当前高校内部审计工作的形势分析及对策研究——以西南石油大学内部审计工作为例
（西南石油大学审计处 四川成都610500）
摘要：随着教育体制改革的不断深化，高校内部控制及管理活动日益复杂。作为高校重要的监督控制系统，内部审计部门如何在人员有限、任务加重的形势下实现防范风险、提高效益的目标，是高校内部审计工作面临的一个重要课题。本文从高校内部审计面临的新形势、新要求出发，针对当前高校内部审计工作普遍存在的问题，结合西南石油大学内部审计工作的具体实践，提出了优化高校内部审计工作的对策建议，旨在加强内部审计风险防范、提高内部审计效益，保障高校内部审计工作有效开展。
关键词：新形势；高校内部审计；职能定位；效益
党的十九大及十九届三中全会对审计管理体制改革、审计职能职责优化作出了重大决策部署。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确指出“为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”。2018年5月，习近平在中央审计委员会首次会议上进一步提出“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。党中央的决策部署将审计工作提升至一个新的战略高度，同时也体现着国家治理体系对审计工作提出的新要求。高校作为我国行政事业单位中的一个重要组成部分，高校内部审计对构建完善“三位一体”审计监督体系具有不可或缺的重要作用。不断加强与规范内部审计工作，对于保证高校财政资金使用的合法性、真实性及效益性，促进高校完善内部治理、实现稳步发展，起着保驾护航的关键作用。而随着国家对高校财政投入力度的不断加大，高等教育体制的深化改革与教育结构的不断优化，也对高校内部审计工作提出了更高要求。在此新形势下，如何提升审计站位，如何提高审计工作质效，更好地服务于高校治理，已然成为高校内部审计工作迫切需要研究与解决的问题。
一、高校内部审计面临的新形势
（一）审计法规制度的日趋完善要求高校内审工作必须依法规范开展
2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件指出要认真贯彻落实审计法律法规，紧密结合审计工作的职责任务和履职特点，着眼于依法独立行使审计监督权，创新体制机制，加强和改进新形势下的审计工作。2016年6月，四川省人民政府办公厅出台的《关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》指出要从完善内部审计制度、健全审计质量控制体系、健全购买社会审计服务项目监督管理机制、探索建立内部审计工作问责机制等方面入手积极推进内部审计工作规范化建设。2018年1月，审计署发布了中华人民共和国审计署第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，于2018年3月起施行，该规定的出台界定了内部审计的内涵与外延，分别对内部审计机构设置和人员管理、内部审计职责权限和程序、审计结果运用和责任追究、审计机关对内部审计工作的指导和监督等方面作出了规定。审计法规制度的日趋完善要求高校必须依法规范开展内部审计工作，充分发挥审计监督作用，建立健全内部审计各项制度，促进高校依法治校、规范管理、提高效益。
（二）教育体制改革的不断深化要求高校内部审计工作必须不断优化内容
随着国家“双一流”高水平大学建设步伐的不断推进，高等教育正在迈向新的台阶，实现新的发展。与此同时，高校资金规模已进入新一轮的膨胀期，经济事项日趋复杂，管理层次趋于多级化，经济活动日趋复杂和多样化。2017年1月，由教育部、财政部、国家发展改革委联合印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》中第十八条明确指出“建设高校要完善经费使用管理方式，切实管好用好，提高使用效益”。可见，建设一流大学不仅要实现一流的教学、科研，还要有一流的学校管理，而高校内部审计则是实现高校一流管理的重要推手。因此，在高校改革和发展的新形势下，高校内部审计必须与时俱进，不断加强和改进工作，围绕“双一流”高水平大学建设这个中心任务，致力于高校化解防范风险，提高管理水平和资源使用效益，切实担负起“免疫系统”的重要作用，更好地服务于高水平大学建设。
