见社区居委会选举的负责主体主要是社区党委。而社区党委是在街道党工委的直接领导下，所以社区党委做的许多决策都要经过街道党工委的审核和批准，因此，街道党工委对社区居民选举委员会具有直接的领导权。正如一位学者所提到的，“社区选委会的推选主体是居民会议，而法律上对居民会议的召开方式和程序并没有严格的规定，在选民参与积极性普遍偏低的情况下，实践中居民会议大都被居民代表会议所代替。而居民代表大都是与居委会关系比较密切的社区居民（如居民小组长、社区低保户、社区志愿者，等等）所担任，他们的意志很容易受居委会以及街道所左右，而主持社区选委会的主体恰恰就是居委会或街道”。[4]
（2）选民登记
虽然成立了社区居民选举委员会，居民选举委员会看似有7个成员，其实很多时候都是社区党建办工作人员在党委书记的指示下负责本次居委会选举的工作，包括贴公告、发通知、组织居民会议，等等。7月6日到7月10日，S社区开始选民登记工作，根据规定，凡年满18周岁的本社区居民（居民出生日期以居民身份证为准；无居民身份证的，以户籍登记为准），不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都具有选民资格，依法享有选举权和被选举权（依照法律被剥夺政治权利的人除外）。社区居民选举委员会从公安户籍部门获得了符合选举条件的居民名单，并在居委会门口宣传栏上粘贴了选民名单，以便居民查看是否有错误或者遗漏。
社区符合条件的居民有6000多人，居委会要将选民证发到所有选民手中，居委会给社区工作人员分派任务。由于社区实行网格化管理，将社区划分为六个网格，每个网格配置两名网格员（社区工作人员），网格员负责所在网格的社会管理和公共服务，因此选民证发放工作也由所在网格的网格员负责。社区网格员分工填写选民证并利用晚上时间入户，将选民证发放给有选举资格的居民，居民在正式投票选举当天可以凭借手中的选民证换取选票。入户发放选民证也遇到了很多困难，很多选民虽然户口在S社区，但是实际并不居住在本社区。遇到这种情况，居委会就得通过电话联系不居住在本社区的选民，让他们到居委会领取选民证，或者委托邻居将选民证交给他们。因此，虽然公推直选是基层民主的很好尝试，但是由于人口流动和制度设计的问题，很多居民不想或者无法参加居委会选举，民主选举的意愿并不是非常强烈，而一些热心的外来人口纵然有参加选举的热情与意愿，也会因为不符合选举条件或者登记程序烦琐无法参与到选举中来。
（3）候选人产生
根据规定，社区居委会成员职数根据辖区范围和户数规模确定。在换届之前，S社区居委会委员数为7人，此次换届选举居委会成员的职数不变，也是选举7名委员。根据S社区居委会换届选举工作实施方案中的规定，候选人的条件有十条，其中前两条主要强调候选人的政治色彩，“对于贯彻落实上级决策有较高的执行力，党员群众公认程度高，作风扎实、实际工作能力强”，“政治素质强，有敬业精神和奉献精神，自觉遵守宪法、法律、法规”，后两条强调办事能力，再后面主要是年龄条件、基本的职业条件和居民条件。[5]
《J省社区居民委员会选举暂行规定》明确指出：根据社区居民委员会主任、副主任的正式候选人应当分别比应选名额多一人，委员的正式候选人应当比应选名额多一至三人，具体差额数由社区居民代表会议确定。[6]S社区换届选举方案规定：“社区居民委员会成员采用差额选举的方式，社区居委会主任、副主任、委员的正式候选人人数应当分别比应选名额多一人。社区居民委员会成员候选人，采取选民提名等方式产生。所有的提名名单应当于选举日的十日前按姓氏笔画顺序公布，并报街道选举指导组备案。所提的候选人人数超过应选名额差额数的，应召开居民代表会议以秘密写票、无记名投票的方式进行预选，产生正式候选人。具体预选方式由社区居民选举委员会确定。三分之二以上有选举权的居民代表参加投票，预选有效。按应选名额的差额数，以得票数多少顺序确定正式候选人。正式候选人名单应于选举日二日以前按姓氏笔画顺序公布。”[7]候选人产生分为初步候选人和正式候选人两个阶段，候选人的产生需要选民提名等方式。
7月21日到7月26日是候选人产生的时间，社区却像往常一样平静。居委会委员的候选人是街道和社区党委书记共同研究确定的，程序主要就是街道领导来社区组织民意测评，由社区在职工作人员和居民代表对社区在职工作人员进行一一测评，居民代表是社区党委书记邀请来的，这些被约谈对象基本上会对社区工作者持肯定意见，只是程度不同而已。街道领导对部分社区工作者不是太了解，街道需要通过社区党委书记全面了解候选人的表现，因此社区党委书记具有很大的建议权和推荐权，但最终决定权还是在街道。街道和社区已经在私下里确定了初步候选人，候选人包括街道指定的人选和被安排凑数进行差额的居民。在确定候选人的过程中，S社区所在街道在还未进行正式换届前，已将辖区内另外一个社区的居委会主任调来S社区工作，准备换届后担任S社区居委会主任。一般居委会主任会兼任社区党委副书记，但社区党委选举规定要求党委领导班子候选人的党组织关系必须在本社区，街道为了将其调来S社区担任居委会主任，已经提前将她的党组织关系转到该社区，以便于她当选党委副书记。在居委会换届之前的党委换届中，她不出意料地当选S社区党委副书记。
（4）选举前准备
8月3日，离居委会正式换届选举还有五天，社区居民选举委员会在社区宣传栏和各居民楼道宣传栏内张榜公布选举具体的投票时间、地点、方式、开箱计票时间。在选举日三天前，公示了主持人、唱票人、监票人、计票人和其他工作人员。
在正式换届选举之前，社区党委会提前做好居民代表的工作。8月4日，社区党委书记组织召开了居民代表会议，在会上传达了居委会换届选举中的街道组织意图，提前介绍候选人及其未来当选职位，并表达了希望居民代表支持街道指定的候选人。会后，社区居委会给了居民代表一些小礼品以感谢他们的支持，并且让居民代表通知居民：居委会在正式选举当天会给现场参加投票的居民发交通补贴，每位选民30元，以激发居民参加选举的积极性。政府通过物质激励提高社区民主选举的参与度也是无奈之举，因为很多居民即使知道居委会换届选举的时间安排，有的也没有意愿和空闲来参加。
