2.3 我国转基因食品安全监管现状

我国的转基因食品安全监管现状将从监管的法律体系、监管机构、监管手段和监管制度四个方面进行总结。

2.3.1 我国转基因食品安全监管法律体系

我国目前有关生物安全的法律法规主要包括基因工程安全、农业转基因生物安全、转基因食品安全、转基因药品安全和转基因微生物安全等五个方面。其主要形成脉络如下：

1993年12月24日，国家科委发布《基因工程安全管理办法》，用于指导全国的基因工程研究和开发工作，规定从事基因工程实验研究的同时，还应当进行安全性评价。

1996年7月，农业部出台《农业生物基因工程安全管理实施办法》，对农业生物基因工程项目的审批程序、安全评价系统以及法律责任等做出了原则性规定，确定了归口管理的原则，具体实施细则由有关主管部门负责制定。1997年3月，农业部正式开始受理农业生物遗传工程及其产品安全性评价申报书。

2001年5月23日，国务院公布了《农业转基因生物安全管理条例》，明确规定农业转基因生物实行安全评价制度、标识管理制度、生产许可制度、经营许可制度和进口安全审批制度，提高了条例的可操作性。其目的是加强农业转基因生物安全管理，保障人体健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，促进农业转基因生物技术研究。

2002年1月5日，农业部公布了《农业转基因生物安全管理条例》的三个配套文件，第一，《农业转基因生物安全评价管理办法》，评价的是农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在的风险。该办法具体规定了转基因植物、动物、微生物的安全性评价的项目、试验方案和各阶段安全性评价的申报要求。第二，《农业转基因生物标识管理办法》，规定了对于转基因生物标识的管理措施。该办法规定，不得销售或进口未标识和不按规定标识的农业转基因生物，其标识应当标明产品中含有转基因成分的主要原料名称；有特殊销售范围要求的，还应当明确标注，并在指定范围内销售；进口农业转基因生物不按规定标识的，重新标识后方可入境。第三，《农业转基因生物进口安全管理办法》，规定了对于进口的转基因生物的安全性的管理办法。该办法规定，对于进口的农业转基因生物，按照用于研究和试验的、用于生产的以及用作加工原料的三种用途实行管理。进口农业转基因生物，没有国务院农业行政主管部门颁发的农业转基因生物安全证书和相关批准文件的，或者与证书、批准文件不符的，做退货或者销毁处理。

2002年4月8日，卫生部根据《中华人民共和国食品卫生法》和《农业转基因生物安全管理条例》，制定并公布了《转基因食品卫生管理办法》，其目的是加强对转基因食品的监督管理，保障消费者的健康权和知情权。该办法要求转基因食品的食用安全性和营养质量不得低于对应的原有食品。卫生部建立转基因食品食用安全性和营养质量评价制度，制定并颁布转基因食品食用安全性和营养质量评价规程及有关标准，评价采用危险性评价、实质等同、个案处理等原则。

2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）颁布，并于2009年6月1日起正式实施，实施之日起《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。《食品安全法》明确了转基因食品的安全管理优先适用其他相关法律，即《农业转基因生物安全管理条例》；在该条例没有规定的情况下，适用《食品安全法》。《食品安全法》提出转基因食品是以品种管理为主，突破了分段管理为主、品种管理为辅的模式。

这些相关法律按照潜在的危险程度将基因工程分为四个安全等级，对农业生物基因工程项目的审批程序、安全评价系统以及法律责任等做出原则性规定，即规定农业转基因生物实行安全评价制度、标识管理制度、生产许可制度、经营许可制度、进口安全审批制度；具体规定了植物、动物、微生物安全性评价的项目、试验方案和各阶段安全性评价的申报要求，明确规定了转基因生物标识的管理措施，即转基因生物标识应当标明产品中含有转基因成分的主要原料名称，不得销售或进口未标识和不按规定标识的农业转基因生物；对于进口的农业转基因生物，按照用于研究和试验的、用于生产的以及用作加工原料的三种用途实行管理；明确提出了转基因食品的安全管理优先适用《农业转基因生物安全管理条例》，在该条例没有规定的情况下，适用《食品安全法》，并提出转基因食品是以品种管理为主，进一步强化各部门在食品安全监管方面的职责，落实企业作为食品安全第一责任人的责任，强化事先预防和生产经营过程控制以及发生食品安全事故后的可追溯。

2.3.2 我国转基因食品安全监管机构

我国转基因作物的种植，转基因食品的生产、销售和进口监管涉及农业、检疫、工商、质监等多个部门，归纳起来有四个层面，一是由农业农村部、国家发展改革委员会、科技部、国家卫生健康委员会、商务部、国家市场监督管理总局、生态环境部等7个部门联合组成的部际联席会；二是设在农业农村部的农业转基因生物安全管理领导小组；三是该小组下设的办公室；四是县以上各级农业行政主管部门。

