六 按照底线公平理论建设中国特色福利社会的预期效果

（一）底线公平福利模式的主要特点

底线公平理论是对建设中国特色福利社会的必要性、可行性和现实途径所做的探索与回答，它在一定程度上触及了这些问题，试图在总结中国自己的实践经验的基础上探讨社会福利内部和外部的基本关系。千万不要望文生义，以为“底线”就是低水平的公平，甚至以为底线公平主要就是最低生活保障制度，主要就是救济穷人。其实，底线公平，是指一种责任结构，特别是政府责任的底线；政府机制与市场机制的关系；经济发展与社会福利的均衡机制，以及社会福利发展和运行的调节机制等。

总之，我们要建设的福利社会，立足于总结新中国成立60多年、改革开放30多年来的基本经验，汲取发达国家以及一些发展中国家的福利建设经验，但根本不同于西方福利国家模式。不仅是福利水平明显不同，更主要的是制度设计和机制设计不同、理念基础不同。

（1）在制度设计上，我们区分了基础性部分和非基础性部分，是这两种制度的整合，而不是一种单一的制度。

（2）在机制设计上，我们区分了政府作用和市场机制的性质、界限和关系，限制了福利刚性，加进了柔性调节机制，从而可以做到福利水平和经济发展水平基本相适应。

（3）在理念上，底线公平既包括无差别的公平，也包括有差别的公平，不是一般公平、绝对公平和抽象公平；保障基本人权，但不是抽象人权，例如凡有劳动能力的人都不能不劳而获；承认贡献和所得挂钩、权利和义务相统一等，这些都是体现社会主义原则而又符合中国国情的，并且在实践上证明是成功的。

（4）在体系上，这样的福利体系或福利社会，要与中国的经济、政治、文化模式相协调、相适应。

（二）底线公平福利模式的预期效果

1.以较少的成本获得较大的福利

底线公平理论不是主张只建立几个像最低生活保障那样的制度，也不是主张只维持低水平的公平，它是发现，如果按照一般公平、抽象公平去做，撒“胡椒面”，没有重点，不讲究时空条件，看起来很全面，要求很高，实际上不能有效地实现全面的、高水平的公平；而按照底线公平的模式和道路，可以以较少的成本获得较大的福利，可以建立起合理的责任结构，实现需求和供给的均衡调节，从而真正实现全面的、高水平的公平。底线公平模式所体现的，是公平实现的规律，也可以看做一条理论假设，即底线公平比一般公平更有利于实现社会公平。这在新型农村合作医疗中已经得到证明，即普遍提高医疗费报销比例的社会公平效果，不如在普遍提高医疗费报销比例和提高对中低收入户的医疗救助金之间寻求平衡的公平效果好，因为后者更能反映农村居民的收入结构。同样道理，在这次应对金融危机中，人人发放一份消费券，对于刺激经济的效果，也不如完善社会保障、加强以改善民生为重点的社会建设的效果好。

2.可以最大限度地防止福利依赖，在促进社会公平的同时保持社会活力

（1）工作福利。凡是有劳动能力的人必须以参加劳动作为取得享受福利的条件。中国自古以来之所以能够繁荣发展，根本原因是我们民族的勤劳品质。我们现有13亿人口，众人拾柴火焰高，每人多一分勤劳，积富成山；但如果因制度设计不当，造成福利依赖，哪怕有劳动能力的人中只有1%的人不劳而获，那要比世界上大多数国家的全国人口总数还多，难负其重。所以，按照中国文化，我们可以讲基本人权，不能讲抽象人权，不能上西方人权蛊惑的当。我们的人权概念中，首先是劳动权、就业权。

（2）缴费与享受适当挂钩。凡是有缴费能力的人，必须以缴费作为享受福利的条件。而且必须有共济部分，不能绝对地讲缴得多就享受也多，那就成了个人积蓄了。不能以商业保险的原则办社会保险，更不必说社会福利。没有共济，就形不成利益共同体，也就达不到增强社会共识，增进社会团结的目的。

（3）保基本。对无劳动能力、无缴费能力的人，要举政府和社会之力，保障其基本生活需要得到满足；对于非基本需要部分，要运用柔性机制，动员社会力量予以资助，但要承认差别。我国社会保障制度改革30年的成功经验之一，就是几乎在各项制度中都区分了基本和非基本两个部分。

3.可以促进实现经济发展与社会公平的均衡

（1）讲究供需平衡。不是片面地以需定供，而是在充分调动各种社会资源的前提下，量入为出。新型农村合作医疗的成功经验之一，就是筹资标准与报销比例挂钩，筹资总额决定起付线和封顶线。应该承认，起付线和封顶线是一个重要发明，它比源自西方的社会保险制度更有弹性，更有适应能力，更有研究价值。

（2）中央与地方按比例分担财政责任，避免了福利过度的可能；如能有效调整分担比例，也有解决福利不足的可能。在地方财政有能力的前提下，不能中央全包——那会鼓励“不要白不要”；在底线公平所涉及的各项福利中，一般也不要地方全包，那既会扩大地区差距，也有可能造成竞相攀比。

（3）不轻易去搞普遍的全部免费、一般不搞所有人免费。坚持国家与个人之间的责任平衡。从城市医保和新农合的经验看，只要个人承担医疗费用的一定比例（比如10%～20%），就医行为就会理性得多。

我们从底线公平原理出发，可以找到经济发展和社会公平的均衡点。既让社会保持活力，又让社会福利逐渐增加。鱼和熊掌是可以兼得的。当然要解决的问题还很多，很多地方要细化，要创造很多条件，包括制度上要完善，包括遇到新的问题如何进一步调整等。

4.对于社会管理来说，底线公平福利模式有助于大幅度降低社会紧张度

从而大幅度降低恶性事件的发案率，大幅度减少因福利待遇太低而导致的群体性事件，大幅度减少民事纠纷，增强社会和谐度。

5.对于社会建设来说，底线公平福利模式有助于加强社会的基础建设

从而大幅度增强社会认同感、归属感和幸福感。

这在2008年金融危机以来的政策效果中可以看得非常明显。当金融危机爆发的时候，中央提出“改善民生”“扩大内需”。但很多人在思想上有顾虑、有障碍，认为要想渡过金融危机，还是首先得多投资于企业，企业继续开工，才能有钱拿来解决民生问题。对于“民生优先”是不是有助于我们从金融危机里面尽快走出来，很多人有疑虑。事实证明，只有扩大内需，让老百姓有购买力，把需求激发起来，相当一部分制造业，特别是中小企业才能够开工，才能够有收入，才能够解决就业问题，这是一种良性循环。当然，中国从金融危机的阴影中最早走出来，还有很多别的原因，但我们思路上的改变很明显是一个重要原因。

（三）底线公平理论的实质

基于上述预期效果，我们可以对底线公平理论的实质作如下概括。

底线公平理论不仅仅是“穷人社会学”，它如果说有什么原理的话，就是：（1）只有满足穷人的利益，才能真正满足富人的利益（一种社会变化的合理性，取决于让获益最小的群体的状况得到最明显的改善）；（2）底线公平比一般公平更有利于实现社会公平；（3）以增进普遍福利为目的的发展，比单纯的经济增长更有利于经济的健康和持续发展；（4）全民共富比一部分人富裕更能够真正富裕中国。

在一个存在明显的社会差距而又想实现社会和谐的社会里，这些是社会政策的基本原理。