8月7日，居委会选举在即，社区党委书记主持召开社区全体会议，部署选举工作。会上，社区党委书记和前来参加会议的街道办副主任均强调，一定要保证较高的当选率，一定要保证组织意图。
（5）正式选举
8月8日上午7点半，S社区在居委会办公场所正式开始换届选举投票，居委会在办公大厅内按照社区几个片区分别设置了选票领取处，居民可以凭借选民证换取选票和领取交通补贴每人30元，领到选票后，由社区工作人员引导到社区的大会议室内进行选票填写。大会议室入口处摆放着一个大型的移动宣传栏，上面有每位候选人的简历，选民可以了解本次居委会成员候选人的相关情况，再填写选票，最后回到居委会办公大厅正中央投票箱进行投票。
S社区户籍人口有7000多人，但是户籍人口中有一半人居住在别的社区，不居住在本社区，很多拥有本社区户籍的居民将房屋出租给外来人口。社区作为街道唯一实行公推直选的社区，选举工作比其他社区来得繁重，工作量非常大。社区通过网格员、居民小组长将选民证发给有选举资格的居民。为了确保每个选民的选举权利，社区要求将选民证发到每个选民手里，每个选民凭着选民证来领选票。如果没有发到选民手里，也得通知他们来投票。在发放选票的过程中，笔者观察到以下几个问题：第一，有近一半的居民人户分离（即户口在本社区，但实际不居住在本社区），因此很多居民只是名义上的选民，部分居民由于不居住在社区，无法参加选举，直选覆盖面有所降低。第二，多数居民反映对候选人不熟悉。第三，很多居民对居委会工作不了解，不清楚居委会平时都在做什么。第四，为了提高居民参加选举的积极性，街道给每个实际投票的选民交通补贴30元钱，一些居民由于物质激励参与积极性比较高，都来投票。但是也有一些居民由于经济条件较好不受诱惑，没有来参与投票。第五，委托投票比较多。有些家庭一家有几位选民，就派一名代表来领取全家的补贴和进行投票；有些选民没有时间过来投票，就委托邻居或者比较熟悉的居民代理投票；有些甚至直接不参加投票，就委托居民小组长或者居民代表投票，让居民小组长或居民代表自行决定投给谁。
S社区居委会主任、副主任和委员选举实行差额选举。主任应选一名，差额一名；副主任应选两名，差额一名；委员应选四名，差额一名，选票中的候选人按照姓氏笔画进行排名。因为来参加投票的每位选民有30元的交通补贴，所以现场来投票的居民络绎不绝，以老年人居多。绝大多数居民对候选人不熟悉，除了对所在网格的网格员和计生人员相对熟识外，居民普遍反映不认识其他候选人。由于不认识候选人，很多居民在投票现场也不知道选谁，一部分居民看了看宣传板里的候选人介绍后，凭感觉和印象直接投票；一部分居民选择了选票中姓氏笔画排名靠前的候选人，他们认为排名靠前的候选人是上级部门认可和指定的，就按照上级组织的意图投票；一部分居民是投给自己相对熟悉的候选人；还有一些居民就直接选择年轻点的候选人，他们认为年轻人有思路，有活力，有创新意识；甚至还有少数居民直接带着未成年的孩子来投票，让孩子看完候选人简介后自行决定投给谁，说要让孩子感受下中国的民主。但是能够自主投票的还是一些有主见的年轻人，一些老年人对投票相当茫然，纷纷表示不知道怎么选。
在S社区居委会换届选举的过程中，社区提供了一间会议室供居民填写选票，在居委会大会议室设立了宣传板，介绍居委会候选人。据观察，居委会通过以下几种方式引导居民填写选票：一是在投票填写处安排几名居民当中具有较高威望和较高人气的居民小组长和居民代表指导居民填写，或者由居民小组长和居民代表向居民推荐街道意图的人选，甚至有些居民代表直接替居民填写。由于很多居民对候选人不熟悉，不知道选谁，居民就会咨询他们比较熟悉和信任的居民小组长或居民代表，居民小组长和居民代表这时就会开始大力推荐：“我们比较熟悉候选人，来来来，我来给你介绍一下，这位候选人某某是新来的，年轻、有想法、有干劲。这位候选人某某从事多年社区工作，有经验、有方法……要不我帮你们代填吧。”二是有些发放选票的社区工作人员向咨询的居民明示或暗示居民选择符合上级组织意图的候选人。除了引导居民投票以实现组织意图外，居委会还会用别的方式实现组织意图。最后，街道指定的候选人都成功当选，社区居民选举委员会圆满完成任务，居民也拿到补贴，皆大欢喜。
从整个换届选举投票过程中，我们可以看出，街道和社区党委在成立社区居民选举委员会、召开居民代表大会、发放选民证、发放选票和最后投票选举等各个流程中环环相扣，步步为营。在此期间，社区党委书记、居民小组长、居民代表、候选人都各自发挥了重要作用。社区党委书记向居民小组长和居民代表传达组织意图，居民小组长和居民代表引导居民投票，候选人主动争取支持，保证了组织意图的实现。居民自身对于民主选举的意义不了解，民主意识相对薄弱，平时也不太关心居委会工作，对居委会工作人员的熟识度较低，民主实践能力不足，这些因素都影响了居民参与民主选举的有效性。虽然直选从名义上和形式上实现了更广泛的民主参与，但是实质上居民的参与意识、参与程度和参与能力的不足导致民主选举的弱化。总而言之，居民自身的问题和社区精英的配合为街道主导居委会换届选举创造了良好的条件，最终的选举结果也很好地实现了组织意图。
国家规定的社区居委会换届选举程序还是比较规范和严格的，社区在居委会换届选举中根据上级要求公示了14份通告，充分保证了信息公开和程序公正，但实际上，虽然制度和规则比较规范，但是由于街道试图控制人事安排、居民对社区民主选举参与积极性不高、居民参与意识和参与能力的不足导致了社区民主选举还是在走形式，选举结果基本上在控制之下。
社区居委会换届选举最后产生了居委会主任一名，副主任两名，分管综治和计生。委员四名，包括计生委员两名、综治委员一名、民政委员一名。换届结束后，社区工作站的领导班子也相应发生了变化。S社区于2008年成立了社区工作站，实行“居站分设”，主要设想是社区工作站承担行政职能，而居委会承担自治职能，从而进一步提高居委会的自治性。工作站设站长一名，由社区党委书记兼任，设副站长三名，由居委会主任和两名居委会副主任兼任，社区其他工作人员也都是社区工作站的工作人员。但是在现实运行中，还是“一套人马，两块牌子”，居委会和社区工作站还是很难分开，也没有改变社区工作者的分工，还是像以前一样既承担行政工作，又承担自治工作。
