二、典型实践案例分析

我国改革往往是从地方开始，由地方到中央，最后形成全国性的政策法规。现代社会组织改革也是这样，虽然中央的整体改革方案还没出台，但是各地围绕着现代社会组织体制建设已经做了很多有益的改革和探索，取得了不少成绩，同时也暴露出一些问题。针对这些地方改革实践，我们将根据上述问题，分别讨论相关的改革实践做法和可取经验。

1．官办社会组织的去行政化改革：以中国扶贫基金会为例

中国扶贫基金会是国内较早且较为成功的社会组织去行政化案例。中国扶贫基金会成立于1989年3月，原名“中国贫困地区发展基金会”，次年更改名称并延续至今。它为承接海外机构和企业意愿支持中国扶贫事业的捐款而成立，官办色彩浓厚，首任名誉会长为原国家主席李先念，会长是原福建省委书记项南。

1996年中国扶贫基金会第三届理事会上，时任国务院扶贫开发领导小组组长的陈俊生提出改变管理体制的设计，由会长负责制转变为秘书长负责制，明确了会长、副会长和秘书长的权力范围。2000年，基金会系列变革出现，最重要的是主动向业务主管部门国务院扶贫办提出取消行政级别并进行大刀阔斧的改革。通过放弃员工事业编制、取消行政级别等措施，实现了人事权、财务权与政府脱钩。随着竞争机制、考核机制的完善，中国扶贫基金会已经完成从官办非营利机构到民间性社会组织的转变。特别是内部治理结构上，细化了秘书长负责制下的管理结构。会长、秘书长均由前任推荐，由理事会议审批通过，副秘书长、秘书长助理由当届秘书长提名，会长会议讨论通过。即秘书长有提名权，会长有批准权，两者相互支持和制衡。

1997年何道峰以志愿者身份进入基金会后，将现代企业管理方法中的财务管理、人力资源管理、项目管理等制度悉数引入。其主要改革措施有：一是社团化的制度设计。作为一家以扶贫为宗旨的公募基金会，通过改革建立健全了法人治理结构，并实行会长领导下的秘书长负责制。二是合约化的人力资源管理。推行全面负责管理，实行满负荷工作制；实行全员聘用合同制度和岗位责任合同制；推行公平合理的激励制度；注重培养和提高员工素质；推行志愿者制度。三是全面预算和公开透明的财务管理。以全面预算管理理念为导向，由财务部负责预算汇总、初审、编制、执行监督和情况分析；通过中期调整和年终总结，控制行政费用支持，提高工作绩效；接受独立会计师事务所外部审计，定期向社会公布全会财务状况和资金使用情况，实现财务的公开透明化。四是精细化的项目管理。在项目立项和准备上，论证并设计项目目标、内容、技术模型、管理模型、财务模型、运作流程等；项目启动上，确定项目区与合作者、建立项目管理体系、制定项目管理制度、制定项目实施方案、建立项目操作机构、进行项目操作人员培训和项目公关与筹资；项目实施上，编制项目实施计划、组织协调、宣传动员、项目运作日常管理、项目督导检查；项目监测上，由项目操作机构（项目部）、职能部（监测部、财务部）和外部监测机构三方共同执行；验收和评估上，建立项目验收制度，聘请外部权威机构及专家评估或由捐赠人对项目实施效果进行评估。五是建立品牌推广与管理制度。该制度由CIS识别系统、传播手段和方式、客户管理与维护三个制度构成。如在客户管理与维护方面，建立客户数据库、沟通反馈制度、投诉受理与处理制度、危机公关处理制度、资源统筹与协调制度等。六是建立行政会议制度。全会每季度召开一次会长会议，每月召开一次秘书长会议，每年召开一次年中总结、年终总结和及下年度工作计划会。部门实行周例会和月例会制，并组织专题研讨会。

扶贫基金会在去行政化过程中，最重要的是通过“去编制”和专业化两种方式来实现去行政化的，同时又能够保持自身组织的跨越式发展。中国扶贫基金会的领导人以市场思维来理解慈善，把自身定位为类似企业一样的竞争主体。为了在这一慈善市场中募得更多的资源，它建立以市场为核心的专业竞争力。这是中国扶贫基金会能够脱胎换骨的关键。改革的红利是惊人的。通过改革，中国扶贫基金会建立起相对完备的现代社会组织制度并初见成效。整个机构专业化程度大幅度提高，在国内官办基金会中名列前茅。2012年中国扶贫基金会接受捐赠额再创新高，增幅近15%。