（三）内审职能定位的调整转变要求高校内部审计工作必须加快转型发展
新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（下文简称为《规定》）提升了内部审计目标层次，拓展了内部审计职责范围。首先，《规定》将内部审计定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，该定义突出了内部审计的目标定位与组织目标的正相关性，彰显了内部审计的内向服务性特征。其次，《规定》中内部审计职责范围共涉及财政财务收支审计、内部管理领导人员经济责任审计等12项职能，与原职责相比，增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计等5项职责。最后，《规定》中第十三条赋予内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构参与研究制定有关的规章制度，提出纠正、处理违法违规行为的意见和改进管理、提高绩效的建议等权力。可见，当前高校内部审计工作既面临“审计监督全覆盖”的要求，又面临“管理审计”理念更新的挑战，高校内部审计必须要变压力为动力，加快转型发展。
二、高校内部审计发展中存在的主要问题
（一）传统审计业务占比较高，审计领域有待拓展
目前，高校内部审计大多集中于如单位财务收支活动、建设工程项目等较为常规的审计项目，内部审计参与高校治理的形式较为单一，审计领域有待进一步拓宽，内部审计在提升组织内控管理效能、服务教育科学发展的作用有待加强。另外，高校内部审计目前大多仍以事后审计监督为主，缺乏事前控制，未能做到及时、有效地预防，审计流程中较少引入风险导向以及绩效评价审计，未综合考虑和衡量被审计单位的管理经营风险性及效益性，未站在高校整体风险的角度以及资金使用效益效果角度提出管理方面的建议，降低了审计工作成效。
（二）审计职能定位不准确，制约着审计工作的有效开展
目前，大部分高校内部审计仍停留在账项基础审计和制度基础审计的阶段，审计的关注重点仍是合法合规性，审计职能以监督职能为主，在履行职责过程中对学校发展目标、战略决策、重大措施执行情况的关注较少，审计站位不高，难以发挥促进管理、增加价值和实现学校发展目标的初衷。新形势下，传统的审计监督方式及审计思路所面临的挑战日益艰巨，作为内部控制和组织治理的重要组成部分，内审工作必须要及时调整、转变职能定位，增强服务高校治理的自觉意识和主动意识，为高校防范风险、优化资源配置、完善治理提供独立、客观的鉴证与咨询服务，促进高校各项事业和改革的健康发展。
（三）审计结果运用不充分，导致审计流于形式
一方面，审计环境的限制会对高校内部审计工作开展的效果产生一定程度的影响。由于审计对象大多为高校内部同级的各个职能部门，其配合程度及重视与否不仅会对审计意见、结果的公开披露产生影响，也会进一步影响着审计建议的有效运用及全面落实。另一方面，协同机制的健全程度以及高校内部各方面力量的整体配合，也同样影响着审计结果的有效运用。审计发现的问题一般具有综合性特征，尤其是针对审计过程中涉及的管理体制机制以及制度建设等问题，如果缺乏职能部门之间的联动协作，职能部门间存在相互搪塞、推诿的现象，就无法形成有效的整改合力，难以从根本上、源头上解决问题，审计成果也就无法真正落到实处。
（四）审计技术方法落后，信息化建设水平较低
