开篇　国企转型升级的思考方向

国企改革趋势和政策解读

1．改革趋势分析

本轮国企改革发端于复杂多变的国际国内政治经济背景之下。从国际环境来看，世界经济尚处于复苏阶段，全球市场需求减弱，出口对拉动中国经济增长的贡献不复当年。就国企而言，一些西方国家提出“竞争中立性”等，对我国国企发展的透明性、经营专业性等提出更高的要求。从国内环境来看，经过之前30多年的高速发展，改革已经进入了深水区。经济增速放缓，过去的经济增长模式难以为继，中国经济进入重视增长质量更甚于增长速度的转型期。新一届政府首次将生态文明纳入发展纲领，同时加大对民生领域的投入，希望凭借以人为本的新型城镇化建设，拉动内需，增强经济发展的内生动力。

在上述背景下拉开大幕的本轮国企改革具有以下特点和趋势。

（1）根本目标。中共十八届三中全会提出，本轮国企改革旨在增强国有经济整体的“活力、影响力、控制力”⁽¹⁾，为国计民生和国家战略服务。

央企和地方国企都需要考虑积极参与新型城镇化建设，提质增效，深化改革，以实现经济持续发展和社会和谐稳定。

国企的发展需要在自身增长速度与国企对于民生、环保和公共安全等领域所担负的社会责任之间谋求平衡。

2016年7月4日，习近平总书记在国有企业改革座谈会上强调“国有企业必须不断增强活力、影响力、抗风险能力”，这与中共十八届三中全会提出的目标有所差异，意味着“抗风险能力的提升”也成了本次国企改革的重要目标之一，主要包括社会稳定风险和投资风险；另外，对于“控制力”的弱化，也预示着国资在国有企业中的控股地位存在调整的空间。

（2）最大特色。与前几次国企改革不同的是，为解决国企追求经济效益与承担社会责任之间间或出现的矛盾，本轮国企改革计划对国企实施分类监管。根据已出台的各省市改革文件，绝大多数将国企按不同功能分为竞争类、特殊功能类和公共服务类三类。但2014年底，国资委最终结合不同国企在经济社会发展中的作用、现状和需要，明确将国有企业界定为商业类和公益类，还提出了分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。

国资委同时也强调，企业的功能不是一成不变的，应该根据经济社会发展和国家战略的需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，对企业功能定位和类别适时进行动态调整。

（3）主要途径。本轮国企改革以“市场化、专业化、国际化”⁽²⁾为导向，通过“完善现代企业制度”⁽³⁾，增强国企活力和竞争力。各方信息表明，本次改革对国有企业的管理将转型为对国有资本的管理，不再对具体的企业事务和人事进行管理。

发展混合所有制经济，意味着国企将引入战略投资者，是民营资本、外国资本等投资国企的机会。混合所有制改革的目的是优化国企治理结构，盘活国有资产，而不是着眼于国企私有化。

国企将按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，改革人才激励机制，加大董事会对高管选聘和管理的权力，同时加强风险管理。

2．政策解读

2015年8月，党中央、国务院颁布了国企改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》。几年来，国企改革顶层设计基本完成，出台20余个配套文件，形成“1+N”政策体系、顶层设计和四梁八柱的大框架。从出台的文件表述来看，国企改革将沿着市场化的方向前行；监管层将进一步简政放权，逐步从“管资产”过渡到“管资本”；企业层面则将继续完善公司治理结构，引入各类投资者实现股权多元化，发展混合所有制经济，激发国企的活力。

为落实“1+N”政策体系，截至2017年底，中央部委层面出台了102个配套文件，各个地方为落实“1+N”文件出台了926个配套文件，⁽⁴⁾中央企业和各地方国有企业也根据自己改革的要求，制定了很多实施方案和操作细则，推动了国有企业改革向纵深推进。

2014年7月，国务院国资委公布“四项改革试点”，包括改组国有资本投资公司、发展混合所有制经济、董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权和派驻纪检组。这标志着国企改革迈出了实质性步伐，从政策制定进入试点实施阶段。2016年2月，国务院国企领导小组决定开展第二批“十项改革试点”，包括落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组、部分重要领域混合所有制改革、混合所有制企业员工持股、国有企业信息公开及剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，较之前公布的“四项改革试点”范围更加宽泛，内容更加明确，表明了国家进一步深化和落实国企改革的决心。

试点的目的，首先是通过试点和企业一起探索破解改革难题；其次，通过试点进一步总结经验；最后，通过试点以点带面，有序推进改革，并特别强调推进过程中“因企制宜、一企一策”⁽⁵⁾。为了进一步加大国企改革推动力度，2018年8月，国务院国资委下发《国企改革“双百行动”工作方案》，共有404家企业入围“双百行动”企业名单，其中中央企业及其子公司200多家，地方国企近200家。国资委要求，入选企业在2018—2020年实现“五大突破、一个加强”的综合改革目标，即在股权多元化和混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及解决历史遗留问题要实现突破，同时要全面加强党的领导。“双百行动”标志着新一轮国企改革由点到面全面铺开，深化国企综合改革的工作进一步提速。