实行“以户对接”安置移民推进农村闲置资产有效流转
束学龙[1]
农村移民安置是一项政策性强、牵涉面广、影响面大而又令人棘手的问题。在农村大量由于重点工程建设、自然灾害、绝对贫困等原因造成的移民中，相当一部分农业人口不仅要解决安身之所——生活资料，还要解决生活来源——生产资料的问题。与此同时，当前农村许多地方，由于外出经商、务工或者家有机关、事业单位工作人员，许多人举家外迁、离乡而居，他们原来居住的房屋、拥有经营使用权的田地和山场逐渐出现了闲置和抛荒的现象，可他们自己却弃之不舍、留之累赘。为此，安徽省霍山县在这方面进行了大胆的探索和有益的尝试，开展了一种被称为“以户对接”安置移民的方式，有效地推进了农村闲置资产的合法合规、合情合理流转。
自2004年以来，霍山县相继开工建设了国家治淮重点工程之一的白莲崖水库及六潜高速霍山段等多个国家和省重点工程，同时又接连遭受几场特大洪涝灾害，需要进行较大规模的移民搬迁。其中一些文化程度不高、劳动技能单一、习惯于农村生产生活的移民，进行移民后仅靠安置地的生产生活资料不足以满足生产生活需要，到城镇集中安置又缺乏必要的谋生技能。霍山县委、县政府针对这种现象，提出了一个具有创新性的移民安置方式——“以户对接”，也就是通过地方党委、政府和有关职能部门出面协调，让举家外迁的人员将其在农村的房屋和田地、山场等生产生活资料有偿转让给移民户，这样既能使转让者甩掉包袱，得到一定的经济补偿，又能使那些习惯于农村生活且以农为生的移民户迅速得到妥善而又稳固长久的安置。
“以户对接”安置移民方式目前已在建设中的白莲崖水库、六潜高速霍山段、郑家湾水电站工程移民和灾后灾民生产生活安置中全面实施。
一 “以户对接”安置移民的主要做法
（一）政府搭桥，合理引导
安徽省霍山县委、县政府主持召开县直属单位和各乡镇工作会议，动员机关、事业单位和外出经商、务工的举家外迁人员流转在农村的承包土地、转让在农村的住房，用来安置移民，让有意向者到县白莲崖水库工程建设协调领导组办公室（以下简称“县白库办”）或所在地乡镇政府登记申请。县白库办及相关机构按移民的补偿金额与流转户的流转费相当的原则，兼顾移民的生产生活习惯等因素，建立模拟对接关系。根据资源是否充足、位置是否合适、基础设施是否良好的状况，对全县登记的近400个举家外迁户进行书面审核和实地考察，择优挑选了200多户向广大移民推荐，并向移民所在乡镇、村组散发和张贴了大量的宣传单，把出让方各方面的信息准确、完整地告知移民，供他们选择。
（二）供需见面，自愿对接
移民户根据自己的意愿和掌握的信息，选择适合自己的对接户，可以选择一户，也可选择几户，再通过县白库办或乡镇机构牵线，或直接和出让户联系、面谈，往往要经过多轮磋商，方可达成初步对接意向。随后，对接双方进行实地考察和洽谈，最终达成共同认可的转让条件。
（三）依法流转，妥善安置
移民户和出让户在达成一致意见后，对接双方依照霍山县政府出台的《霍山县白莲崖水库工程移民安置土地流转暂行办法》及相关政策规定，签订《霍山县重点工程移民以户对接安置房屋转让和土地流转合同》，并经双方所在地乡镇、村组确认和司法机关公证。然后，移民个人填写《以户对接安置确认表》，与迁出地乡镇政府签订《补偿安置合同》。最后，移民个人填写《以户对接安置审批表》，明确填写家庭人口、迁入地点及土地流转、房屋转让的基本情况，经两地村、镇审核，报县审批，继而办理户籍迁移、在校学生学籍转移及计生档案等移交。完成一切法定手续，“以户对接”安置移民顺利完成。
二 “以户对接”安置移民的实施成效