三 从S社区居委会换届选举中看到的
从居委会换届选举中我们不仅可以看到社区的治理结构，也可以看到社区民主选举中民主的形式、内容、过程和结果。
1.S社区治理结构
社区治理是指社区内党组织、政府组织、社区自治组织、社区社会组织、社区居民基于相应的制度安排和机制设计，对社区内公共事务进行合作治理，共同促进社区公共利益的活动和过程。社区治理结构一般指社区内多元主体之间的相互关系和互动模式。
在居委会换届选举中，街道、社区党组织、社区居委会、社区社会组织、社区企事业单位和居民的权利大小各不一样，参与形式、参与程度都不一样，通过分析社区各组织和个人在社区民主选举过程中的角色和作用，我们可以从换届选举中清晰地看到城市社区的治理结构。
（1）S社区的治理主体
A 街道党工委和街道办事处
街道党工委是街道各种组织和各项工作的领导核心，街道办事处作为区人民政府的派出机构，行使行政管理职能。作为直接指导社区工作的政府派出机关，街道党工委和街道办事处在本次社区居委会换届选举中发挥了主导作用。首先，街道党工委和街道办事处对于居委会委员候选人有重要的决定权，S社区居委会的主任和委员候选人基本上是由街道党工委和街道办事处共同研究后指定的。其次，街道党工委和街道办事处在整个选举过程中制定选举方案、指定候选人、指导选举过程、监督选举结果。在每个环节上街道都起到至关重要的决定性作用，选举的程序和结果基本上在街道的控制之下。最后，街道作为指导者，虽然并不直接干预选举，但是其通过授意社区党组织和社区居民选举委员会进行操作，在街道和社区党组织的密切配合下，上级行政组织很好地主导和控制了整个居委会选举。最终本次选举结果也不出意料，完全符合街道的组织意图。所以，街道党工委和街道办事处在居委会选举中起到核心主导的作用，不仅选举如此，其在社区治理中也是重要的领导核心。可见，街道党工委和街道办事处在城市社区治理结构处于核心地位。
B 社区党委
社区党委是基层党组织，是社区工作的领导核心，在社区发挥着政治领导、思想引领和政策执行的作用。《J省社区居民委员会选举暂行规定》明确指出：中国共产党在社区的基层组织，在社区居民委员会换届选举工作中发挥领导核心作用，依法支持和保障社区居民直接行使民主权利。[8]在选举过程中可以看出，社区党组织确实发挥了执行者的角色，在街道党工委和街道办事处确定好组织意图后，社区党组织主要负责执行组织意图，确保选举结果符合街道的组织意图。
《J省社区居民委员会选举暂行规定》指出：提倡社区党组织负责人经推选担任社区居民选举委员会主任。社区居民选举委员会七人中有五人是社区党组织的成员，包括党委书记、党委副书记、党建工作人员和两名党支部书记。另外两名成员既是党委书记指定的居民小组长，也是下设党支部的老党员，基本上服从社区党委的组织安排。法律规定社区居民选举委员会是居委会换届选举的负责主体，虽然说很多公告和具体事项的落实都是以社区居民选举委员会的名义，但是社区居民选举委员会又基本上是由社区党组织的党委成员和党员构成，可以看出社区党组织特别是社区党委书记主导了整个选举过程。社区党委在社区居委会换届选举过程中是组织意图的重要执行者。当然，社区党委对于居委会候选人也有一定的建议权，候选人的产生是街道党工委与社区党委共同研究的结果。因此，社区党委在此次选举中扮演着极其重要的角色。
C 社区居委会
社区居委会作为法律意义上的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是社区治理中的重要主体。从本案例来看，社区居委会在选举过程中发挥了重要的协助作用。社区居委会工作人员包括竞选的候选人和其他未参加竞选的社区工作者在居委会换届选举中，在社区党委的领导下具体落实选举方案，接受街道党工委和街道办事处对候选人的测评，协助社区居民选举委员会进行选民登记、发放选民证、布置现场、发放选票和补贴、引导投票等工作。社区居委会中新一届委员的候选人在选举过程中不仅协助党委进行换届选举工作，而且自己也会去拉票，通过亲近、说服、拉关系等方式请求居民给自己投票，很大程度上影响了居民的选择，最终影响到选举结果。另外，包括内定和差额的候选人都是社区居委会的在职工作人员，不管怎么选举，最终还是原班人马继续留在社区工作，成为社区治理的重要主体。从选举中可以看出，社区居委会与街道已经超越了指导与被指导的关系，变成了领导与被领导的关系，社区居委会也成了行政系统的末梢，成了街道的“腿”，在社区治理中代表行政体系的意志对城市基层社会进行管理。
D 社区社会组织
S社区居委会选举中，我们并没有发现社区社会组织的身影，换言之，社区社会组织在选举过程并未发挥作用。S社区登记备案的社区社会组织共有8家，这些社区社会组织有3家是社区内部培育的，有5家是由社区从外部引进的，都是功能性组织，和社区党组织、居委会合作，为社区居民提供一些公共服务，比如说义工协会、爱狗协会等。在选举过程中，社区社会组织作为功能性组织，并未发挥政治性功能。居民参与政治选举可以以个人的形式参与，也可以以组织化的形式参与，如加入社区社会组织，通过社区社会组织进行组织化参与。《J省社区居民委员会选举暂行规定》规定：驻社区内的机关、团体、部队、企业事业组织、民办非企业单位，不以单位名义参加所在地社区居民委员会；其所属人员，按照规定进行选民登记。[9]所以实际上，居民在社区居委会选举中是原子化的个人，缺乏组织化的参与。社区社会组织由于自身的组织定位、权力资源等限制，活动范围限制在为居民提供一些社区服务，其在社区中的治理行动受到行政体系和居委会的限制与管理，社区社会组织在社区民主选举中基本处于旁观者的角色，而社区社会组织在整个社区治理结构中是协助者的角色。
E 社区企事业单位
