地方公办高等学校主要领导干部经济责任审计在高校治理中的作用研究
（1．成都师范学院 2．四川省教育厅 四川成都610041）
摘要：四川省地方公办高等学校主要领导干部经济责任审计已经被纳入了省管领导干部审计规划。在协同审计机关开展的高校经济责任审计实务中，应当抓住经济责任主线，通过国家审计的威慑力，对贯彻党的教育方针、落实党委领导下的校长负责制、履行重大经济决策及内部控制建设等方面实施监督。这有效地推动了权力制衡，有利于领导干部认真履职尽责，并且在高校治理中发挥着重要作用。
关键词：经济责任审计；高校治理；作用
一、问题提出
党的十八届三中全会提出的国家治理，是指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理并提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。国家审计是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御风险功能的“免疫系统”，有明确的边界和职责。国家治理决定了国家审计的产生、方向和发展，反过来，国家审计对国家治理能力提升具有促进作用，这些作用体现在决策力、执行力、廉洁性、绩效性等方面；而在其中，以中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》为重要标志的领导干部经济责任审计（以下简称“经责审计”）是中国特色的审计监督活动，其具有特殊的国家治理内涵和显著的权力监督特征，通过具体调节权力运行行为并直接作用于企业和领导干部，这对国家治理的推进更直接、途径更清晰。高等教育作为国家教育体系的最高阶段，其自身担负的人才培养、科学研究、社会服务的使命使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特性，因此推进高等教育治理体系和治理能力的现代化是国家治理的一个重要组成部分。尽管对高校主要领导干部的国家经责审计实务非常多
，但研究成果则主要集中在高校内管干部、内部经责审计与治理的关系上。本文结合四川省地方高等学校主要领导干部接受国家审计的实务，探讨经责审计是如何在高校治理中发挥作用的。
二、高校治理的含义
2004年，北京大学在制定《教师聘任和职务晋升制度改革方案》中首次提出“大学治理”概念，该方案认为大学必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而非现有的教员或学生的利益。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，在国家层面提出了高校治理的设想，期望通过遵循大学内在逻辑，与现代社会相适应，降低大学在处理内、外部关系时可能发生的失衡风险，以此顺利地调和不同利益相关者之间的矛盾关系；此外，在坚持大学学术自由的同时坚持服务社会的原则，维护和保障公众期待的合理的价值追求。换句话说，高校治理是一种运转机制，是“做决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。
高校治理机制是“依托于治理结构的各类制度设计及具体运行”的，涵盖内部和外部两个方面的治理机制。其中，外部治理机制是高校与政府、市场、社会等不同利益相关者相互作用关系的体现，是高校不停地与各方发生信息、能量交换过程中的博弈与合作；内部治理机制则是政治、行政、学术、民主等相互博弈，由权力机制、运行机制、激励机制等构成。进一步，要实现高等教育治理能力现代化，必须坚持治理理念现代化这个基本前提、建设治理制度现代化这个基础和根本保障、抓住领导治理能力现代化这个关键。
然而，在现实的情况中，一方面，是高等教育现代化必须要坚持高质量发展，坚持科学发展；但另一方面，却屡屡发生领导干部尽职用权不规范、贪污腐化导致的高校矛盾激化问题，还存在职能部门定位越位等问题，这些问题需要国家审计这样的外部监督去理顺各项外部关系，督促内部机制的构建和健康运行。
三、经责审计在高校治理中的作用
根据经责审计兼具政治性和业务性的双重特征，四川省委、省政府为加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况的监督，制定了《四川省省管领导干部经济责任审计工作规划（2014—2018年）》，并建立《四川省省属高校主要领导干部履行经济责任重点风险提示清单》，同时也实施了省管干部经责审计全覆盖。由此，审计以及审计产生的辐射影响促进了各级领导干部在履行国家管理职责中守法、守纪、守规，尽心尽责，推动本地区、本部门、本单位实现科学发展。
根据规划和干部管理权限，省属重点高校和省属重点国有企业领导人员的经济责任审计由审计厅直接实施，公办高职（专科）学校主要领导干部、省属一般国有企业领导人员的经济责任审计则由教育厅、国资委组织实施。审计的重点内容覆盖遵纪守法、政令畅通情况，科学规划、民主决策情况，决策执行、经济运行情况，完善机制、权力制衡情况，一岗双责、廉洁自律情况等五大方面。经责审计在加强干部管理监督，健全权力制约和监督机制，完善惩治和预防腐败体系等方面发挥了重要作用，尤其对高校治理发挥了积极的作用，产生了显著的外部效应。其主要表现在以下几个方面：