具体到监管过程又可细分为：农业农村部负责对转基因作物实行安全评价审批、标识申报和农业转基因生物进口的安全管理工作；农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作；农业农村部委托的技术检测机构负责出具检测报告；生态环境部负责转基因产品的安全评估涉及的环境污染的评估和管理；国家农业转基因生物安全委员会负责我国农业转基因生物的安全评价工作；国家市场监督管理总局负责全国进出境转基因产品的检验检疫管理工作；卫生行政主管部门负责转基因食品卫生安全的监督管理工作；科技部负责转基因产品的技术研发；商务部有转基因产品的进出口管理权（王敏、王秀玲，2006）等。

一定程度上的混乱的监管过程和冗繁的监管机构造成监管权责不清且效率低下的问题。例如，在联合国《生物安全议定书》框架中，转基因作物进口要先向设在各国的联络点通报，根据惯例我国的联络点设在国家生态环境部，但根据我国现行管理体制，是由农业农村部行使转基因安全管理上的主要职能（吴椒军，2008）。国务院食品安全委员会虽然有农业农村部、国家卫生健康委员会、生态环境部等多个部门参加，真正起作用的恐怕仍然是所谓的“级别威慑”。在非常时期，国务院食品安全委员会可能会对各部委的协调起到相应的作用，但在社会常态时期，国务院食品安全委员会的作用就可能被虚化。因此，国务院食品安全委员会下应设立一个转基因食品安全监管综合平台，负责食品安全委员会的日常职能，统筹和协调各个职能部门，并进行集中监管，同时细化和明晰各部门在其中的职权范围，形成有法可依、有章可循的监管体系。

2.3.3 我国转基因食品安全监管手段

在转基因技术的发展、应用和市场化推广过程中，对其进行安全评价可最大限度地避免风险。例如，对转基因植物进行安全性评价，根据积累的数据判断转基因植物的田间释放或大规模商品化生产是否安全，并对转基因植物长期效应进行跟踪研究，可以确定能否长期使用，避免危及人类生存及破坏生态环境等。在转基因安全风险评价技术方面，我国在转基因水稻、转基因抗虫棉环境生态学效应、转基因水稻基因漂流安全数据以及食用安全性评价研究、转基因稻米营养分析和食用安全评价数据、转基因成分检测技术等方面取得了长足的进展，转基因抗虫水稻、抗虫棉安全性评价体系已基本建立（张志是、付秀芹等，2007）。

2002年，《农业转基因生物安全评价管理办法》中规定，凡是在中华人民共和国境内从事农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进口、出口活动的都应进行安全评价工作，由设立的国家农业转基因生物安全委员会负责具体实施。按照对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，该办法规定将农业转基因生物分为四个等级进行评价。评价的过程包括对受体生物安全等级评定、基因操作对受体生物安全等级影响评定、转基因生物安全等级评定、生产加工活动对转基因生物安全影响评定、转基因产品安全等级评定五个程序。在进行安全等级评定工作时，相关人员应严格按照程序要求分阶段向农业转基因生物安全管理办公室进行申报，通过审批后方可进行相应工作。

对转基因生物安全的技术检测机构主要受农业农村部委托，并没有专门设立机构。例如，在对转基因水稻的安全评价中，作为转基因水稻安全证书审批结果的“2009年第二批农业转基因生物安全证书批准清单”于2009年10月22日发布在由农业部农业转基因生物安全管理办公室主办的中国生物安全网上。这个网站是专业性内容较强的网站，一般大众很难注意到这个网站的内容更新，这也导致公众在很长时间之后才获知这一消息。从转基因水稻安全证书的评审过程中明显可以看出，我国转基因产品的安全评价制度及具体安全评价过程存在着一定的问题，其原因是评价制度上没有严格规定遵循公开的工作程序。这种相对封闭的评价过程不透明、只有少数人了解的审批过程，没有向公众传达必要的、清晰的信息，饱受国内外社会公众的质疑。

这种现象在公开制度、听证制度还不够开放的情况下是普遍存在的，单就转基因安全证书评价这一行为来说，产生这种情况的原因可能是评价行为专业性较强、公众参与的难度较大。

2.3.4 转基因食品安全监管制度

总结与转基因食品安全相关的监管制度共有五项，分别是申请许可制度、产品标识制度、可追溯制度、召回制度和损害赔偿制度。这些制度的内容主要包括以下三个方面：第一，转基因食品必须符合食品市场安全标准；第二，确保消费者享有知情权和选择权；第三，一旦发生食品安全事件，确保能够迅速追踪到全部商品，并使消费者获得应享受的保障赔偿。