目前信息化的技术手段已普遍运用于高校财务、学工、教学、科研等职能部门，而审计信息化的应用与实践却明显滞后于其他职能部门，这不仅会造成审计资源与成果的运用不足，也会一定程度上严重制约审计服务职能的有效发挥。此外，部分高校的审计软件大都为单机版，应用的层次较低，仅支持数据的导入导出功能，审计人员仍必须依赖传统的审计方法对海量数据进行挖掘、分析、转换与汇总，耗时耗力。此外，审计过程中获得的资料与信息也较为分散，不利于工作管理。随着信息化技术在高校各个领域的广泛应用以及审计领域的不断拓展，这种传统的审计方式越来越难以满足现代化审计要求，审计效率与审计质量均无法得到有效的保证，存在一定的审计风险。
三、新形势下做好高校内部审计工作的对策建议
新的形势带来新的要求，新的要求决定了新的发展方向。高校内部审计部门应抓住契机，从容应对新环境、新理念，实现新跨越、新发展。针对当前普遍存在的审计范围不全面、职能发挥不到位、结果利用率低、审计技术落后等现象，高校审计工作应按照国家和部、省指示要求，坚持“围绕中心、服务大局、发现问题、完善机制”的基本原则，依法开展常规审计、专项审计，多举措加强审计结果整改落实，参与各职能部门经济决策活动，发挥评价和咨询功能，确保有效发挥内部审计在学校经济活动中促进组织完善治理、增加价值和目标实现的作用。现结合西南石油大学内部审计的具体实践经验，探讨新形势下发挥高校内部审计作用的对策建议。
（一）坚持审计监督全覆盖，充分发挥审计免疫功能
全面审计是了解学校各个方面经济活动潜在风险的前提。只有全面审计，才能为确定审计重点、有效地防范和化解风险做好铺垫，打下良好的基础。多年来，西南石油大学通过以下三种有效途径，实施全面审计，防控风险，为学校健康发展保驾护航。
1．建立必审制度
通过建立必审制度，抓住关键环节，防范风险。对学校预算执行情况、独立核算单位经济效益、修缮工程、基本建设工程（预）结算、校新建公司（业务）内部控制制度等项目实行必审。
2．坚持全面审计
充分利用内审力量，有效借助外部力量，实现审计全覆盖。近年来，审计项目计划除必审制度规定的内容外，主要还包括了经济责任审计、财务收支审计、专项资金（含科研经费）审计、校办企业审计、新建工程全过程跟踪审计等，涵盖了《教育系统内部审计工作规定》要求的审计范围和内容。由于审计力量有限，对一年内审计全覆盖有困难的，采取两至三年覆盖一次的办法，如对校办企业的审计。对新建大型工程项目建设的全过程跟踪审计和结算审计，委托中介机构进行，审计处对中介机构实行监督和指导。
3．开展专项审计
围绕学校的中心工作和重大经济活动，以及社会上关注、教职工关心的热点、难点问题，有针对性地开展专项审计或审计调研。对一些热点、难点问题，主动关注，积极规范。如对学校“三公经费”管理和使用情况、科研经费使用情况进行专项审计，此外，对教工食堂、幼儿园及物业公司经营情况等民生工程进行专项审计。通过专项审计及调研，为学校、职能部门提供了翔实、准确的信息和决策依据，促进学校完善治理，充分发挥了内部审计的内向型服务功能。
（二）履行审计监督管理职责，着力服务改革发展大局
高校内部审计应时刻关注学校改革工作，为实现“促政策落地生根，为改革保驾护航”的目标，努力拓展业务领域，创新方式方法。通过推动学校改革发展，谋求审计自身的发展，通过“有为”，实现“有位”。
1．开展审计调研，促进政策落地
学校制定的目标任务及重大决策部署，必须依靠学校内部各级组织、各部门不折不扣地执行。内部审计可通过审计调研的方式，对政策执行及目标任务落实的过程加以关注，及时发现与揭示政策执行环节过程中相关部门遇到的问题、困难，充分挖掘相关部门实现其目标任务的潜力，掌握情况、分析原因、提出建议，推动学校各项重大政策措施自上而下有力传导、保障实效，促使组织目标战略得以贯彻落实。如对学校二级单位的绩效薪酬分配发放情况进行调研，规范二级单位相关权力运行，促进学校绩效薪酬改革政策的贯彻落实。同时，审计调研报告除对存在问题进行客观反映并提出建议外，还可对各相关目标管理单位在执行过程中所采取的有效措施和业务拓展的努力进行反映，既鼓舞了目标管理单位，也为学校科学、合理地确定目标任务提供决策参考依据，推动学校改革举措顺利实施。
2．深度分析预测，提供决策依据
