三 相关研究综述
（一）公民教育研究综述
1.国外公民教育研究
古典公民教育思想是围绕培养公民善德以维护良好的政治秩序展开的。柏拉图（约前427～前347年）最早对公民教育进行了系统论述。在他看来，公民教育的主要目的是培养有德行的国家公民。亚里士多德（前384～前322年）继承并发展了柏拉图的公民教育思想，他所指的公民教育是一种政治教育，强调公民对国家的认同和政治的参与。随着近代资产阶级革命的胜利，公民教育重新出现，并且获得了新的含义。卢梭（1712～1778年）在《爱弥尔》中的教育思想体现了从人性自由的自然教育到具有城邦善德的公民教育的过渡。康德（1724～1804年）对公民社会做了深刻的思考和阐述，他把建立一个普遍法治的公民社会看成是人在历史中要解决的最大问题，而培养健全的公民便成为教育的核心。随着资产阶级民族国家的形成和发展，一些资产阶级思想家，如德国的黑格尔和费希特等，都倡导通过公民教育培养国家的合格成员，维护资本主义制度。到了现代，公民教育思想不仅围绕善德展开，而且实现了从公民德行和政治教育向整体人格培育的扩展。德国教育家凯兴斯泰纳（1854～1932年）全面论述了公民教育的目的，他主张，一切教育的目的就是要培养忠于国家的公民，并指出“现代国家实现其教育目的的最明智方式是教育每一个成员，使他们大体上懂得国家的职能，从而有能力也乐意尽最大努力担负起他们在国家组织中的职责”。[33]杜威（1859～1952年）进而将公民教育从服务国家推及完整的人格。他主张，在民主国家里，教育“要养成配做社会的良好分子的公民”，良好的公民必须是社会的、完全有能力的、有用的成员，是能够全面支配自己的生活的人。
20世纪80年代以来，西方国家再次掀起公民教育研究的热潮，世界各国的学者对公民教育展开了广泛的研究，并取得了丰硕的研究成果，对中小学公民教育产生了重要的影响。其中，有代表性的观点主要有：
（1）美国学者约翰·佩奇（John Patrick）的多要素公民教育思想
约翰·佩奇认为，民主的公民教育应该包括公民知识、公民认知技能、公民参与技能、公民气质倾向四个因素。他特别强调在设计课程与实施教学时要重视四个要素之间动态、持续性的互动关系。这些相互联结的重要理念可以帮助公民认识、区分和评估公民社会的本质。其中，公民认知技能（cognitive civil skills）使公民能确认、描述、说明与评估所接受的各种资讯和理念，当他们面对公共议题时也能熟练地做出决定，并能为其决定做辩护；公民参与技能（participatory civil skills）使公民有能力影响公共政策的决定，并使政府为政策负责。公民参与技能与公民认知技能相结合，成为公民行使权利的工具，当公民（个人或团体）面对公共议题时，既能维护个人利益又能兼顾公共利益；公民气质倾向（civil dispositions）是一种维护与改善民主政治所必需的人格特质。如果公民要享受其权利，那么他们必须承担义务来促进社会公共改善，并建设性地参与社会的公民活动。这就涉及公民德行的实践，如自律、公民性、诚实、信任、勇气、同情、包容、节制，及尊重个人的价值与尊严等。这些都是促进民主的公民社会的有效运作所不可或缺的要素。[34]这一模式中的“公民知识”和“公民认知技能”属于知识领域，“公民参与技能”属于技能领域，“公民气质倾向”则属于道德领域。约翰·佩奇的多要素公民教育思想涵盖了教育目标的认知、情感、技能三大领域，形成了完整的公民教育框架，对公民教育产生了重要影响。
（2）美国学者科根（Cogan）等和奥迪杰（Audigier）的多维度公民教育思想