社区企事业单位在社区居委会换届选举中也是旁观者的角色。S社区内企事业单位众多，包括机关事业单位、国有企业、私营企业，等等。社区企事业单位有些是行政组织，有些是企业组织，行政组织的主要职能是进行社会管理和提供公共服务，而企业组织的主要功能是进行经济活动，追求利润。这两类组织在社区内的利益诉求不是很强烈，与居委会的利益交叉点比较少，基本上很少与居委会打交道，更不用说参与社区民主选举。居委会与辖区内的机关事业单位是共建关系，只有当居委会在处理社区公共事务时需要相关部门协调才会主动与行政部门联系和互动，而居委会与社区内企业的联系更多的是经济赞助的关系，居委会举办社区活动时会向辖区内的企业拉赞助。可以说，只有当社区居委会遇到问题，需要协调或者寻求支持时才会与企事业单位产生联系，反过来，社区内企事业单位只有当需要居委会开展居民群众工作，为其协商关系时才会主动与居委会联系。总之，社区企事业单位在社区治理中扮演协助者的角色。
F 社区居民
在法律、政策、制度的框架下，社区居民享有民主选举的权利，拥有投票权，是社区民主选举的主体。从理论上来说，社区居民可以通过民主投票决定社区居委会委员的人选，只要居民合理合法地进行民主实践，居民才是选举结果的最终决定者。但是从此次换届选举来看，居民并没有发挥真正的决定作用。一是社区居民自身认识不足，民主意识不强，民主参与积极性不强，民主实践能力弱，体现为参与投票的人数占比低、对社区居委会关注不足、较少参与社区治理、投票仅仅为了物质激励，等等。二是在选举过程中，从候选人的产生到最终的投票结果，居民只有参与权，没有决策权，居民在选举中只是扮演政治动员下的被动参与者角色。另外，我们还可以发现居民分为两个层次：一是社区精英，如居民小组长、居民代表、社区内有威望的居民等；二是普通居民，就是在社区治理中作用较小，虽然参与了社区治理，但是不具备影响社区治理能力的居民。从选举中可以看出，社区精英是介于社区党委、居委会与居民之间的中介，社区党组织和居委会通过动员社区精英来调动社区居民的积极性，社区精英在选举中发挥着重要的动员作用和连接作用。有学者指出：“位于行政权力结构之外的楼组长群体，在行政权力难以直接支配和影响普通选民时，便成为最具影响力的权力主体：一是他们成为行政权力与社会权力之间的桥梁，具有不可替代性。二是他们是社会权力的组成部分，与其他社会权力主体有着天然的联系。因此，他们成为一种新型权力关系最重要的建构者。”[10]社区精英的参与范围、参与积极性、参与能力都超过普通居民，成为居委会进行政治动员和社会管理的重要依靠力量，社区也呈现出街道党工委、街道办——社区党委、居委会——社区精英——社区普通居民的直线型选举动员模式。可见，社区精英在社区治理中具有非常重要的承上启下的作用，是连接居委会与居民之间的桥梁，是社区治理结构中的重要主体；而社区普通居民则是社区治理中的被动参与者。
（2）S社区的治理结构
从S社区居委会换届选举中，我们可以看出该社区的治理结构：基层党组织即党委起到核心主导作用，街道党工委和社区党委对于整个居委会换届选举起到主导作用，候选人的选择是在上级街道党工委考察与社区党委推荐相结合的过程中产生的，选举方案和选举程序也是由街道党工委和社区党委共同起草并落实的，选举过程是由以社区党委为核心的社区居民选举委员会掌控和执行的，选举结果基本上符合街道党工委和街道办事处的组织意图。居委会负责具体执行党委的决策，起到执行者的作用。社区社会组织和企事业单位虽然不直接参与社区民主选举，但是协助社区党委和居委会进行社区公共事务的治理。社区居民中的精英群体对社区民主选举乃至社区治理产生重要的影响，社区精英是积极参与者，是社区治理结构的重要主体，而社区普通居民只是被动参与者的角色。我们可以从中看到，城市社区的治理结构呈现出“一核多元”的治理结构。即，以党组织为核心，其他多元主体共同服从、配合、参与的社区治理结构。具体表现为党委领导、居委会负责、社会组织和企事业单位协同、居民参与的社区治理结构。
在“一核多元”的治理结构中，各个主体之间的互动模式又是怎么样的呢？社区治理结构中的主体主要分为政府组织即街道办事处，党组织即街道党工委和社区党委，社区自治组织即居委会，社区企事业单位，社区社会组织，居民组织及居民，等等。
一是党政组织与社区党组织、社区居委会的互动模式。我们看到，街道党工委、街道办事处与社区党委、社区居委会是政治领导与行政指导的关系，街道党工委直接领导社区党委，而街道办事处虽然从法律上是指导社区居委会的工作，但实际上是街道党工委与街道办事处领导了居委会，而社区党委作为政治领导核心，与居委会的关系也是领导与被领导的关系。一方面，街道党工委和街道办事处直接领导社区居委会；另一方面，街道党工委又通过社区党委间接领导社区居委会。总而言之，街道通过人事权、财政权和决策权的控制领导社区党委和居委会。因此，党政组织与社区党组织、社区自治组织的互动以政治领导和行政命令为主，遵循官僚体制中的上下级关系，双向互动中以党政组织为主，互动方式以工作部署、行政指导、听取汇报、行政审批等为主。
二是党政组织与社区其他组织、居民的互动模式。街道党工委与街道办事处较少与社区企事业单位、社区社会组织、居民组织及居民直接产生互动，而是通过社区党组织和居委会间接发生联系。街道党工委与社区企事业单位没有直接上下级关系，街道协助相关政府职能部门对企事业单位进行管理和提供服务，协助民政部门培育和监管社区社会组织，通过社区自治组织与居民组织、居民产生互动和联系。街道党工委、办事处与辖区内企事业单位的互动一般以行政互动和经济互动为主，与社区社会组织的互动以业务指导和行政监管为主，与居民组织的互动通常具有服务性和文娱性的特点。
三是社区党组织与社区居委会的互动模式。社区党组织作为社区工作的政治领导核心，领导社区自治组织开展工作。社区党组织与居委会一般实行交叉任职，如果居委会主任和社区党委书记不是一肩挑的话，居委会主任一般会兼任社区党委副书记，居委会委员与社区党委委员交叉任职，居委会接受社区党委的政治领导。两者之间的互动从严格意义上来说是领导与被领导的关系，居委会在社区党委的领导下治理社区公共事务。社区党组织既负责党的建设，也负责社区治理，与居委会之间的互动比较频繁，有时甚至会淡化两者之间的领导关系，两者关系更多体现为通力合作共同治理好社区。
