引言
一、问题与背景
法理念是一种高度系统化、抽象化的终极法律意识，是对法的本质的一种深刻反映，是法的生命之所在。法的制定是一种合目的性行为，是在一定法理念的指导下进行的，正所谓“法律制定及运用之最高原理，谓之法律之理念”。[1]
社会救助立法是当前我国重要的社会立法内容。法理念决定着社会救助法的具体规范，立法者有什么样的法理念，就会制定什么样的社会救助法。特别是在我国经济社会发展的转型期，社会救助立法几经讨论[2]，其中面临的诸多难题备受瞩目。只有在理念上突破相关思维的束缚，从法的本质上深化立法理念的变革，才能在正确的法理念指引下合理创设、完善社会救助立法和相关具体制度。
法理念研究目的在于为法的制定与实施提供思想引导。然而，任何法理念都是建立在一定阶段既定的社会经济条件之上，都是人们主观上对客观法现象的一种反映。[3]正如孟德斯鸠所言：“法律应该和一国的自然状态、人民的生活方式、政治所能容忍的自由程度、立法者的目的以及作为法律建立基础的事物的秩序有关系，应从这些角度去考虑法律。”[4]
社会救助法理念的提炼、厘定及形成不仅受制于法的宗旨，也依赖于特定的社会背景。不同社会救助制度的建构都有其相应理念和背景作为支撑，从而在阐释社会救助制度出发点和归宿的同时，亦可窥探其在此背景中发展的方向。
转型期间，我国面临着经济体制、社会结构以及文化等多元化的发展与变迁。这些特定的时代背景决定着我国社会救助立法理念的具体内容及其方向。
首先，经济体制转型与贫富分化相伴相随。
随着我国计划经济体制向市场经济体制转化，在市场资源配置作用逐步增强、生产资料解放、经济快速发展的同时，社会阶层与社会结构的分化加深，利益差距、利益摩擦以及利益冲突日益激烈。
例如，我国基尼系数逐年提高，现已高于依据基尼系数属于收入最不平等的美国。特别是随着经济由生活必需品向耐用消费品时代的转化，城市对农村的依赖越来越小，城乡二元经济体制——户籍、就业、教育、公共服务供应等限制制度的存在导致我国形成了“三元结构”[5]，并使得城乡差距进一步拉大，城乡居民收入差距从1983年的1.82∶1上升到2010年的3.23∶1[6]。同时，我国医疗、教育、住房费用的飞涨，城乡居民间、城市内部居民间的贫富差距进一步扩大，社会出现断裂。
其次，人口结构、家庭结构变化巨大。
据预测，“2030年我国60岁以上人口数量将由目前的1.3亿增加到3.1亿，占总人口的比例提高到20.42%；到2050年60岁以上老年人口数量及其在总人口中所占比例将分别达4.68亿和27.71%”[7]。依据2010年第六次人口普查，全国家庭中有60岁以上老年人生活的家庭达到30.59%，“独居空巢老人”占比达到16.40%，而“夫妻空巢老人”占比也达到15.37%，二者合计达到31.77%，老龄化问题日益严重。
与此同时，我国的家庭结构却日益小型化。根据第四、五、六这三次人口普查，1990年我国家庭户平均人口为3.96人，2000年下降到3.46人，2010年则下降到3.09人，独生子女家庭户已经达到29.30%。另外，我国至少还有100万个“失独家庭”。[8]目前在城镇已逐步形成“四二一”型代际结构，农村则形成“四二二”型代际结构，家庭的风险承载力逐步变小，仅仅依靠家庭解决养老问题已不再具有可行性。
再次，社会救助组织弱小。
转型期间，我国市民社会尚未建立，社会救助组织的成立囿于双重管理体制，资金来源过于依赖政府，社会救助组织尚不具有应有的独立地位。同时，社会救助组织数量较少。例如，2013年，我国仅有社会服务类组织41777个，全国共有基金会3549个，民政部登记的基金会仅有216个。[9]
另外，我国社会救助组织内部结构不合理，权力运行规范性不足，存在内部控制风险。社会组织力量弱小、公信力缺失，不具有充分整合社会资源、有效提供公益服务以及进行社会协调与自治的功能。社会救助组织在社会救助中无法发挥应有的作用。
最后，社会救助规范呈碎片化状态。
我国社会救助规范依然是在城乡二元意识导向下建构的，城市社会救助体系虽已基本建立，但农村社会救助规范尚存不足。而且，我国传统法律文化以“无讼”为价值目标，以“合情合理”为结果正当的判断标准，而“程序的实质是管理和决定的非人情化”[10]，因而注定了我国社会救助规范程序意识和程序法治的匮乏。
此外，转型期间，我国社会救助法律规范多是在面对发展中的问题而临时性建构的，不仅缺乏系统性，而且过于注重对被救助主体的输血救助，制度与制度间亦缺乏互动与配合。现行社会救助规范的不完善，使其难以合理实现对法理念的承载，无法有效地保障被救助主体的权益。
转型期间，我国政治、经济、文化以及具体制度上的缺陷，使得经济快速增长与社会发展相脱节，弱势群体被甩到社会结构之外，“（弱势）群体中的个人不再是他自己，他变成了一个不受自己意志支配的玩偶”[11]，整个社会呈现出“断裂”的特征。[12]要实现社会与经济的同步发展、社会分配的公平正义，就必须对转型期的制度安排予以修正。正基于此，强调社会公平正义、加强民生保障以及维护社会和谐是当前我国经济社会发展政策和法律制定、实施的价值导向与核心目标。[13]
社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础，对减少贫困、缩小贫富差距、促进经济发展、维护社会稳定具有重要作用。[14]因而，作为社会保障制度重要内容的社会救助制度的建构与完善是实现社会公平、正义的题中之义。