科根、卡布、格洛斯曼和尼诺美亚（Cogan，Kubow，Grossman & Ninomiya）根据科尔（David Kerr）和科根（Cogan）等学者的跨国公民教育研究，提出了世界公民应有的特质。他们指出，理想的公民资质应该是多维度的（multidimensional），包括个人维度、社会维度（the social dimension）、空间维度（the spatial dimension）和时间维度（the temporal dimension）四个维度。个人维度（the personal dimension）的公民资质是个人在公民伦理方面的能力和承诺，涉及一连串的心理、态度和行动上对个人和社会负责的习性，例如：能批判地、有系统地进行思考，能理解、接受和容忍文化差异，愿意以非暴力的方式解决冲突，以及愿意保护环境和捍卫人权等；社会维度（the social dimension）的公民资质强调公民能与他人合作共事并承担社会角色与责任，能参与公共讨论或辩论，能参与地方、国家和国际层级的政治事务，最重要的是，能通过其经济、文化和社会等层面的参与而促成公民社会的形成；空间维度（the spatial dimension）的公民资质是指公民能融入从地方到国际的不同层级的社群生活，能认知自己所抱持的看法未必是普世共享的观点，能了解不同社会的不同思想和生活方式，并能以国际社会成员的立场检视和处理问题；[35]时间维度（the temporal dimension）的公民资质指公民对本国历史和世界历史有深入的了解，注重历史对现代社会的启示，同时也强调公民必须能觉察当前行动对未来公民的影响。[36]此外，奥迪杰（Audigier）在吸收维尔杜斯（Veldhuis）研究成果的基础上提出了“民主公民教育”的四个维度：政治与法律维度——权利和尊重政治体制、法制的责任；社会维度——个体之间的关系，对人际关系的基础，如社会团结的理解；经济维度——产品、服务的生产与消费、劳动；文化维度——集体表达与集体想象、共同价值。多维度的公民教育理念已经在世界范围内得到广泛认可，为我国公民教育提供了具体而深刻的学科内容。
（3）英国学者大卫·科尔（David Kerr）的公民教育连续性框架理论
大卫·科尔提出的“公民教育连续性框架理论”将公民教育的各种属性按其表现的强弱与充分程度，组成一个相互关联的连续体，连续体的一端表示正规的或传统的公民教育的各种典型特征，称为对公民教育的“最小限度的解释”；另一端则更注重公民教育的广泛性和包容性，是对公民教育的“最大限度的解释”，更多地体现了现代公民教育的特征。这个框架所涉及的公民教育的三级层次或类型依次是：第一，有关公民的教育（education about citizenship），将重点放在如何做公民的知识性学习上，强调对国家历史、政体结构和政治生活过程的理解；第二，通过公民的教育（education through citizenship），主要是让学生通过积极参与学校和社会的活动来进行公民教育，这种学习不仅有助于所学知识性内容的强化，而且有利于学生公民行为的养成；第三，为了公民的教育（education for citizenship），除了包含上述两个层次的公民教育含义外，还十分注重通过各种途径，在知识与理解、技能与态度、价值取向等各个方面培养学生，使学生在未来的成人生活中能够真正行使公民的职责。[37]这一分析框架为人们比较和借鉴各国公民教育提供了参照系，是公民教育比较研究中常见的分析工具。
（4）加拿大学者派克和塞比（Pike & Selby）的世界公民教育研究
全球化是当代最具影响力的浪潮，不但改变人类生活世界的样貌，也带来新的问题和困境。如何培养适应全球化变动的需求，愿意并能有效参与全球社会的世界公民？很多学者开展了这方面的研究。派克和塞比提出了一个四维的世界公民教育框架，包括核心议题、空间范畴、时间范畴和内在体验。核心议题包括五个主要的问题范畴：不平等与平等、不正义与正义、冲突与和平、环境破坏与保护、疏离与参与；空间范畴着重探索核心议题的全球关联，包括互赖与从属的本质；时间范畴强调对核心议题的过去、现在与未来之间相互关联性的探索；内在体验着重参与性和经验性的教育，通过探索不同的价值观来发展具有政治觉知的本土——世界公民。[38]这一世界公民教育框架使全球公民教育从思潮过渡到实际操作层面。