从目前已经进行的“以户对接”工作情况来看，这种移民安置方式的经济效益、环保效益和社会效益都十分显著，主要表现在以下四个方面。
（一）盘活了社会闲置资产
“以户对接”移民安置使转让方闲置的生产、生活资料得到了充分利用，减少了当前农村大量闲置社会财富的浪费。从目前已经完成“以户对接”的近百户移民的统计来看，户均转让价格在8万元左右，涉及流转承包权的土地及山场1500多亩，盘活沉淀资金800多万元，闲置土地每年可增收100多万元。如县中医院医师张守福原住在大化坪镇白莲岩村，家中尚有4间房屋、4亩多田地、20多亩山场，配偶及子女随张守福迁至县城居住，农村的房屋长年无人居住，田地无人耕种，山场无人管理。如果不是实行这种方式流转出让，其闲置的房屋财产和承包土地、山场将很难处置。通过“以户对接”，张医师不仅获得了5万多元的收入，还了结了一个长期的牵挂。而受让的移民户朱思存也在旧房拆迁后，在很短时间内且不用建设就搬入新家，并获得了足够的生产生活资料，迅速恢复了正常的生产生活。
（二）降低了政府移民的安置成本
由于实行“以户对接”是一种零星分散安置，不用像集中统一安置那样，提供水、电、路、广电等基础设施配套，降低了政府的安置成本。根据县白库办调查统计，采取“以户对接”方式的移民，每人安置费用只需2万元左右，是采取集中安置方式移民人均安置费用的1/3。同时，与“就近后靠”安置方式相比，“以户对接”的移民减少了在水库上游的土地耕种和林业砍伐，更为有效地保护了库区的生态环境。
（三）实现了移民长久的安居乐业
“以户对接”不仅使移民的生产生活环境没有很大的改变，而且得到了相应的改善，具备了可持续发展的基本条件。据调查，超过80%的移民选择到和自己过去从事农副业生产相同相近、基础设施更好的地方居住。这样，迁移的波动性被减少到最低限度，移民能够较快地适应新的生产生活环境。比如，原大化坪镇俞家畈村村民黎明，原居住地到最近的公路有5千米远，交通十分不便。这次通过“以户对接”，他家搬到落儿岭镇白云庵村，离公路只有几十米远。他说，虽然这里的山场资源比过去少了点，住房也不比以前好多少，但是以前忙活的茶叶、板栗、毛竹、桑园现在都有，自己很习惯这样的生产生活，而且交通便捷，节约时间，可以有更多的时间去从事生产活动，收入比过去明显增加。大化坪镇白莲岩村村民黎绍东，过去的家和竹园离最近的公路仍相隔2.5千米，且有一条大河阻隔，卖竹子的收入去掉工夫费所剩无几，生活和生产都十分不便。现在对接搬迁到本镇王家河村，公路通到家门口，竹园就在公路边，不仅出行十分方便，而且生产经营效率大大提高。
（四）促进了社会稳定与和谐社会建设
由于充分尊重了群众意愿，移民在新的居住地都有比正常安置标准更高、更充足的生产资源，维持正常的生活绰绰有余，而且具有较大的潜力。根据调查，选择“以户对接”方式的移民，大都是因为得到了相对较多的补偿资金，他们只要用部分资金即可获得和过去相当，甚至更多的生产生活资料，迅速恢复或超越过去正常的生活状态，节省下来的部分资金便可用于今后生产生活条件的改善。这样，移民就真正能够达到移得出、稳得住、逐步能致富，从而避免了“二次移民”的出现和由此产生的社会矛盾，有利于社会主义新农村和和谐社会的建设。
三 “以户对接”安置移民的几点启示
作为一种新生事物，“以户对接”移民安置方式不仅需要不断地探索和总结，更需要不断地提炼和创新，虽然实践的时间不长，但该方式给我们带来了以下几点启示。