这场改革很重要的是依靠领导人壮士断腕的勇气，中国扶贫基金会依靠空降的领导人来自我切断利益链条，使得去行政化改革得以进行。但是，这也使得人们担心，这样的改革是否能够复制到别的官办社会组织的改革中去。

2．行业协会“一业多会”去垄断化改革：以广东深圳为例

深圳行业协会改革亮点有三：一是打破双重审批等级管理制度，行业协会业务主管单位改为业务指导单位，取消业务指导单位对行业协会成立前置审批的条款设置；二是突破行业协会和商会“一业一会”的限制；三是在推进政府向社会组织转移职能和购买服务的过程中，将事务性工作转移到行业协会和商会。

1986—1994年是深圳行业协会改革的探索起步阶段。这时没有成立与国家、省相对应的行业管理局，而是依托大型国有企业，组建了首批工业行业协会，并赋予其行业管理的职能。1995—2003年是其成长和转型阶段，这时数量迅速增加，官办协会与企业自发设立的民办协会并存；在工商领域涌现了一批优秀协会。

2004年至今是全面推进行业协会民间化阶段。2004年6月22日，作为市政府直属机构的深圳行业协会服务署正式挂牌，取代原来分散在31个政府部门中主管各种行业协会的职能，集中行使对行业协会的行政管理权，实现从旧有“二元制”向新“二元制”的转变。2004年12月24日，被称为行业协会民间化路线图的《深圳市行业协会民间化工作实施方案》出台，提出“还原行业协会独立社团法人地位，重塑政府与社会新型关系”,2004年底基本实现行业协会民间化，主要表现为人员脱钩，财务独立，办公独立。同年12月底，在69个行业协会兼职的201名党政机关事业单位公职人员辞去协会的职务，通过民间化改革，深圳行业协会与政府原主管单位在职能、机构、人员和财务等方面全面脱钩，还原了行业协会独立社团法人地位。

2006年，广东省的相关决定和条例把行业协会的业务主管单位改为业务指导单位，业务指导单位对行业协会实施相关业务指导，不再对行业协会实施前置审批和行政管理。2007年，深圳行业协会服务署和民政局民间组织管理局合并，实现了从传统“二元制”到“一元体制”的转变。

截至2009年，广东省行业协会已经实现100%政会分开和民间化。行业协会业务主管单位全部改为业务指导单位，行业协会全部实现“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）。到2012年底，深圳市行业协会达380多家，占全市社会组织总数的6.7%，涵盖支柱产业、优势传统产业、战略性新兴产业各主要领域，成为社会组织中力量最强、最具活力和创造力的部分。其中，6家行业协会被国家民政部授予全国先进社会组织荣誉称号，13家行业协会被评为市级5A级社会组织。

深圳市行业协会在推动产业升级转型、提供公共服务、构建行业自律、参与社会管理、参政议政等方面发挥重要作用。如公共服务方面，据不完全统计，行业协会接受政府职能转移和购买服务共计7000多万元，52.4%的行业协会承担了行业调研和统计职能，39%承担了行业培训、考核职能，35%承担资质认定、行业准入与行业展览。

3．社会组织登记管理制度改革：以广东省为例

广东省社会组织登记管理制度改革从2006年开始，从行业协会和商会民间化改革起步。2006年广东省出台的《关于发挥行业协会商会作用的决定》和《广东省行业协会条例》中，首先把行业协会的业务主管单位改为业务指导单位，业务指导单位只对行业协会实施相关业务指导。取消前置审批，实行民政部门直接登记，推行“五自四无”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，无行政级别、无行政事业编制、无业务主管单位、无现职国家机关工作人员兼职）。从实践看，这项改革较为成功。全省有1547名党政干部退出行业协会领导职务，基本实现行业协会的民间化和自治化，发挥作用更加突出，社会各界反响良好。