依据派克和塞比的世界公民教育框架，英国的“乐施会（Oxfam）发展教育计划”提出了“世界公民资质课程”。课程的主要内涵分为知识与理解、技能、价值与态度这三大范畴。知识与理解范畴，包括社会正义与平等、全球化与相互依赖、和平与冲突、可持续发展、多样性五项知识；技能范畴，包括批判思考、有效辩论的能力、合作与解决冲突的能力，以及挑战不平等和不正义的能力；价值与态度范畴，包括同情心、认同感和自尊、自信、重视并尊重多样性、关怀环境和可持续发展、信守社会正义和平等。[39]这一框架把世界公民教育课程与一般课程目标联系起来，进一步增强了可操作性，在世界各国产生了广泛的影响。
2.我国公民教育研究
我国经历了漫长的封建社会，在很长的一段时期内没有“公民”，只有“臣民”“顺民”“统治者”的思想，在独特的历史文化中没有形成“公民”的概念，自然就不存在公民教育研究。在我国，最早的公民教育研究发端于戊戌变法前后，其中，严复的“三育救国论”主张发展体育、智育、德育，用资产阶级的民主、自由、平等，代替中国封建宗法制度和伦理道德，[40]是近代公民教育兴起的思想启蒙与舆论先导。1902年2月至1903年11月间，梁启超撰写的《新民说》全面探讨了国民性改造问题，从理论上论证了提高国民素质的重要意义。他还从国民道德素质的角度设想了“新民”应具有国家思想、权利思想、义务思想、进取、冒险、自由、尚武、合群、毅力等品性，为公民教育奠定了观念基础。[41]辛亥革命以后，蔡元培于1912年2月10日在《教育杂志》上发表《新教育意见》，主张对清末学部制定的忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实的教育宗旨加以修正，改为国民教育、实利教育、公民道德、世界观、美育五项。后来，蔡元培在《对教育方针之意见》中谈及新教育方针时，主张以“公民道德教育”为核心，并将公民道德教育的宗旨定位在“自由、平等、博爱”上。[42]20世纪20年代，以俞庆棠、晏阳初、陶行知、黄炎培等为代表掀起的国民教育思潮，也蕴涵了公德、合作精神等公民教育的基本元素。
新中国成立后，政治思想教育代替了传统德育，公民教育的概念在我国教育研究中很少出现。只有少数几位学者的研究中提及公民教育概念，如叶圣陶认为，“受教育的目的和意义是做人，做社会的够格成员，做国家的够格公民”。[43]20世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济的不断发展，民主法制的日趋完善，公民教育的重要性日益显现出来。我国教育理论界引介了大量西方公民教育理论成果，围绕公民教育的背景、思想、理论建构等开展了研究。
（1）公民教育背景研究
我国学者从不同角度阐述了公民教育对我国社会主义现代化建设的意义。首先，我国是人民共和国，国家性质要求学校教育要把受教育者培养成为合格的公民；[44]其次，改革开放以来，我国逐步构建起社会主义市场经济体系，市场经济作为一种多元利益的竞争经济和理性规则的法治经济，要求社会成员以公民资格和平等身份参与市场竞争和利益分配，公民教育的实施是社会主义市场经济的内在要求；[45]再次，一个国家民主政治的完善，取决于这个国家的公民意识和公民教育，因为公民教育不仅可以使个体成为一个合格的公民，而且可以使一个国家在宪政的框架内得以凝聚、延续和稳定运作，[46]社会主义政治文明需要由具有相应资格的公民来实现；最后，开展公民教育也是在全球化时代背景下国际性公民交往和国际事务参与的必然要求。[47]总而言之，培养公民是一切教育目标表述的基础，是国家对教育的基本要求。[48]通过“公民教育”培养无数健全自律的公民，进而建设一个健全自律的“公民社会”，是当今我国现代化历史进程对学校教育提出的迫切要求。[49]
（2）公民教育思想研究