审计报告反映的只是过去已经发生的经济事项和存在问题。随着经济环境的不断变化和新政策要求，对经济运行体未来发展趋势的研判，仅仅依靠过去年度的审计报告，已不能满足决策需要。开展深度分析预测，是内部审计为学校决策服好务采取的又一探索。如针对学校校办企业的发展、存续问题，内部审计可以通过对企业存在问题进行梳理、汇总，测算盈亏平衡点等方式，结合学校的相关管理政策，实现对企业发展前景的深度分析与多方案预测，为企业的正确定位和科学发展提供详细的决策依据。
3．积极拓展业务领域，创新审计方法
在审计项目开展过程中，积极探索风险导向与绩效审计相结合的审计模式。通过对被审计单位关键业务环节及重点业务领域进行风险识别，关注内部控制制度设计与运行的有效性，能够明确审计方向，找到关键控制点，确保审计实效。既要监督学校各部门预算资金、专项资金使用合规性，也要关注其对预算资金、专项资金使用的绩效，同时深入的挖掘问题、提出建议，促进学校经费管理实现优化结构、提高效益的目的。
4．定期编报《审计内参》，为校领导科学决策提供参考
《审计内参》在定位上，考虑了两个因素：一是利用审计掌握的信息资源优势，将学校经济运行总体情况，包括学校大财务、独立核算单位、校办企业的财务收支、结余（利润）、分配情况以及基本建设投资情况在《审计内参》上进行反映，为校领导全方位了解学校的经济运行情况提供一个平台。二是充分利用审计结果资源，发挥审计在“发现问题，完善机制”方面的作用。通过归纳总结审计中发现的问题，从体制、机制、制度层面分析原因，提出建议，为学校领导层、职能管理部门及独立核算单位决策、建立和完善相关政策制度、规范管理提供有益参考。
（三）“合纵连横”，强化审计整改落实联动
为确保审计意见的整改落实力度，切实发挥审计的监督和促进作用，应在审计整改落实上狠下功夫。除了采取传统方式，即要求被审计单位对审计意见整改落实情况限期回复，并作为后续审计、审计调研的重点抽查内容的方式外，还应采取“合纵连横”的方式，主动出击。
“合纵”指针对涉及学校政策不明确或需要学校层面解决的问题，采取汇总形成书面报告的方式上报学校，由学校形成统一意见再执行。“连横”指针对审计中发现问题涉及多个部门的情况，审计报告分部门分层次报送，再通过联席会方式，促进职能部门共同发力，形成一个相关单位配合、协调、高效、闭合的工作流程，有效解决因一个环节失误而导致整个内控失效的问题，确保审计发现问题的整改落实到位。在实际工作中，因情况不同，采取的具体措施又有所区别，主要反映在以下几个方面：
1．发挥内部审计的桥梁作用
针对部门职责不清，沟通不畅产生的无人问津的边界问题，审计应发挥桥梁和纽带作用，通过沟通协调，厘清职责，促进部门间的相互配合，达到解决问题的目的。如由学校代缴的停薪留职人员“三金”挂账清缴不力问题，经协调财务和人事两个部门通力配合，确保代缴款及时收回、停薪留职人员可联络、处理结果有反馈、执行不力有措施。
2．督促职能部门有效履行职责
与经济活动直接相关的职能部门，其管理职责履行是否到位，直接关系到经济活动的真实性和资金效益的发挥。如针对学校持续增长类支出，审计将分析过程中发现的职能部门管理不善、未抓住根本原因导致支出增长未能得到有效控制、管理流于形式等问题，除在审计报告中反映外，还应督促职能部门及时进行深度整改，找到根本原因、对症下药。同时，督促其细化工作职责、完善管理制度、优化业务流程，建立整改长效机制，切实提高审计整改效果。
3．健全完善内部控制制度
一项完善的内部控制制度，有时需要不同部门之间有效的合作才能实现。通过采取分层次报送，形成关联网络，有利于实现内控闭合。针对审计报告中发现问题涉及多个部门的情况，采取分部门分层次报送，再通过联席会方式，通力合作，实现内控制度的有效运行。如在资产管理中存在的账账不符、账实不符等问题可通过部门间的有效配合，形成校财务、职能管理部门、使用单位定期对账，责任落实到人的制度，有效解决因一个环节失误而导致整个内控失效的问题，确保审计发现问题整改落实到位。
4．着力从源头上解决问题