转型期特殊的社会背景决定着社会救助立法理念及其侧重点必须高度关注中国问题，必须植根于转型期特有的政治经济文化土壤，才可承载转型期特有的社会救助法价值，实现各方权益的维护与平衡。具体而言：
第一，面对家庭与社会组织救助功能弱小的现实，在救助责任上应彰显国家责任，保障社会救助机制的合理运行。
第二，面对城乡二元化的现实，在救助对象上应注重农民（村）问题，实现社会救助城乡一体化。
第三，面对救助机制缺乏激励性的现实，在救助方式上应倡导造血手段，实现社会救助公平与效率的统一。
第四，面对救助措施过分强调应急性的问题，在救助内容上应突出常规措施，实现社会救助的规范化、普适化。
第五，面对社会救助规范间互动与配合的不足，在救助功能上应实现保险与救助的互动、推崇社会救助对人权保障的兜底作用，实现对被救助主体人权的保障。
第六，面对我国过于强调实体法制的传统，在救助价值目标上应突出程序正义，实现社会救助的公平、公正。这些也是社会救助制度构建和《暂行办法》完善在立法技术上应当认真考量的重要元素。
[1] 史尚宽：《法律之理念与经验主义法学之综合》，载刁荣华主编：《中西法律思想论集》，台湾汉林出版社1984年版，第259页。
[2] 自1994年始，“社会救助（济）法”先后被列入第八届至第十二届全国人大常委会立法规划。2005年更名为“社会救助法”。2006年全国人大内务司介入社会救助立法并进行了相关调研。2008年民政部公布《中国人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（以下简称为《社会救助法（征求意见稿）》）向社会征求意见。2009年11月和2010年11月，国务院常务会议先后两次对“社会救助法草案”进行审议，提出需要进一步论证的有关问题。国务院法制办和民政部针对有关问题对草案作出进一步修改，先后被列入2011年全国人大立法工作计划、2012年立法工作计划预备项目和2013年全国人大立法工作计划，2014年1月2日国务院法制办公布《社会救助暂行办法（征求意见稿）》向社会征求意见，2014年2月21日国务院公布《社会救助暂行办法》（以下简称为《暂行办法》）。
[3] 参见史际春、李青山：《论经济法的理念》，载《华东政法大学学报》2003年第3期。
[4] 参见〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1995年版，第7页。
[5] 城市社会、农村社会以及介于两者间的农民工社会。参见孙立平：《重建设会：转型社会秩序的再造》，社会科学文献出版社2012年版，第268页。
[6] 参见张秀中：《转型之路——转型时期构建农民工基本公共服务体系研究》，广东人民出版社2012年版，第3页。
[7] 人口研究编辑部：《发展老龄产业：应对人口老龄化的一项重要战略》，载《人口研究》2001年第2期。
[8] 参见卢美慧：《失独父母：不怕死，怕老怕病》，载《新京报》2012年7月30日第A12版。
[9] 中华人民共和国民政部：《2013年社会服务发展统计公报》，民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml，2014年8月11日访问。
[10] 江伟：《市场经济与民事诉讼法学的使命》，载《现代法学》1996年第3期。
[11] 〔法〕古斯塔夫·勒庞：《乌合之众：大众心理研究》，冯克利译，广西师范大学出版社2011年版，第56页。
[12] 社会学者研究指出，我国转型期“断裂”社会的特征主要表现为：经济发展引发贫富悬殊，造成社会不公的心理日益普遍；经济发展引发环境污染，影响可持续发展；经济发展导致利益分化加剧，社会矛盾日益明显等等。参见孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2004年版，第1—29页。
[13] 中共十七大报告提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，政府将“大力发展社会事业、着力保障和改善民生”作为主要任务；2012年政府工作报告指出要“深化收入分配制度改革”，“抓紧制定收入分配体制改革总体方案，扩大中等收入者比重，提高低收入者的收入，促进机会公平”，“加快完善社会保障体系，实现农村、城镇社会养老保险全覆盖，加强发展城乡低保、社会救助工作、社会福利事业和慈善事业”等；中共十八大报告提出在全面建设小康社会进程中应“着力保障和改善民生，促进社会公平正义”，要夺取中国特色社会主义新胜利，就必须牢牢把握“坚持维护社会公平正义”“坚持走共同富裕道路”“坚持促建社会和谐”等基本要求，并使之成为全党全国各族人民的共同信念；中共十八届三中全会公报则进一步指出，全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。
[14] 参见刘翠霄：《社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础》，载《法学研究》2011年第3期。