较具有代表性的西方公民教育理论观点主要有四种：即自由主义的公民教育观、公民共和主义的公民教育观、社群主义的公民教育观和多元文化主义的公民教育观。不同的公民教育思想显示出不尽相同的价值取向。自由主义倡导人性的解放，尊重公民在民主社会中的自由与平等；公民共和主义重视国家的整体利益，注重公民爱国心、责任感和参与能力的培养；社群主义重视社群成员群我关系及社群的共享价值，强调培养学生对社群的认同感；多元文化主义呼吁要正视弱势群体的问题，尊重多元文化，培养公民宽容的态度和合作的精神。有学者认为，自由主义是西方公民教育思想的前设，公民共和主义、社群主义，以及多元文化主义则从不同角度对自由主义理论进行了修正。[50]也有学者认为，尽管有关公民教育的理论在政治学领域引发了新的思想观点，但是相关的两种理论传统，即公民共和主义和自由主义仍起主导作用。[51]还有学者认为，重视公民德行是当代公民教育思想的特点。以罗尔斯为代表的新自由主义重视必要的公民德行，认为道德可以强化制度的成效。社群主义则承袭了共和主义的传统，认为公民除了是一个社群的成员、具有成员资格所赋予的权利和义务外，公民的认同和公民的德行才是公民资格所具备的最核心的意义。[52]这些不同的观点在各国公民教育实践中得到了不同的体现，反映出当代民主社会对公民的基本要求。
（3）不同学科视野下公民教育内容研究
法学视野的公民教育关注公民的权利与义务教育。主要观点有：一是权利与义务并重。公民教育内容包括公民权利的教育和公民义务的教育两个方面，缺少任何一方面都不正确。[53]二是强调权利教育。我国应在教育中实现从“责任本位”向“权利本位”的转换，改变那种仅仅只强调受教育者和公民遵守纪律和履行义务的状况。[54]新时期的公民教育应当注意公民权利和义务教育的平衡。所谓“平衡”，主要是说不仅要有义务的教育，还应当突出进行公民权利意识的培育。[55]三是强调法制教育。公民教育的重要任务是培养公民的法制意识，使其形成遵守法律和运用法律参与国家生活的良好习惯。[56]与此同时，学校公民教育还要培养学生的法治精神和律法性人格。[57]
伦理学视野的公民教育关注公民道德教育的基本范畴和重点领域。主要观点有：一是公民教育与德育关系密切。公民教育是传统德育的历史性转型，这一转型以国家、社会的政治、经济、文化的变迁及社会文明制度形态的转型为前提和条件。公民教育以公民的独立人格为前提，以权利与义务的统一为基础，以合法性为底线。[58]二是公民道德教育应突出社会公德。除了国家生活中的道德规范外，公民道德规范还包括社会生活、职业生活、家庭生活、学校生活、社区生活等多个领域的道德要求。[59]其中，公民教育应突出社会公德教育，使学生养成文明礼貌、诚实守信、互助友爱的良好品质，养成遵守公共秩序、爱护公共财物、维护社会公益、遵守环境道德、自觉维护生态环境的良好行为习惯。[60]
政治学视野的公民教育关注维持政治稳定和推进民主政治的教育。主要观点有：第一，公民教育是为了维持政治稳定所必需的公共知识、态度、价值观和群体认同传承的过程，也是公共知识、态度、价值观和群体认同被赋予个人意义，并且内化为行为准则的过程。[61]公民教育的实质在于使年轻一代接受和继承前人传递的政治文化，在于实现政治社会化。[62]第二，政治社会化必须由反社会化加以平衡。公民教育不仅要培养年轻一代对民族以及国家权威的认同，更重要的是要提升公民主体意识和实践能力，培养“见多识广的公民”“反思型公民”和“批判型公民”，使公民具备独立思考和理性参与的能力。[63]
社会学视野的公民教育关注教育对加快公民社会形成的功能。主要观点：一是我国建设健全自律的公民社会要依靠公民教育。受传统文化的影响，我国存在国家与社会高度一体化的问题，要尽快解决国家与社会之间的关系问题，消除政治权力对于社会生活的全面渗透和干预，就必须大力培育出一个健全自律的公民社会。这就要求培育出无数健全自律的公民。[64]二是公民教育能引导公民克服对社会公共事务的疏离。现代社会的分工、交换及市场经济的发展，使公民具备了独立、自由、平等的基本特征，同时也滋生出一系列社会问题，如个人主义、工具理性等。公民教育突出了公民个体在社会中的责任与使命，用强大的道义力量催逼公民参与社会，[65]这有利于克服各种现代社会问题。
心理学视野的公民教育关注传统性人格向现代性人格转变的过程。主要观点有：一是要培养公民与现代化相适应的公民意识。公民意识的确立与培育是人的现代化的基本构成，是社会现代化的重要社会心理基础。如何排除传统社会心理的消极影响，是公民教育实施中必须严肃对待的重大课题。[66]二是要培养健全独立的公民人格。公民人格是公民对自身作为权利与义务的存在统一体的意识自觉。只有当公民自觉意识到自己是社会的价值主体以后，公民人格才可能在本质上得以确立。[67]