四是社区党组织、社区居委会与社区其他组织的互动模式。从理论上来说，社区党组织、社区居委会与社区其他组织没有隶属关系，两者之间的关系是合作关系。社区党组织、居委会与社区企事业单位多为共建关系，通过合作模式治理公共事务。社区企事业单位为社区党组织和社区居委会提供经济赞助、物质资助和人力支持，协助社区党组织和居委会开展社区工作。社区党组织、居委会与社区社会组织既是合作关系，也是监督的关系。社区社会组织协助社区党组织和居委会提供社区服务和进行社区治理，而社区党组织和居委会既培育和扶持社区社会组织的发展，也对社区社会组织进行监管。所以社区党组织、社区居委会与社区其他组织的互动模式主要以合作为主，互动过程中互相监督，共同为社区提供服务。
五是社区党组织、社区居委会与居民的互动模式。社区党委作为与居民直接联系的基层党组织，与居民的互动就是执行群众路线，社区党委动员社区居民参与社区党建工作，参与社区公共事务，社区党组织与居民的互动模式主要还是以政治动员为主。居委会作为基层群众性自治组织，其自治权来自社区全体成员的权力授予，应当代表公共利益，为社区居民提供服务。但是现实中，社区居委会不仅代表社区公共利益，向上级反映社区居民的利益诉求，而且作为行政组织的“腿”，进行社会管理和提供公共服务。居委会与社区居民的关系是管理与被管理的关系，而较少体现为服务与被服务的关系。当很少涉及居民切身利益时，或者即便涉及居民切身利益居民却也无能为力时，两者的互动模式看似是双向互动，实际上更是一种几乎不互动的单向关系，体现为居委会对社区居民进行管理与服务并存的关系。当涉及居民自身利益并且居民有力可为时，才会主动与居委会产生联系，此时两者之间的互动更多体现为利益基础上的互动模式。社区党组织和居委会通过动员社区精英以动员全体居民，在动员过程中体现为社区党组织和居委会主动动员，社区居民被动参与。
另外，社区其他组织与居民之间的互动也较少，居民的主要活动领域仍然局限于单位和家庭。社区精英、居民与社区其他组织的互动主要是建立在利益关系上，如果产生了利益关系，互动才会出现，互动内容和互动频率才会增加。
2.形式民主
邓小平说：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[11]民主的本质就是人民当家做主，民主是保障人民政治权利的基础，是人民行使主权的方式。而选举是基层民主的重要内容，也是民主制度的重要方面，民主选举是“四个民主”的前提和基础。民主选举权是社区自治权的重要组成部分，居民能否直接行使民主选举的权利是落实社区自治权属于全体居民原则的重要标志。[12]民主具有严格的形式与程序。
民主从形式上可以分为直接民主与间接民主。在基层民主中，社区民主选举可以分为全体居民选举、居民代表选举和户代表选举。全体居民选举就是居委会直选，是一种直接选举；而居民代表选举和户代表选举是先选出代表再进行选举，是一种间接选举。S社区实行居委会直选，就是全体有选民资格的居民直接选举居委会成员。直接选举的程序一般包括两个方面：一是居民代表和居民小组长的产生，包括选民登记、划分选区、分配代表名额、直接提名居民代表候选人、选举产生居民代表和居民小组长；二是居委会成员的产生，包括制定选举方案、成立选举组织机构、进行选举培训和动员、进行选民登记、公布候选人条件、提名初步候选人、确定正式候选人、投票选举、居委会成员当选等阶段。
民主选举作为一种民主形式，也是一种决策机制，应当遵循以下原则：一是普遍性原则，指的是每个拥有宪法规定的权利的居民，都享有选举权和被选举权，除了法律规定的条件外，不受其他外在条件的限制。二是平等性原则，指的是每个有资格参加选举的居民，手中的选票对选举结果具有同等的影响力，也就是说，选票不存在差异性，每张选票的实际效力是完全一样的。三是直接选举原则，指的是居民直接选举产生社区居委会主任、副主任和委员。居委会是法律意义上的自治组织，直接选举原则能够保障居民充分行使自己的权利，真正实现社区自治。四是差额原则。选举可以分为等额选举和差额选举，差额原则就是社区民主选举中，居委会成员候选人名额应当多于应选名额。五是公开竞争原则，指的是具有被选举资格的候选人在提名、预选和正式选举过程中，应当公开、公平、公正地展开竞争，争取选民支持，应当确保选举过程公开透明，选举结果真实有效。六是秘密原则，指的是选民依据选举法的相关规定，根据自己的意愿以无记名的方式填写选票，选举过程应当充分保障选民的隐私权，应当保证选民的选举权利不受侵害，应当保证选民的真实意愿表达不受干预。七是参与原则。选举是公共性的，只有广泛参与才能保证选举的有效性，所以应当充分发动选民广泛地参与民主选举，保证民主选举的广泛性。
（1）S社区居委会换届选举的程序及原则
S社区实行居委会直选，属于直接选举。S社区居委会在直选过程中成立了居民选举委员会、制定了S社区居委会选举方案、进行了选举的培训和动员、进行了选民登记、公布了候选人条件、提名了初步候选人、确定了正式候选人、进行了正式的投票选举、最终产生了居委会成员。S社区居委会在换届选举过程中严格遵守了法律程序，公示了14份通告，确保了选举流程和选举信息的公开，一定程度上保障了居民的知情权。可以说，整个选举程序相当规范，符合法律规定。