针对外部环境较差，内部管理不到位的一些常规审计业务，为从源头上解决问题，降低审计风险，会同职能部门共同出台管理办法，从制度上倒逼，促进各职能部门认真履职，收到了较好的效果。如在科研决算审签中发现，科研项目决算报表存在决算与预算不符、资金到位不及时，决算报表数据与实际不符，财务审签流于形式，决算审签报告时间急等问题。为彻底解决问题，分散和降低审计风险，由审计处草拟，财务、科研、审计等部门联合下发了“关于加强科研决算审签的通知”，从科研项目预算编制、过程执行分析、决算编报、报送时间、责任追究等方面对职能部门和项目负责人，做出了相应的规定和要求，这一措施取得了理想的效果。
5．注重历史遗留问题解决
对于一些涉及多个部门，情况复杂，长期得不到解决的问题，审计处抽调专门力量，进行专项审计，加以彻底解决。如针对学校对校办企业投资与校办企业实收资本长期不符的情况，在财务、国资、校企都感到清理难度较大，久拖未决的情况下，审计处决定采取专项梳理，走访当事人，咨询专家等方式，开展专项审计，彻底解决了学校对校企投资长期不符的问题，理顺了投资关系。
高效联动的协调机制，使多头管理导致的管理“真空”现象得到解决，并且在近年来开展的专项审计和经济责任审计问题整改中起到了较好的作用。这一机制既保证了审计效果的实现，也维护了审计工作的严肃性和连续性。
（四）推进审计信息化建设，提高工作效能
审计处在审计信息化建设过程中，通过对系统初始设置、审计项目实施、审计项目归档、审计数据提取与分析、审计内部业务管理等核心模块的处理与流程设计来构建适应自身业务需求的审计信息化平台总体应用框架体系。通过审计信息化建设实现五个目标：一是审计项目作业网络平台化，让被审计单位和审计工作人员少跑路，实现签审程序网络化，资料电子化，提高工作效率，加强资料管理；二是审计工作管理流程化、模板化，审计项目从立项开始，分配、审批、实施、反馈等工作程序均通过系统管理，严格控制进度，实现同一类的审计项目操作模板固定并逐步优化；三是开拓多源数据采集，创新审计方式，逐步实现数字化审计，做到总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究；四是发挥“免疫系统”功能，评价内控有效性，防范政策风险、管理风险，做到审计关口前移；五是实现政策法规案例推送，对审计过程中运用的制度依据及时进行梳理与总结，对积累的审计经验与方法进行沉淀，使审计工作的开展能够做到有法可依、有迹可循，同时提供咨询服务，充分发挥内审职能。
四、结束语
内部审计作为高校治理中约束机制的重要组成部分，对学校业务活动和内部管理的适当性、有效性进行审查与评价，能够及时发现风险因素，督促学校各职能部门通过建章立制等手段不断提升预防风险、发现风险和控制风险的能力，保障学校实现战略目标。要想充分地发挥内部审计在学校经济活动中的监督、评价、服务功能，还必须要以独立的机构、合理的人员配备、必要的工作环境条件以及学校领导层的高度重视为必要条件。随着国家对审计工作的重视，加以各项配套制度的支持，以及人们对于内部审计工作重要性的认识，高校内部审计工作，将在今后促进组织完善治理、增加价值和目标实现方面发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]赵美荣．高校内部审计工作的6个着力点[J]．中国内部审计，2018（6）.
[2]张玉，罗路，彭臻．高校内部审计履责的新任务与新路径[J]．中国内部审计，2017（12）: 9-11.
[3]崔英波，胡治寰．浅谈当今我国高校内部审计存在的问题与对策[J]．中国管理信息化，2017, 20（3）: 14-16.
[4]邹淑燕，李德义．新形势下高校内部审计工作的改进与创新[J]．价值工程，2017, 36（14）.
[5]邱高松．治理视角下高校内部审计的创新定位与实现路径[J]．湖南商学院学报，2016, 23（6）: 92-96.
[6]李华丽，王瑞龙．高校内部审计新发展：参与高校风险管理[J]．财会月刊，2017（13）.