全球视野的公民教育关注世界公民资质的构建。主要观点有：一是要培养包容和尊重具有世界各国文化差异的公民。全球化的时代，文化的多样性和个人身份的复杂性使得人们必须重新审视公民身份。无论是从国家的角度还是从地方社区的角度来看，只有培养从道德上、文化上对其他不同种族、地域和文化敞开胸怀的公民才能应对全球化的挑战。[68]二是要培养具有跨文化适应能力的世界公民。世界公民教育除了应培养学生分析及批判思考的共通能力外，还应该包括世界历史与文化、政治发展、经济发展、贫穷与社会发展、战争与冲突、环境、国际社会与全球化、中国与世界的关系等方面的内容。[69]
（二）公民教育政策实践综述
1.欧美国家的公民教育政策实践
欧美国家有悠久的公民教育政策传统，并在近现代形成了各自的特点。尽管不同国家在不同历史时期，其公民教育政策价值取向各不相同，但其中尊重人的主体性、注重个人参与国家、为民主生活培养良好公民的思想是其一以贯之的精神宗旨。20世纪90年代后，全球化使培养世界公民成为公民教育政策的目标之一。公民教育要求学生理解世界，尊重多元文化，促进国际理解，愿意采取负责任的行动，促进世界和平与可持续发展。[70]欧盟成立后，欧盟的公民教育政策着力于培养承认共同文化遗产、忠于欧盟、自由迁移、具有政治参与性，并作为“积极公民身份”的公民资格。[71]从1995～2005年，各种因素导致英国及其他国家更关注公民教育，出台更多公民教育政策。它们包括：全球范围内的不公正与不平等、全球化与移民问题、对公民和政治参与的关注、青年人的欠缺、冷战的结束以及反民主与种族主义活动。这一阶段英国民主公民教育（EDC）政策的关键主题有：多元与同一、全球与世界公民、儿童的公民权、民主化的学校教育、学生对公民与民主的理解、学校与社区的当代角色、欧洲公民、学校层面民主公民教育的实施等。[72]近年来，英国公民教育政策以积极的福利社会、社群主义和社会资本理论为指导，平衡公民权利与对社会责任之间的关系，强调社会与道德责任、社会参与和政治常识。[73]
2.中国内地的公民教育政策实践
公民教育政策导向直接关系到国家教育的发展水平，同时影响公民人格的塑造。理性的教育目的和内容将会培育出健全的公民人格，反之，则会扭曲公民人格。[74]从20世纪八九十年代起，我国就有不少政策文件涉及培养公民的目标和课程，但是，由于社会主义建设进程曲折，这些政策文件还缺乏明晰有序的公民教育具体内容，公民培养还在小心谨慎的探索之中。进入21世纪，我国颁布了新中国成立以来第一个以政府为主导、以公民为主体，专门从公民角度提出的道德建设实施方案——《公民道德建设实施纲要》。自此，一系列政策文件从不同的角度和层面为公民教育的发展提供了相关的政策引导和支撑。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》更是为公民教育发展提供了坚实的平台。但总的来看，目前“公民教育”作为一个完整的词语尚未进入我国教育政策文件中，政策文本中虽屡次强调或出现“公民”培养，或“公民道德教育”，或“四有”公民等字眼，但还从来没有完整明确地提出过“公民教育”。我国在德育政策下进行的公民教育，实质上只是探索性的实践，尚未完善。[75]
3.我国香港特别行政区的公民教育政策实践
20世纪80年代中期，香港就有专门的公民教育政策。香港教育署1985年发表《学校公民教育指引》，标志着学校公民教育受到重视；1996年重新发布的《学校公民教育指引》则被誉为香港学校公民教育史上的“新里程”。[76]1996年版的《学校公民教育指引》以学生的学习为出发点，强调以学生为主体的公民教育，透过学校的公民教育计划，培养学生的批判性思考和自省的能力，让学生在公民态度上有积极的转变，能主动参与公民事务，并随时准备行使他们的公民权利和履行公民义务。[77]香港回归后的公民教育政策强调了国民身份的认同，2002年颁布的《基础教育课程指引》克服了1996年版的《学校公民教育指引》内容过多、重点不突出的弊病，倡导培育积极参与的公民精神，“主动参与、积极实践、关心社会”的公民精神成为公民教育政策的灵魂。[78]
