第二节 政策解读

如果说中国改革开放前30年的主战场在经济领域，那么近十年的主战场已经明显迈入了社会领域！尤其在党的十八大以来，社会建设成为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的核心内容，党的十八届三中全会提出要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。党的十九大更把人民对“美好生活”的需求放在新时代社会主义建设的核心位置，提出要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。

社会建设和社会治理创新的根基在哪里？当然是在基层，在社会最基本的单元——社区！党的十九大报告明确提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，并将此作为“打造共建共治共享的社会治理格局”的重要内容。近两年来，中央密集出台了多个政策性文件来推动城乡社区建设与社区治理。党的政治报告和最新的政策文件传递出如下重要信号：

一、我国社区建设的重点已经从社区服务转向社区治理体制创新

纵观改革开放以来我国的社区建设历程，可将其分为三个阶段。第一阶段始于20世纪80年代中期，民政部倡导发起了以“街－居”体系为主体、以社区弱势群体和民政对象为对象、以社区福利为主要内容的“社区服务”运动。当时的背景是经济体制改革的冲击使得“单位”——当时的基本社会单元的服务功能弱化，社区居民面临极度的服务短缺，社区建设是作为被动应急策略的“社区服务”。第二阶段始于20世纪90年代中期，“社区建设”概念正式被提出，是党和政府对社区问题做出的全面而积极的回应。1996年，时任国家主席江泽民发表讲话，指出要大力加强社区建设，充分发挥街道办事处、居委会作用，启动“社区建设”战略；1998年民政部“基层政权建设司”更名为“基层政权和社区建设司”，承担起“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能；2000年中办、国办转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设由此在全国范围内铺开。“社区建设”包含了社区服务、卫生、文化、环境、治安各方面内容。

党的十八大以来的社区政策标志着我国社区建设进入了第三个历史阶段，即强调社区治理体制创新，使社区建设由自上而下的政府主导转型为多元主体共同参与的治理格局。20年的社区建设实践表明，无论社区服务、社区管理还是社区文化建设，社区目标实现的关键还是在于社区治理体制的创新与转型，政府自上而下主导甚至包揽的社区建设难以照顾到日益多元化、复杂化的社区需求和社区矛盾，也不可持续。党的十九大报告指出要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，也即强调社区建设需要政府、社会、社区居民三种力量的协同共治。2017年中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出了明确的城乡社区治理目标，并把社区治理体制转型放到了为国家治理体系和治理能力现代化奠定基础的高度，即到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。针对农村社区，党的十九大报告也特别强调，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

二、创新社区治理的关键是激发社区自治活力

社会体制改革的本质是调整国家与社会的关系，党的十八届三中全会明确提出要“解放和增强社会活力”。当下基层社会治理中普遍的问题是“强政府、弱社会”，社区多元共治中的短板在于社区自身的动力和自治活力不足，社区发展和服务“等靠要”、社区矛盾调节过度依赖政府的现象突出。同时，社区居民的分散化、原子化和社区事务的居民参与不足也造成社区居民缺乏归属感，居民的社会交往需求得不到满足，社区建设在满足社区居民最根本的生存和秩序需求之外，应从硬件建设向软件建设、从针对个体的服务向社区共同体的培育进阶。因此城乡社区治理创新的关键就是要激发社区活力，使社区由政府主导的外生型发展向以社区为主体的内生型发展过渡。

中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出以下要求：一是要“以人为本、服务居民”，即以居民自身的需求为出发点，“坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享”。二是厘清基层政府与基层群众自治组织的权责边界，“依据社区工作事项清单建立社区工作事项准入制度，应当由基层政府履行的法定职责，不得要求基层群众性自治组织承担”。三是要“发挥基层群众性自治组织基础作用”，“进一步增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力”。四是要“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”。在农村，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“深化村民自治实践”，包括“加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”“积极发挥新乡贤作用”“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”等内容。

三、大力发展社区社会组织是创新社区治理、激发社区活力的关键内容

社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。培育社区社会组织在党的十九大报告和近期的社区治理政策中都被放在了突出的位置。前述《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中特别指出“大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织和其他社会组织”，社区社会组织被理解为重构社区治理体系的核心内容之一。此外，在我国的社会组织政策中，城乡社区组织是四类可以进行直接登记的组织之一，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》将“大力培育发展社区社会组织”放到了最显著的位置，提出通过降低门槛、积极扶持等方式鼓励社区社会组织发展，发挥其在创新基层治理中的作用。

社区社会组织具有提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区活动四大功能，是社区社会自组织、自治活力的重要载体。根据党的十九大精神和党中央、国务院关于大力培育发展社区社会组织的部署要求，民政部在《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中提出了具体的发展目标：“力争到2020年，社区社会组织培育发展初见成效，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织。再过5到10年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑。”