2012年广东省委、省政府出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》进一步规定：从2012年7月1日起，除法律法规规定需要前置审批外，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位；成立社会组织，直接到民政部门申请登记。全面推进社会组织去行政化、去垄断化。

广东省地方实践层面，广州市民政局在2011年发布的《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》中已经提出，除依据国家法律法规需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记。深圳市作为试点单位，也在积极探索社会组织直接登记制度方面作出贡献。2004年开始，深圳就开始探索深化社会组织等级管理体制改革，采取了“三个半步”走的改革步骤：第一个半步是行业协会民间化改革，第二个半步是行业协会直接登记，第三个半步是工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接登记。2012年深圳出台《关于进一步推进社会组织改革发展意见》，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态类等8类社会组织实行民政部门直接登记。

截至2012年底，广东省各级民政部门登记注册的社会组织34537个，比2011年增加12.5%，其中社会团体15555个、民办非企业单位18648个、基金会334个。其中，从7月至年底，新登记注册的社会组织1837个。以深圳为例，2007—2011年的5年，全市社会组织数量年均保持10%以上增长，实行分类直接登记后的2012年增长高达24%。

但是，广东省社会组织登记管理制度改革最大的困难在于缺少上位法依据。在国家层面上，目前社会组织登记管理的主要法律依据为国务院1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》，至今还没有专门针对社会组织的法律，主要依靠政策文件作为管理依据。但由于政策文件效力层级低，作为行政管理特别是行政执法的依据不够充分，与依法行政要求差距较大，影响了对社会组织的有效监管。

在社会组织登记方面，随着国家行政审批制度改革的推进，上述国务院两个条例规定的社会组织双重管理体制已与现行有关法规政策相冲突。比如，去年广州市政府公布的行政审批事项清理决定，取消了很多业务领域的行政审批权，这些业务领域的主管单位不再担任相关社会组织的业务主管单位，但直接到民政部门办理登记于法无据。目前，广州市民政局只在公益服务类等部分类型社会组织开展直接登记试点。

4．社会组织税收优惠方面的政策改革：以广州为例

广州的税收政策改革着重体现在：通过加大财税金融政策支持力度，开展非营利组织免税、公益性捐赠税前扣除等资格认定，落实国家对社会组织有关税收优惠政策，保障社会组织依法享受税收优惠待遇。

根据《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》，社团、民非和基金会都有申请捐赠收据的资格，但收据能否抵税取决于该机构是否有税前扣除资格。未获得免税资格的公益组织几乎都要按照与企业相同的标准缴税，主要包括25%的企业所得税和5.5%的营业税。此外，如果不具备税前扣除资格，非营利组织也就不能获得购买捐赠发票的资格，在这种情况下，非营利组织如果要给捐赠人出具发票就只能去税务局购买附有营业税的发票，而营业税与其他流转税加起来，税率超过6%。

2011年以来，广州市为大力培育从事公益性活动的社会组织，加大财税金融政策支持力度，开展非营利组织免税、公益性捐赠税前扣除等资格认定，落实国家对社会组织有关税收优惠政策，保障社会组织依法享受税收优惠待遇。广州市2012年出台的《广州市募捐条例》第三十一条指出，募款组织符合国家相关规定的，享受相关税收优惠。市财税部门积极采取措施，如延长申请期限，加强纳税辅导，帮助申请人规范管理完善申请资料等，确保非营利组织及时办理申请依法享受税收优惠。2013年，广州市向财税部门提出申请的非营利组织已从上年的29户上升到74户，符合规定条件获得免税资格的非营利组织从上年的24户上升到70户。

但就我国目前税收立法实践而言，仍是采取各个税种分别立法的形式，有多少税种就有多少税收法律或行政法规，互相间不衔接甚至冲突。对社会组织而言，更容易受到这种立法影响。根据国际经验，一般都将非营利组织这一特殊税收主题单独对待，在相关法条中进行专门税法规定和优惠调整。因此，应尽快出台税收基本法和配套法规破解社会组织发展遇到的法制困境，在社会组织登记注册、免税资格认定、基本税收政策等方面加以特别规定。