（三）政策变迁研究综述
自20世纪70年代以来，社会的不确定性增加，政府政策运作的社会经济环境发生急剧变化，迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求，导致了多种政策的变迁。另外，政府也需要检视政策的历史变迁，探索并归纳其表现出的内在规律性，总结经验教训，为以后的政策制定提供基础。为了回应这种需要，20世纪70年代末期以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，出现了越来越多的研究成果。[79]
1.国外政策变迁研究
20世纪80年代中期到20世纪90年代末期，西方政策科学家在整合早期研究途径或借鉴、改造各种新理论的基础上，构建起多种政策变迁模型。
（1）循环模型
一是施莱辛格（Schlesinger）1986年提出的交替循环模型，也称周期型模型。指公共政策变迁在照顾公共利益和保护私人利益之间不断地来回变动[80]；二是阿曼塔和司考珀（Amenta & Skocpol）1989年提出的“Z字形”模型，指公共政策随着政策得利者改变而改变。[81]
（2）机会模型
一是金登（Kingdon）1995年提出的“政策流与机会窗”模型，指政策发展的过程由问题流、政策流、政治流三股脉流交织而成，这三种要素大部分时间是独立的，在遇到机会窗时就会组合起来，推动政策变迁。[82]二是琼斯（Jones）和鲍姆格纳（Baumgartner）1993年提出的间断—均衡模型，指当公共问题的新思考方式、新支持者的迅速动员、制度结构的改变及这些趋势偶然结合在一起所产生的自我增强效果，其中一种或多种情形结合出现时，会刺激政策制定者改变原来渐进而温和的政策调整模型，进入震荡且不稳定的时期。因此，政策变迁是间断平衡的，变迁的动因是内在和外在因素的复杂结合所导致的。[83]
（3）共识模型
该模型由哈耶斯（Hayes）于1992年提出，模型采用“共识性知识”和“共识性目标”两个指标将政策问题划分为四个领域：理性广博型的领域、价值不一致问题领域、知识基础不一致问题领域及渐进型的领域。政策变迁方式因技术进步、新证据发现、事件发生的因素在不同领域间移动。[84]2001年哈耶斯（Hayes）对该模型进行了完善，他指出，由于科技进步使知识获取变得容易，落在理性广博领域的非渐进型政策变迁议题很少。由于社会价值和政策目标的多元化，导致大部分问题落在渐进型领域，政策变迁自然也是以渐进方式居多。[85]
（4）学习模型
一是班尼特和豪利特（Bennett & Howlett）1992年对政策学习相关观点进行的整合性研究。他们整合了政策学习相关文献，将政策学习的类型与政策变迁的关系归纳为三种类型的政策变迁：国家公务员通过政府学习改变政策过程导致组织变迁；政策网络通过吸取经验改变政策工具导致方案变迁；政策社群通过社会学习改变政策理念导致典范转移；[86]二是萨巴蒂尔（Sabatier）和金肯斯—史密斯（Jenkins-Smith）1993年提出的倡导联盟框架。他们认为，在一定的条件下，不同政策联盟成员可经由对话过程而产生学习的行为，学习结果会导致信仰的改变，一旦信仰改变，政策就会随之改变。因此政策变迁就是政策取向学习的结果。[87]
（5）设计模型
一是罗伯茨（Roberts）和金（King）1996年提出的政治创新模型。他们认为，政策创新是种激进的政策变迁形态，它是经过审慎思辨和有目的性的设计而发生的。即是说，无论是政策的外在条件或内在因素的改变，都仅是政策变迁的触媒或催化剂，必须经过设计的过程，才能引导变迁的出现。政策变迁的设计包括问题情境的界定和建构、危机或事件的诠释、处理方式的描述等，设计者是政策企业家，创新理念与企业家精神是政策变迁过程的推动力量。[88]二是奥斯特罗姆（Ostrom）1999年提出的制度理性分析模型。该模型一部分以运动场域为分析单位，来分析、预测与解释制度安排下的行为，另一部分以行动场域为因变量，探讨影响行动场域结构的因素，如外在世界的物质条件、社群的属性、对规则的认知等。由于行动者会计算行动成本和结果收益，政策联盟必须设计制度诱因，对采取不同行动的人给予不同的回报，从而引导人们的行动倾向政策制定者期望的导向。[89]