对社区社会组织的重要扶持政策包括：降低门槛，实施分类管理，未达到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，可在街道办事处（乡镇政府）乃至社区备案管理；推动基层政府将城乡社区服务纳入政府购买服务指导目录，逐步扩大购买范围和规模，支持社区社会组织承接相关服务项目；鼓励有条件的地方设立社区发展基金会，为城乡社区治理募集资金，为其他社区社会组织提供资助；推动政府资金、社会资金等资金资源向农村社区社会组织和服务项目倾斜等。

四、创新社区治理必须发展社区协商机制、深化基层自治实践

城乡社区协商既是基层民主建设的重要方面，也是社区社会组织等主体得以发挥活力的前提。社区仅有多元主体是不够的，还必须有相对应的社区协商机制才能为多元主体的协同共治提供平台；给予社区社会组织和居民协商、决策的机会，且协商有效能，才能充分激发社区的自主意识和参与意识。中共中央办公厅、国务院办公厅专门针对社区协商于2015年出台了《关于加强城乡社区协商的意见》；2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》将社区居民参与议事协商的能力作为社区治理能力最重要的内容，提出“支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制”。

《关于加强城乡社区协商的意见》指出，社区协商的主体包括“基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方”，“协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与”。协商的形式除了村（居）民会议、村（居）民代表会议制度外，还可以结合实际“采取村（居）民议事会、村（居）民理事会、小区协商、业主协商、村（居）民决策听证、民主评议等形式，以民情恳谈日、社区（驻村）警务室开放日、村（居）民论坛、妇女之家等为平台，开展灵活多样的协商活动”。同时国家提倡利用新的信息技术，“开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台”。

五、创新社区治理必须充分动员多方面的社区资源

社区若在资源上过度依赖政府或外部资源，或在资源的使用上缺乏自主性，则很难产生内生活力和达成社区的自我可持续发展。因此最近的政策多强调优化社区资源配置和动员多元来源的社区资源。包括：（1）转变资源配置方式，增强社区资源自主权。“广泛吸纳居民群众参与，科学确定社区发展项目、建设任务和资源需求。探索建立基层政府面向城乡社区的治理资源统筹机制，推动人财物和责权利对称下沉到城乡社区，增强城乡社区统筹使用人财物等资源的自主权”，“探索基层政府组织社区居民在社区资源配置公共政策决策和执行过程中，有序参与听证、开展民主评议的机制”。（2）拓宽社区治理资金筹集渠道。“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域”；“建立机关企事业单位履行社区治理责任评价体系，推动机关企事业单位积极参与城乡社区服务、环境治理、社区治安综合治理等活动，面向城乡社区开放文化、教育、体育等活动设施”；“注重运用市场机制优化社区资源配置”。（3）农村社区尤其鼓励社会各界投身乡村建设。《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业”。

六、创新社区治理必须充分发挥文化的凝聚力、培育社区精神

要充分重视文化对社区治理和社区凝聚力的基础性作用，强化社区的文化引领能力。包括如下方面：（1）大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的城乡社区精神。“将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约，内化为居民群众的道德情感，外化为服务社会的自觉行动”；“发挥道德教化作用，……大力褒奖善行义举，用身边事教育身边人，引导社区居民崇德向善”。（2）挖掘社区本土文化，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。“因地制宜设置村史陈列、非物质文化遗产等特色文化展示设施，突出乡土特色、民族特色。”《关于实施乡村振兴战略的意见》尤其强调要“传承发展提升农村优秀传统文化”，“切实保护好优秀农耕文化遗产，推动优秀农耕文化遗产合理适度利用”。（3）发展社区志愿服务，提升乡村德治水平。“倡导移风易俗，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围”；在农村“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽”。

综上，“社区营造”强调社区自组织与自我可持续发展，强调将社区建设作为一个系统工程，很好地契合了党的十八大以来有关基层社会治理创新的中央精神，是我国基层社会建设和社会治理创新的重要实践路径。2016年7月，广东省佛山市顺德区出台了《顺德区加强社区建设，推进社区营造的实施意见》；2018年3月，成都市民政局、中共成都市委组织部、中共成都市委城乡社区发展治理委员会三部门联合出台了《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造的实施意见》。这两部地方性文件标志着“社区营造”的理念在地方落地生根。

这些文件揭示了社区治理的核心精神：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。党和国家已在文件中展现了宏观的顶层设计，但如何让社会协同、公众参与、法治保障落到实处？这考验着各地政府展开各型各类的“社会治理实验”的勇气与决心。社区营造及社区规划的提出，正是对这个顶层设计的呼应，旨在提出切实可行的工作步骤，将社区居民动员起来，参与到自身的公共事务之中，培育出社区多元力量，共同关心社区的公共服务，提供社区所需的资源，以实现有效协商、团结合作，共创美好生活。