（一）经责审计是高校治理制度化监督权的重要构成
这是指经责审计在高校治理中的地位。我国公办高校实行“党委领导下的校长负责制”，体现了共产党领导下的社会主义的教育方针，让渡并赋予了党委书记和校长一定的政治权力和财产权力，实施对这两种权力的监督是保障高校治理稳定健康运转的基础和前提条件。这既是世界绝大多数国家“制约财产公共权力的运行和公共资源管理使用”的通行做法，也是一种用权力制约权力、用权力监督权力运行的预设机制，排除了权力运用的随意性。经责审计监督所具有的专业优势，使得监督内容从财政财务资金发展到高校治理资源，从合规监督拓展到绩效监督，乃至以权力运行为本源的高校治理行为，这是其他监督形式和高校内部监督所不具备的。
（二）经责审计对高校领导权力监督对症有效
经责审计以权力运行的过程和结果为监督主线，审计内容从财政财务收支拓展到经济决策与管理活动，不仅提供鉴证性信息，而且要对审计对象的履责行为进行系统评价并提供评价性资讯，以及时发现权力异化等行为，以确保领导干部执掌的权力运行的安全有效，保障国家政策方针的贯彻落实，从而实现高校治理的控制目标。
从权力运行制约监督机制看，经责审计强调对执权者独立的外部监督，能够提高对权力监督制约的客观性和公信力，从而均衡各方利益，促进国家治理目标实现；同时，经责审计监督客体是确指的高校党政主要领导，这样的审计监督评价的对象是具体的、聚焦性的，权力运行的轨迹和结果能够准确描绘，执权者应履行的经济责任也是清晰的和可兑现的；经责审计对权力运行制约监督的方向是自上而下的，无论是监督高校领导干部贯彻落实党和政府教育方针政策，还是测度、甄别、评价领导干部具体的经济行为，都是围绕改善和提升高校治理水平和质量，直接服务于高校治理这个宏观性目标。
（三）经责审计能有效履行经济运行监控
一般来说，权力运行大都表现在资金、物质流动的方向上，反过来说，监督经济运行状况也可以监督权力运行是否符合高校治理的要求，这恰恰是经责审计的专业优势和特长。
在经责审计实务上，不再单纯以审定责，即不仅从审计的内容上和结果上确定领导干部应承担的责任，而是强调以责定审和以审定责相结合，除了在审计内容、结果上明确领导的领导责任、主管责任或是直接责任外，还要主动从领导干部应尽职责中制定相应的审计方案，使得审计内容与权力的表现形式尽量契合。
（四）经责审计是高校治理主体管理问责的重要机制
对高校主要领导干部问责包括监督问责和任命问责。经责审计要对权力运行进行控制，及时发现并纠正权力主体未遵循制度或既定标准运行权力的问题，以防止权力被滥用或误用。经责审计是确保高校治理体系得到贯彻执行的、必需的微观牵制机制。
经责审计利用专业技术优势，围绕贯彻落实国家教育方针、遵守财经制度，履行高校全面管理职责等方面，获取鉴证信息，做出问责决策，并通过问责发挥其威慑力，调整高校治理主体和政府之间的权力运行过程中产生的利益关系，体现出国家生产力范畴的价值。
据不完全统计，实施经责审计规划以来，先后有3名主要领导干部被移交检察机关，有多名领导被调整工作岗位，经责审计有效地促进了高校系统反腐倡廉建设。
（五）经责审计是高校治理体系持续改善的重要纠错机制
高校领导干部的权力运行是不同层级权力主体“决策、执行、监督”的反复过程，高校治理的实践性、决策者的有限理性决定了高校治理是一个持续改善的过程。在复杂多变的环境中，若要持续改善并保持高校治理健康稳定运行，一方面，必须通过对高校领导干部履职尽责情况组织实施经责审计，发现具体权力运行制度体系中的风险、漏洞等；另一方面，根据审计发现，分析高校治理体系中可能存在的矛盾、不协调等问题，及时发现并揭示运行中的风险，对治理行为进行纠正控制，换言之，国家治理体系必须具有自我调节和纠错机制，能够提出体制机制优化建议，完成从微观到中观到宏观的分析，提供高校治理外部监督的信息反馈，从而推动外部监督体系的持续改善。
据不完全统计，实施经责审计规划以来，对相关主管部门提出建议近百条，得到了省政府主要领导的充分肯定。
（六）对高校内部审计切实的指导能够带动内部监督水平的提高
实施高校主要领导干部经责审计全覆盖规划以来，各高校基本建立了行之有效的监管制度，形成了地方公办高校经责审计规范，在高校重视度、审计发现问题、问题整改、社会反响等方面，取得了令人满意的成果。目前，越来越多的高等学校更加重视内部控制管理，将接受审计、整改问题的认识提高到与教育事业发展并重的高度，这也反映出高校内部治理内在的迫切需求。
四、主要结论
本文依照国家审计在国家治理中的地位和作用，建立了经责审计与高校治理的理论基本框架。四川省地方高校主要领导干部经责审计的实践结果表明，经责审计通过对公共权力予以制衡及约束，以及对教育公共资金、国有资产的审计监督，可以在政治、行政、学术和民主建设等方面促进和加快高校治理现代化进程。
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