5．政府购买服务改革实践：以深圳为例

早在1994年，深圳市罗湖区即在借鉴香港做法的基础上，引入政府购买服务机制。近年来深圳市将市场机制引入社会服务，鼓励社会组织参与社会服务。目前深圳政府购买社会服务的方式有两种：一种是岗位服务购买。社工岗位包括民政、残障、工会、团委、教育等，2010年起，政府对每个社工岗位给予7万元作为服务购买资金。另一种是项目服务购买。深圳的政府购买社会服务改革呈现出政府主导、市场化运作和多元参与的特点。

在2007年底出台的《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展意见》及七个配套文件中，第一次以政府文件的形式从如何培养专业社工、明确社工岗位待遇、培养民间社工机构等方面做出明确的规定，同时规定将政府购买社工服务纳入政府购买序列统一管理，推行招投标制度，保证购买行动的公平、公正、公开。深圳市政府购买社会工作服务几年来，不断尝试各种改革和创新，市区两级用于社会工作发展的资金3亿多元，形成具有深圳特色的政府购买社会服务模式。2009年深圳大部制改革以来，先后从17个局委办取消、调整和转移有关评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等87项事务性职责，其中69项向行业协会商会等社会组织进行了转移委托。2012年，深圳又清理出74项可转移和购买服务的政府工作事项，逐步与社会组织事先对接和转移。制定《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，确定转移委托原则，明确具体步骤和要求，并建立后续绩效评估和监管机制。

整个广东省都在加快推进政府部门职能转移和购买服务，拓展社会组织发挥作用的空间。2009年，广东省出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，在行业协会类、学术联谊类、咨询经济类、鉴证评估类、公正仲裁类和公益服务类等6类社会组织范围内实施。2011年，全省性社会团体共承担政府部门委托、转移的职能394项，获得政府补助12489万元。2012年出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》和《政府向社会组织购买服务暂行办法》，进一步要求建立和完善政府职能转移和购买服务制度，按照建立目录—设立咨询服务机构—职能转移—购买服务的方式，分别出台政府部门转移职能目录、购买服务目录和社会组织目录，推进政府职能转移和购买服务。

深圳也正按照广东省有关文件精神，着手编制政府职能转移目录（市编办负责）、政府职能部门购买服务目录（市财政局负责）、符合政府转移职能承接资质社会组织目录（市民间组织管理局负责）等三大目录，使政府职能转移和购买服务制度化、规范化、常态化。盐田区还建立了区政府购买公共服务领导小组，出台了《盐田区政府购买公共服务试行办法》、《盐田区政府购买公共服务项目管理流程》等文件，规范政府购买公共服务行为。

由于近两年政府购买社会服务的投入力度加大，导致一些问题出现。一是社工机构资金来源结构单一，对政府资源形成依赖，导致工作出现行政化倾向；二是资源导向型的大跃进导致社工机构数量急剧增多，但专业能力不足，利益相关方关系不清晰，社区服务效果不佳，且评估体系不完善，有政绩化和数字化的倾向；三是社工“托拉斯”出现，一些排名靠前或老牌的社工机构凭借其专业性或政府关系，连拿十几条街道的购买服务项目的情况正在发生，对行业生态造成破坏，值得注意。

6．公募权开放的改革实践：以广州和云南为例

这类改革的重点是通过扩大拥有公募资格的社会主体范围，将公益性社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位等纳入其中，打破官方和半官方社会组织对公募权的垄断。2012年5月1日起，《广州市募捐条例》（以下简称《条例》）正式开始实施。广州地区的公益性社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位，特别是在扶老、助残、救孤、济困或者赈灾领域的机构，经申请取得募捐许可后，可在许可的地域范围和时限内开展募捐活动。作为首部放开慈善公益组织公募权的地方法规，它打破了长期以来由少数有政府背景的社会组织独享公募权的垄断局面，规范化运作的民间公益组织均可经申请取得募捐许可。