从选举的原则来看，每位符合条件的选民都有资格将神圣的一票投给自己认可的候选人，而且每位选民的选票实际效用一样，选举结果通过投票情况直接产生，居委会主任、副主任、委员的候选人比应选名额都多一个，因此S社区居委会换届选举符合普遍性原则、平等性原则、直接选举原则、差额原则。但是，S社区民主选举不符合另外三个原则：第一，不符合公开竞争原则。第二，不符合秘密原则。第三，不符合参与原则。居委会是基层群众性自治组织，参与性应当是居委会选举的重要原则。“对于自治政治来说，选举是自治的起点，并决定着自治的基本态势。没有民主选举，也就没有自治的条件。自治的核心是基于共同约定基础上共同管理。自治的这种内在规定决定了选举原则上必须是全体的共同参与。因此，对于自治来说，选举的参与度直接关系到自治的水平。”[13]但是从S社区居委会换届选举来看，社区符合选举资格的选民共有6000多人，但是实际直接参与投票和间接参与投票加起来一共才3000多人，实际投票数仅是应投票数的一半左右。参与度低的原因既有居民自身原因，也因为有些居民对该选举本身有看法，再者居委会动员不够。S社区居委会换届选举不符合参与性的原则，使其不能最大限度地实现民主。
（2）形式民主
从S社区居委会直选可以看出，虽然直选严格按照宪法和法律规定的程序执行，但是选举结果却并非真正完全地体现了民主，更多是一种形式上的民主。基层民主更贴近公民，按道理来说应该更容易操作。但是从S社区民主选举来看，居委会的人事权掌握在上级街道手中，虽然形式上居民有了选举权，有了民主投票，民主投票也按照程序严格操作，但实际上街道和社区党委会通过各种方式方法主导选举。另外，居民并不真正关心居委会的组成人员，很多居民对居委会进行诱导投票并没有站起来反对。有研究者也提到，“很多居民之所以服从‘诱导’，并非是基于其理性的思考而赞成基层政府的选择，实际上可以说这不过是‘臣民’心理的惯性反应罢了。”[14]总而言之，社区民主选举并不是真正意义上的民主，而是一种形式上的民主，中国基层民主的发展还有很长的路要走。正如学者所说，“中国的民主成长应是一个渐进式的推进过程，在推进民主成长的过程中，不仅需要高层的民主建设，而且需要基层的民主建设，其中基层的民主发展对于中国民主成长更具战略意义，这是由中国民主发展的现实基础所决定的。”[15]
据S社区前任居委会主任说，“90年代中期之前，社区没有选举。居委会干部是街道直接任命的，居委会工作人员不像现在需要经过正式严格的考试才可以进入居委会工作，以前很多居委会的工作人员都是经过介绍进来工作的。直到1995年左右，居委会才开始实行民主选举。不过当时实行等额选举，候选人名单都是由街道指定的，候选人几乎可以百分百当选，而且当选率接近100%，虽然当时居委会委员的产生已经开始有了民主投票，但实际上并没有民主。直到近些年来，居委会民主选举才慢慢开始全面展开。国家越来越重视基层民主建设，赋予居民投票权，开始实行民主选举，近十年又开始出现了直接选举。”[16]
居委会直选是基层民主选举的一大变化，也是一大进步。城市社区自治是实行村民自治之后才开始探索的，城市社区民主选举的探索时间还比较短，虽然存在很多问题，但是居民的民主意识正在被形式化的选举所唤醒，民主实践能力也提高了，城市的基层民主正在进一步向前发展。罗伯特·达尔指出，“如果公民和领导人对民主的观念、价值和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主的前景就更加光明。”[17]相信有了国家的重视和社区民主选举的推行，有了更多更广泛的民主实践，基层民主在不久的将来会有长足的发展和进步。
另外，我们也看到党组织在社区民主选举中的作用越来越大。2000年以前，社区党组织基本上主要负责党建工作，很少参与社区民主选举。近些年来，国家越来越重视社区党建工作，社区党组织的队伍越来越庞大，党组织进一步向社区延伸。之前的社区党支部升级为社区党总支，后又升级为社区党委，社区党委下设党支部，党支部又下设党小组，居民楼道也建立了楼道党小组。党组织不仅规模越来越大，而且党组织在社区的地位也越来越高，作用越来越明显。从此次选举中可以看出，街道党工委和社区党委对居委会换届选举具有主导作用。不仅如此，从实践来看，社区党委也已经成为社区治理的领导核心，这也是社区党组织的一个重大变化。
3.深度反思：变与不变
（1）变与不变
改革开放前，我国城市基层社会实行以单位制为主、街居制为辅的管理制度。单位主要接收有正式单位的体制内人员，街道、居委会主要管理无正式单位、下岗职工、流动人口等非体制内人员。在街居制下，居委会在街道办事处的行政领导下对社会人员进行管理，行政力量干预基层社会，基层社会没有自主权，基层社会在国家的管理与控制之下。街居制下的社区治理结构体现为“一元化”的治理结构，即以政府为社区治理的唯一主体。我国城市基层社会管理体制从街居制转变为社区制后，发生了一些大的变化。
从街居制到社区制，国家与社会、政府与社区的关系正在不断调整，社区治理结构也发生了一些重大变化。这些变化体现为：第一，政府不再一味地包办社会，开始逐渐地放权给社会，社会开始有了一些自主权。第二，党的组织在向基层延伸，社区党委、党支部到楼道党小组得以设立与完善，党建工作成为社区工作的重中之重，社区党委成为社区治理的领导核心。第三，居委会的职能在扩张，居委会作为基层群众性自治组织，在实际运行中承担了许多行政职能，政府行政职能逐渐向基层、向社区下沉，社区居委会的行政化色彩较浓。第四，社区工作站的设立为政府进一步下沉行政职能提供了平台，社区工作站名正言顺地承担起上级行政部门的行政职能，成为社区治理中的一个重要主体。第五，社区社会组织的兴起与发展改变了社区治理结构，社区社会组织日渐参与社区公共事务的治理，成为协助政府治理的重要力量。总而言之，社区治理结构从“一元化”变为“一核多元”，治理核心主体从以街道办事处和居委会为中心变为以街道党工委和社区党委为中心。
我们从S社区居委会换届选举中可以看到：第一，城市社区治理结构体现出“一核多元”的特点。即，以社区党委为领导核心，居委会、社区社会组织、企事业单位、居民等多元主体共同参与的社区治理结构；社区党委在社区治理中起到核心的主导作用；居委会在社区党委的领导下治理社区公共事务；社区社会组织、企事业单位与社区党委、居委会是合作关系，但是这种合作关系以社区党委和居委会为主。居民主要扮演参与者的角色，其中社区精英是主动参与者，是社区党组织和居委会进行政治动员和社会管理的重要依托力量，是连接社区自治组织与普通居民的中介和桥梁；普通居民是被动参与者，由于与社区不存在较强的利益关系，所以普通居民接受社区党委、居委会和社区精英的动员参与社区治理。第二，S社区居委会直选并非真正意义上的民主，而是形式民主。居委会直选中，虽然看似每位选民都获得了投票的资格，部分居民直接参与了投票，选举程序严格规范，选举流程按部就班，但是街道党政组织和社区党委在居委会直选中主导候选人产生和整个选举过程，居民参与投票的比率较低，居民民主意识薄弱。