申请许可制度是指转基因产品需要向主管部门进行登记申请，经过主管部门检测审批，取得安全认证或官方授权后，才能获得进行生产经营、投放市场或进出口的资格。这一制度的目的是防止个人或个别厂商私自进行转基因产品的生产。我国在2001年由国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》和2002年由农业部颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》规定了我国两类转基因产品的审批制度，一类是对进口生产和加工原料用转基因农产品的安全审批，另一类是对研究实验和生产应用的安全审批。申报审批过程中进口者要按照不同用途提交不同的材料证明，包括输出国相应用途使用的证明文件、进口后的安全防范措施证明文件等。审批合格后，国务院农业行政主管部门应当颁发农业转基因生物安全证书，确定进口转基因生物的合法性。这一制度被美国和加拿大认为在内容上缺乏合理的明确性与可操作性，没有向贸易商提供明确的程序规定（宋锡祥，2008）。

产品标识制度是为了满足消费者在选择食品时的知情选择权，即消费者有权选择转基因食品或是非转基因食品，有权知道转基因食品中转入的基因和成分而对转基因食品进行标记的制度。产品标识制度分为自愿标识（Voluntary Labeling）与强制性标识（Mandatory Labeling）两种。自愿标识是指生产者或销售者自愿对转基因食品进行标识；强制性标识是指所有转基因产品（包括转基因物质含量超过规定含量的动物饲料、植物油、种子和副产品）都必须有标签清楚地标明“本产品为转基因产品”。标识转基因成分可以让某些消费者回避特定的物质和饮食禁忌。

根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，消费者享有知悉其购买、使用商品或者接受的服务的真实情况的权利。根据《农业转基因生物标识管理办法》的规定，自2002年3月20日起，凡在中国境内销售的大豆、玉米、油菜籽等5类17种转基因食品及其制品，采用肯定标签与否定标签相结合折衷主义做法，必须标识“转基因××食品”或“以转基因食品为原料”，未标识和未按规定标识的，不得进口和销售。但目前我国转基因食品的标识管理由于法规不健全、操作性不强、缺乏管理主体、处罚力度轻等原因实施缓慢，并且我国现行法律法规中对转基因成分的容许量也没有一个比例上的限额，各种没有转基因标识的转基因食品仍然在各地市场上销售，需要进一步加强管理。

可回溯制度使转基因农产品的标签内容有据可查，同时通过对流通地区和消费地区的长期监测，可以评价转基因食品对公众健康和环境的潜在影响，并及时反馈到相关管理部门。当某一地区发现不良影响时，其可以通过登记记录快速查询并停止转基因食品在其他销售地区的继续流通（徐进，2007）。

我国目前支持企业建设完善的食品溯源制度，初步搭建了食品追溯信息体系和网络交换平台，已经逐步制定了一些相关的标准和指南，但主要集中于动物溯源领域，转基因产品的可回溯制度尚未建立。

转基因食品召回制度是一种改正或矫正行为。作为一种积极有效的补救措施，转基因食品召回制度包括厂商为了保护消费者免遭受到转基因成分污染的食品带来的健康威胁、未标识的转基因食品及不合格的转基因食品的潜在不利影响而采取的各种措施和政府利用行政机关强制性的召回权利。召回制度应当建立在完善的可回溯体系之上。

转基因食品召回制度分为自愿性召回和强制性召回。自愿性召回是指厂商有理由认为其产品违反了转基因产品的相关规定时，为了消除其影响、保护消费者健康安全，而在政府召回之前自愿采取的收回食品和其他预防措施；强制性召回是指如果食品企业不能自愿召回不安全食品，政府管理部门可以要求食品企业召回，如果企业拒绝执行，政府部门可以依法采取强制措施。作为一种辅助手段，强制性召回主要是为确保政府对少数不服从企业的监管。产品标识制度和可回溯制度都体现了召回制度的内容。

转基因食品安全的保障制度是指为保障消费者的消费安全，政府在特定情况下可以采取措施，干预转基因食品的生产和销售。我国目前的转基因食品安全保障制度处于空白状态。转基因食品的损害赔偿制度目的是在消费者购买转基因食品后，若对其人身、财产带来损害，可以对其进行赔偿或救助。我国法律对转基因损害赔偿没有明确的规定，而转基因食品的危害具有潜在性，其潜伏期可能需要30年、50年甚至更长的时间才能显现出来。因此，现阶段我国的法律体系对于转基因食品的消费者的保护是不足的。