（6）演化模型
该模型由约翰（John）于2003年提出。约翰（John）认为，必须采用演化理论才能从微观层次发掘政策变迁的动因机制。演化理论是运用非线性过程、观念与非意愿性选择单元的分离、从基因源开始的观念任意性重新组合、选择单元间的竞争、中央政策制定者的目的被这些过程驱动的方式以及演化路径发展中的收益等要素及其组合来解释政策变迁的。[90]
2.我国政策变迁研究
在我国，公共政策研究始于20世纪70年代末80年代初我国学者对西方政策科学研究成果的引介。从公共政策理论和我国国情出发，我国学者在吸收和借鉴西方政策科学理论成果的基础上，逐步建立起以政策功能、政策问题、政策结构、政策主体、政策客体、政策环境、政策系统、政策价值等基本概念为基础，以由政策议程、政策规划、政策采纳、政策执行、政策监督、政策评价、政策终结等环节构成的公共政策运行过程为中轴，以政策科学方法论为工具的理论框架。[91]目前，我国对政策的制定和执行有了一定的研究，然而，政策变迁研究却相对薄弱，仅有相关教材对政策变迁的概念与基本类型进行了简要的介绍，也有一些研究论文对政策变迁过程和具体政策变迁进行了初步探讨。
（1）政策变迁过程研究
代表性的观点有：第一，政策变迁阶段理论。政策变迁表示不同政策间的替代和转换过程。从动态均衡的视角看来，政策变迁过程可分为政策失衡、政策创新、政策均衡三个阶段。政策失衡是指愿意改变既定政策的政策参与者的集合力量，超过愿意维持既定政策的政策参与者的力量集合时的一种状态；而政策均衡表示与之相反的一种状态。政策创新是指由旧政策到新政策的实质性转换过程。[92]政策变迁的起点是均衡状态，从政策发生失衡开始，经过政策创新，解决政策矛盾或问题，实现政策再次均衡，这就是一个政策变迁周期。每一次均衡都酝酿着下一次的变迁，每一次变迁都需要在均衡时期的准备。[93]第二，政策变迁逻辑理论。政策变迁呈现为政策时滞、政策博弈、政策演进三个阶段组成的结构性逻辑，不同阶段下有九个政策变迁理论命题。一是政策变迁具有不可逆性，而且必然充满着“政策记忆”；二是政策变迁具有相当的惯性和惰性，而新政策的安排也通常居于滞后；三是政策时滞的长短与政策变迁的变量相关，且贴现率的高低也呈现不同变化；四是政策变迁过程必然是一个转轨的过程，合作博弈达成“双轨制”成为一定时期内的可能模式；五是由于集体行动的逻辑，政策变迁容易出现如同“公用地悲剧”般的非合作博弈困局；六是政策变迁是一个将政策受益由“零和博弈“转向“非零和博弈的”重复博弈过程，而政策结果形态便是一种纳什均衡；七是政策需求主要源于政策的收益函数比较，而强制性的国家主导型模式是政策供给的主要模式；八是政策变迁的效益模型呈倒U或半抛物线形，非平衡运动是政策演进的主要特征；九是政策演进具有内在的阶段性和可能性边界，确定转折点是把握政策变迁进程的关键。[94]
（2）政策变迁实践研究
代表性的研究方式有：第一，以具体政策内容分析，研究相应领域的发展变化。最常见的研究方式是研究者将政策变迁过程分解为相互衔接的阶段，列出不同时期具体政策的内容，进行事实和价值分析，指出政策的因果过程和主要特点，归纳基本经验并提出改进策略。这类具体政策研究旨在探讨政策所在领域的发展，较少借用政策理论，也并未提出普适性的政策变迁规律。我国目前大部分公共政策变迁研究属于此类。例如，有学者通过1996～2007年国家关于农村流动儿童义务教育的政策变迁分析，得出相关概念逐步清晰、重视程度逐年加大、从管制到服务理念转化、对地方工作要求逐步具体清晰等结论。[95]第二，以具体领域政策为案例，研究政策变迁规律。研究者一般从西方政策过程理论中寻找一些框架或模型，将实际政策过程中相对应的含有理论关键成分的事件筛选出来，从而梳理出教育政策变迁过程的梗概或脉络，最终给出一个自洽的解释。例如，有学者以我国改革开放以来民办高等教育政策为具体的经验事实，从政策规范与政策实践之间偏离的常态出发，对政策过程中的要素进行了本土化的分类，并且阐明了各个要素之间的关系，从而抽象出一个政策过程的解释框架，最后试图从这个框架提供一种对中国教育政策变迁动力的解释。[96]