从S居委会换届选举中，我们也看到了城市社区建设进步的一面：一是社区治理结构呈现出多元参与的局面。社区各个主体都能够参与到社区治理中，社区治理结构不再是以前的单一结构，而是多元结构，社会自主性在提高，国家控制社会的方式在变化，国家与社会开始合作治理公共事务。二是居委会直选的推行保障了人民当家做主的政治权利，虽然实质民主还有待完善，但是民主形式至少得到保证和发展。相比于中国传统社会和改革前，中国基层民主又向前迈进了一大步。
基于以上两点我们可以看到社区层面发生了巨大的变化：一是街居制下政府直接干预和控制社会的局面在改变，政府开始逐渐地放权给社会，社会开始有了自主性，变得活跃，逐渐开始参与社区治理。政府对社会的刚性控制转变为柔性控制，政府与社会的合作开始增多，社会也成为社会治理的一股重要力量。二是居民的民主权利得到进一步的保障，民主得到进一步的落实，虽然只是形式上的民主，但是居民开始有了更多的民主实践，居民的民主意识和民主参与能力得到提升，这为基层民主的发展提供了动力和基础。
也就是说，从中我们可以看到哪些在发生变化，哪些则仍然停滞不前。变中蕴含着不变。
无论是社区治理结构还是民主选举发生怎样的发展和变化，国家与社会的权力格局不会发生根本性的转变，变的只是结构与形式，不变的是政府对于社会依旧很强势，政府的力量远远比社会的力量强大，社会不得不依附于政府。社区治理结构虽然发生了转变，治理主体越来越多元，治理结构呈现出扁平化趋势，但是社区治理结构中以党和政府为主的特点没有发生变化，社会依旧处于协助地位。社区民主选举虽然发展了，推行基层民主的形式变了，但是基层民主坚持党的领导的原则不能变。总而言之，国家与社会的关系虽然从控制变为适度合作，但是这种合作是以国家为主导的，国家在与社会的互动中仍然主导着社会。当然，我们不可否认，社会在进步，国家对社会的管理方式也在与时俱进。相信在不久的将来，国家与社会的合作会越来越多，社区治理也会越来越好。
（2）国家力量
从街居制转变为社区制的历史进程中，国家起到了重要的作用。无论是街居制还是社区制，都是国家主导创设的制度，国家为了适应市场经济体制的变革开始改革城市社区治理体制，社区治理体制的变迁是国家有意识的自上而下的规划性变迁。国家主要通过以下方式改造社区治理结构。
第一，将党组织延伸到社区。党和政府是国家的重要代表，党组织的延伸是党为了适应新时期的基层政权建设而主动采取的策略性行动。在街居制下，街道办事处和居委会是城市基层社会的管理核心，虽然也强调党的领导，但是党组织在社区层面更多的是政治领导，很少直接参与社区具体公共事务。社区制建立后，街道层面成立了街道党工委，社区层面党组织的作用越来越大。从党支部到党总支再到现在的党委，社区党组织规模越来越大，党组织也日益延伸到社区，党组织建在社区上，现在有些居民楼也成立了党小组，有些楼道成立了楼道党小组，党组织已经成为社区治理结构中的领导核心，改变了社区原有的以街道办事处和居委会为中心的治理结构。
第二，扩张居委会的职能。街居制时期的居委会主要承担宣传国家政策、维护环境卫生、执行计划生育、维护社会治安、调整居民纠纷等职能，社区制下的居委会职能进一步扩张，承接上级部门的行政职能越来越多，既要承接社会保障、社会救助等民政工作，又要领导居民进行社区自治。“上面千条线，下面一根针”，基本上除了经济职能，政府行政部门的各种职能都能在社区居委会找到相应的负责部门和负责人员，大量行政职能的下沉导致居委会职能的巨大扩张，居委会成了行政系统的末梢，俨然成为最基层的“政府”。居委会职能扩张是政府下放权力和下沉行政职能的结果，居委会职能扩张影响了居委会的组织定位，也影响了居委会的职能边界，限制了社区自治。
第三，设立社区工作站。社区制下社区组织的一个重大变化就是社区工作站的设立，社区工作站是为了承担行政职能而实行的“居站分设”，理论上居委会承担自治职能，社区工作站承担行政职能，但是现实中居委会和工作站是“一套人马，两块牌子”，居委会与工作站的工作并没有发生根本性的改变。而工作站的设立使得居委会日益科层化，社区组织队伍越来越庞大，越来越专业化，社区工作站也成为社区治理结构中不可忽视的重要力量。社区工作站的设立是国家为了进一步理顺社区治理体制，促进社区自治的重要举措，虽然现实中不能达到提高自治性的目的，但这是国家自上而下改革的结果。
第四，吸纳社区精英。社区精英是社区范围内具有一定的资源，在居民中拥有一定的影响力和威信，对社区治理能够产生影响的精英群体，他们在社区治理中发挥着重要的作用。基层政府为了进一步巩固基层政权，将精英群体吸纳进社区治理体制内，比如吸纳社区精英担任居民小组长，吸纳退休干部担任社区协会负责人等。通过吸纳社区精英，进一步发挥精英群体的组织和动员能力，促使社区精英协助社区党委和居委会开展基层工作。国家有意识地吸纳社区精英参与社区治理，在社区自治组织与居民之间架设桥梁，目的在于通过吸纳社区精英维护现有的社区治理结构。
第五，培育和发展社区社会组织。社区社会组织作为重要的社会力量，是社区治理的重要参与者。由于社区社会组织面临成立门槛高、资金不足、人才匮乏、行动受限的问题，社区社会组织在社区治理中发挥的作用仍然比较有限。国家通过基层政府主动培育和发展了一些社区社会组织，并推动它们参与社区治理。但是社区社会组织的活动范围与活动方式都受到政府的监管，不得不依附于政府，所以社区社会组织很难成为独立自主的社会力量从而影响社区治理结构。社区社会组织的发展离不开政府的培育和扶持，受到国家的监管与控制，国家通过有意识地培育和发展社区社会组织并加以限制，以此完善多元化的社区治理结构。