第一，充分尊重对接户双方的意愿，让群众“信得过”，是“以户对接”移民安置工作成功的必要前提。“以户对接”移民安置，就好比政府在转让户和移民户之间牵线搭桥，促成“姻缘”。只有双方情投意合，才能幸福美满，绝不能搞“拉郎配”，更不能“乱点鸳鸯谱”。因此，充分尊重群众意愿，进行广泛的宣传，引导群众算清“一笔账”，让群众充分理解“以户对接”安置的明显益处就尤为重要。与此同时，当移民有了“以户对接”方式安置的想法后，就应该提供地点不同、资源丰富、交通便捷的多处有意转让的生产生活资料供移民选择。
第二，党委、政府做好周密细致的协调服务，让移民“行得通”，是“以户对接”安置移民工作办好办实的根本保证。在白莲崖水库工程移民工作中，县和所在乡镇两级政府均专门成立了县、乡“白莲崖水库工程建设协调领导组”，下设办公室，全面负责工程建设协调和移民安置工作。县乡“白库办”经过深入细致的研究，多次征求移民和多方的意见，用了一年的时间，依照相关法律法规，不断修改完善“以户对接”移民安置工作方案，最后形成了由县政府出台的一系列规范性文件，为“以户对接”移民安置工作在法理和程序上做了充分的准备。其他重点工程也成立相应机构，县乡联动，相互配合，灵活机动，因地制宜。一边是处理好转让户和所在地群众之间的关系，确保“让得出”，不留后遗症。一边是处理好移民户和迁入地群众的关系，包括房屋、土地四至界隔、基础设施配套、子女入学等，确保移民“移得进”，“稳得住”。同时，在补偿金发放、搬迁等方面做好全程跟踪服务。
第三，统筹兼顾理顺关系，让各方利益“端得平”，是确保“以户对接”安置移民成功的关键所在。“以户对接”、资产流转的移民安置，涉及转让户与移民户、迁出地和迁入地村组与群众等多方利益关系。平衡各方利益，成为理顺关系、化解矛盾的“牛鼻子”。对此，在白莲崖水库“以户对接”安置移民工作中，县政府通过出台一系列规范性文件，对各方的权利和义务做了明确的规定。例如，土地补偿及安置补助费（包括线上土地转让费）、房屋及附属物补偿费全部兑付给移民个人，由移民个人用于支付土地流转户的土地流转费和房屋转让费。零星树木补偿费、搬迁运输补助费、移民过渡期生活补助费、基础设施补助费中新址征地补偿费、场地平整费、饮水及220伏入户电线补助费也及时足额兑付给移民个人，全力保障移民权益。基础设施补助费中的道路、380伏和220伏公用电力线路补助费及文教卫生补助费兑付给移民迁入地的行政村或村民组，维护迁入地的集体利益。此外，在由移民户支付的土地流转费中，土地流转户得到80%，其余20%由其所在的村民组获得，维护迁入地的集体利益。正是平衡了方方面面的利益，“以户对接”安置移民才得以顺利实施。
诚然，实行“以户对接”安置移民，推进农村闲置资产有效流转是一种新生事物，我们仅仅是做了一些尝试，虽收到了一定的效果，但有些问题和矛盾的解决方式还有待于进一步探索。如实行“以户对接”安置比“就近后靠”安置的移民多了一分离乡背井的漂泊感，少了一分心理上的归属感；比集中统一安置的移民多了一分人单势孤的孤独感，少了一分生活中其乐融融的亲情感。农村中宗族势力的干扰和大跨度迁移民风民俗的差异都会给这种移民方式带来负面影响。我们将继续不懈地努力，在实践中不断完善、不断创新，力争把这件利国利民的事办好。
参考文献
方国华、戴树生：《离乡不离土——一种新的农村移民安置规划方式》，《人民黄河》1998年第11期。
田剑平、许学强等：《城市外来低收入移民安置与自下而上城市化发展》，《地理科学》2002年第4期。
吴宗法、王浣尘等：《城市工程移民规划研究》，《现代城市研究》2003年第3期。
陈阿江：《非自愿移民的自愿安置——市场经济条件下农村水库移民安置策略研究》，《学海》2006年第1期。
梁福庆：《非自愿性移民安置稳定研究》，《重庆三峡学院学报》2008年第4期。
[1] 束学龙，中共六安市委常委、六安市委秘书长。