（四）已有研究的简要评述
综上所述，与本书相关的文献存在以下特点：
第一，我国公民教育研究以引介为主，主要集中在理论探讨层面。西方公民教育研究源远流长，著述颇丰。经过长期的积累，西方公民教育不仅形成了完整的知识体系，发展出多维的公民教育理念，而且还将全球化公民教育思想具体化，提出了相应的课程框架。我国公民教育起步于晚清学者试图以西方文明挽救中国之际，在辛亥革命后曾有所发展。经过半个多世纪的沉寂，公民教育随着我国改革开放的推进，重新受到学术界的重视。在引介西方公民教育理论的基础上，我国学者从不同学科视角逐步构建起本土的公民教育理论体系，为本书提供了公民教育的理论基础。
第二，我国公民教育政策研究及政策实践明显落后于西方发达国家。欧美国家有悠久的公民教育政策传统，并在近现代逐步形成了完善的公民教育政策。随着全球化进程的推进，欧美国家公民教育政策更多的是放眼世界，关注全球动态，培养具有全球化知识和参与技能的世界公民。相比之下，在我国，“公民教育”作为一个完整的概念尚未进入政策文件，公民教育主要通过德育政策推进。但是，公民教育与德育之间在目的、范围、对象、要求等方面存在诸多差别。公民教育政策与公民教育政策研究是相辅相成的，任何一方的缺失都会导致另一方的落后。事实上，我国德育政策在承担公民教育任务的过程中也面临着定位、内容、目标、执行等方面的困境。公民教育政策研究的相对欠缺为本书提供了理论创新的空间。
第三，我国政策变迁研究尚处于起步阶段。西方公共政策变迁研究起步较早，基于环境的压力、政府的需求和大量政策变迁的案例，公共政策学者提出了政策变迁的概念、类型和不同的模型，充分体现了西方国家政府构成和政治体制的特点，同时也反映出西方国家政策变迁从无序到有序的进步过程。我国政策科学研究建立在引进和借鉴西方政策科学研究成果的基础上，初步提出了政策变迁过程的理论框架，并对具体政策变迁进行了一些尝试性的探索。这些研究为结合我国国情开展具体教育政策变迁研究提供了知识基础和理论框架。
最后，现有研究文献对我国公民教育存在认识上的差异。一方面，国内部分学者认为我国还没有公民教育或没有真正的公民教育。在20世纪90年代末，国内曾有学者指出，我国“基本没有专门的公民教育的内容”[97]；直至21世纪初，还有学者表示，“实际上在我国从小学到中学公民教育基本上是空白”[98]。至2008年，公民教育在我国的存在才开始受到初步肯定。有学者以德育政策视域研究公民教育，得出的结论是我国还缺乏明晰有序的公民教育的具体内容，在德育政策下进行的公民教育，实质上只是在探索性地实践，尚未完善。[99]另一方面，国际上将我国德育视为我国公民教育。国外有研究文献对我国公民教育开展了专题研究，如迈克尔·威廉斯和格拉汉·汉弗莱（Thomas Kwan-Choi Tse and John Chi-Kin Lee）等编的《公民教育和终身学习：权力和地位》有专门论述我国的公民教育的章节，并指出“在中国，公民教育近年来被称为‘德育’”[100]；凡妮莎·L.方和洛克·墨菲（Vanessa L.Fong and Rachal Murphy）的《中国公民：来自社会边缘的观点》也介绍了我国运用公民教育应对市场经济挑战的做法。[101]不同的理论观点源于不同的概念界定，我国学者将西方公民教育视为模板而否定我国公民教育，西方学者则在接受我国文化差异和发展进程的基础上承认我国的公民教育。这种认识上的差异显然与我国后发型的现代化进程有关，西方国家的公民教育政策与经济、社会发展同步，而我国公民教育及公民教育政策明显落后于经济发展。
事实上，公民教育不能回避一国的文化背景和本土特征，因而，我国存在公民教育，只是它未能跟上经济、社会发展的进程。本研究将从我国公民教育政策变迁历程的分析着手，通过政策文本研究、实证研究和比较研究，从我国社会转型的实际需要出发，提出我国公民教育政策变迁的改进路径。