国家通过党组织延伸、扩张居委会职能、设立社区工作站、吸纳社区精英和培育社会组织进一步加强基层政权建设，也通过这些策略塑造了现有的“一核多元”的社区治理结构，在社区治理结构变迁中政府发挥了主导制度供给的作用，可以说城市社区治理结构变迁是政府主导下的规划性变迁的结果。
（3）社会力量
社会虽然在力量上不如国家，但是社会也以自己的方式影响和推动社区治理结构的转型，社会力量的作用主要体现在以下几个方面。
第一，呼吁民主，促进改革。社区民主是社区治理的基础，没有民主，就没有社区自治。社会对于民主的诉求是政府改革基层社会管理体制的一个重要原因。正如学者所说，“转型社会中存在民主诉求，党与政府认为不采取民主方式就会遇到困境。在推进居委会直选的过程中，有两种社会力量是不能忽视的：一是媒介的社会舆论力量；二是学者的研究力量。”[18]市场经济必然要求更广泛的民主与分权，西方自由主义的渗透与影响更是激发了居民呼唤民主的热情，学界和媒体的呼吁给了政府很大的压力，政府为了回应社会的民主诉求，不得不建设基层民主，推进居委会直选。民主赋予了居民选举权，要求普遍的公众参与，从而改变了计划经济时期政府包办社会的状态，进入了多元参与时代，社会组织和居民开始参与社区治理。在这个意义上，可以说社会力量呼唤民主是促进民主发展和社区治理结构变迁的重要推动力。
第二，表达利益诉求。虽然社会力量不足以直接影响或者主导社区治理结构的变迁，但是社会通过一系列的需求表达机制将社会需求反映给国家，比如说居民的社会保障需求、公共安全需求、民主选举需求、住房需求，等等。社会有需求，国家不会置若罔闻，置之不理。社会表达需求会引起国家的重视，国家在社区治理中不仅要考虑基层政权建设的需要，也会更多地考虑如何回应和满足基层社会的需求。最典型的就是城市社区的拆迁，被拆迁户往往会通过各种各样的方式向政府表达利益诉求，比如说通过上访、抵制、抗议等方式对抗一些地方政府的暴力拆迁，政府为了维持社会稳定和安抚居民，往往会让基层政府和居委会做群众工作，与居民开展对话。另外，社区社会组织也有参与社区治理、提供社区服务的诉求，党和政府因此将社区社会组织纳入社区治理结构中。以社会组织和居民为主的社会力量的利益诉求的表达也是政府变革社区治理结构的动力所在，因此社会力量以表达利益诉求的方式影响了国家，国家为了回应社会需求塑造了新型的社区治理结构。
第三，参与社区治理。除了表达利益诉求外，居民和社区社会组织还参与社区治理。普通居民参与了社区民主选举；部分居民作为居民小组长，以民主协商的方式参与到社区公共事务的决策中；社区精英们更是作为社区治理的重要力量，影响着社区治理的格局。社区社会组织通过承接政府的服务职能为社区提供公共产品和公共服务，社区社会组织的不断发展和壮大势必会扩大其在社区治理的作用。社会力量参与社区治理不仅是国家放权的结果，也是社会力量发展的必然结果。虽然国家与社会的合作主要以国家为主，但是社会力量也已经成为社区治理中不可忽视的重要力量，可见，社会也以自身的方式影响着社区治理结构的变迁。
本文认为，民主的发展和城市社区治理结构的变迁既是社会主导需求的结果，也是国家主导供给的结果。社会主导了需求，国家为了回应和满足社会的需求进行了适应性变革，但是在这个变迁过程中国家力量明显强于社会力量，国家对社会需求有选择地、有战略地进行回应，国家起到主导作用。国家通过党组织延伸、设立工作站、扩张居委会职能、吸纳社区精英和培育社会组织等方式改造社区治理结构，形成了以党组织为核心、多元主体共同参与的社区治理结构。但是未来社会力量将会不断壮大，社会参与治理的诉求也将越来越强，国家与社会在社区层面的博弈也会随之越发激烈，未来的趋势一定是国家与社会的合作治理。下一步应当思考如何完善社区治理结构，充分调动社会力量参与社区治理，以达到国家与社会共治的良好局面。
[1] 社区制主要指20世纪80年代末中国开始推行社区建设后城市基层社会管理的体制和制度，即城市基层社会管理制度从以“单位制”为主、“街居制”为辅转变为“社区制”。“单位制”解体后，社区成为中国城市基层社会管理的单元，也成为政府政治动员和社会整合的重要组织形式。
[2] 引自《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。
[3] 以下皆引自《J省社区居民委员会选举暂行规定》。
[4] 吴猛：《社区居委会直选中政府干预问题的政治生态学阐释》，《社会主义研究》2014年第2期，第98页。
[5] 引自《2015年S社区居委会换届选举工作实施方案》。
[6] 引自《J省社区居民委员会选举暂行规定》。
[7] 引自《2015年S社区居委会换届选举工作实施方案》。
[8] 引自《J省社区居民委员会选举暂行规定》。
[9] 引自《J省社区居民委员会选举暂行规定》。
[10] 耿敬、姚华：《行政权力的生产与再生产——以上海市J居委会直选为个案》，《社会学研究》2011年第3期，第172页。
[11] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993，第252页。
[12] 吴克昌：《中国城市社区民主自治的理论与实践研究》，人民出版社，2009，第146页。
[13] 林尚立：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社，2003，第84～85页。
[14] 石发勇：《城市社区民主建设与制度性约束——上海市居委会改革个案研究》，《社会》2005年第2期，第74页。
[15] 林尚立：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社，2003，第37页。
[16] 引自与S社区前任居委会主任的访谈。
[17] 〔美〕罗伯特·达尔：《论民主》，李柏兴、林猛译，商务印书馆，1999，第165页。
[18] 郑长忠：《在民主与控制之间：基层党组织主导下的“居委会直选”》，《马克思主义与现实》2005年第1期，第95页。