2013年7月18日，民政部和云南省联合举办推进社会建设创新社会组织座谈会。会上，云南省公布《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》、《云南省公益慈善事业促进条例》、《政府向社会组织购买服务暂行办法》以及《2013年省级政府购买社会组织服务目录》4个文件，并公开向社会征求意见。会上首次提出，政府退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害外，不再参与社会募捐。《广州市募捐条例》的出台打开了我国公募体制上的一个缺口，但诸多附加的限制条件却依然存在，其中“属地管理”和“募捐时限”是被诟病最多的两点。另外，也有一些公益人士担心若出现“软门槛”、“隐性限制”，将极大削弱《条例》的实际作用。条例实施后的一个半月内，共四家社会组织获得审批。云南关于“政府退出公募市场”的声明，则是目前募捐领域改革最彻底的一个文本。但关于政府角色定位、具体操作方法等问题尚待厘清。

7．组织治理的改革实践：以阿拉善SEE生态协会为例

改革的要点是：阿拉善协会通过加强社会组织自身的规范化运作和财务透明度，建立民主治理结构，在治理过程中以民主平等的方式介入公共事务。阿拉善SEE生态协会成立于2004年6月5日，是由中国近百名知名企业家发起成立的民间非营利环境保护组织，致力于内蒙古阿拉善荒漠地区的生态改善，并推动中国企业家承担更多的环境责任和社会责任。组织愿景为推动形成一个在规模和质量上与中国经济发展相匹配的、健康的、多元的民间环保公益组织生态链，有效响应迫切的环境问题。当前由100多名内地及港台企业家组织，成为中国最大的民间环保NGO。

作为国内首家企业家的环保组织，SEE成立两年多来，在会长、执行理事会、监事会、秘书处、项目办合理的职能分工上进行了积极的探索。采取建设性的态度，将暴露出来的问题视为制度建设的契机，不断完善SEE的制度，逐步形成了以平等参与、民主决策、相互约束为特征的管理机制。

组织建设方面，SEE是企业家组成的环保组织，由两部分人构成，一部分是专业环保团队，另一部分是担负决策使命的执行理事会。对执行理事会的管理虽有章程规定，但运作起来缺乏经验，往往由于企业家的时间特性等原因，导致决策时间长、协调难度大等问题，需要在实践中进一步解决。SEE生态协会组织结构如图1所示。

SEE生态协会遵循平等参与、民主决策、权力制衡、公开透明、会员与公众监督的治理原则；治理层通过竞选产生，重大决策表决决定，严格按章程治理。制定共同使命、价值观和组织原则，依据章程，按照“罗伯特议事规则”可以产生其他的规则，实现了社会组织内部治理的民主化和自主化。主要特征包括：一是分享资源单位的个人边界界定清晰，会员有明确界定，权利义务分明。二是内生性环保行动提供了一个广泛参与的机制。三是集体选择安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。多数原则对动议的票决，决定了每个人都会对组织产生影响力。四是有效监督。财务透明、监事会制度以及细节上无所不在的权力制衡。五是分级制裁。董事会、监事会、理事大会有制裁权，选举本身就是一种制裁。六是低成本论坛式的冲突协调机制。“动议—辩论—决议”的议事机制，明确的多数原则。七是共同认同组织权。权利透明，规则和决议对程序正义的坚持，形成共同认可的规则体系。八是分权制组织。科层化的组织结构与专业化能力相互结合。

当然这类民主治理的改革也遇到一些问题，比如组织定位方面，SEE是环保协会还是企业家的俱乐部？从目前看，大多数会员认同协会的环保公益概念，但也期待一定的会员服务。如果过于纯粹地强调环保组织特性，一些企业可能退出。但如果过于强调俱乐部特性，又可能使组织变质，且成本也无法承受。因此，在环保事业和企业服务之间寻求适度的平衡，应是中国目前企业环保组织需要面对的事实。

8．枢纽型组织改革实验：以中山枢纽型组织综合改革试验区为例

2012年12月，广东省委办公厅、省政府办公厅转发《广东省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》，明确提出构建具有广东特色的枢纽型组织体系，在发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众的体制优势和人才优势的同时，在竞争中培育发展一批枢纽型组织，协同相关社会组织参与社会服务，形成既有竞争又有合作的社会组织服务管理体系。

为响应和落实2012年汪洋同志提出的“强化共青团的枢纽型社会服务组织作用”的指示，广东省共青团以建设枢纽型组织为目标，通过“布局、建点、联网”的“三步走”战略，已初步形成青年社会组织的培育孵化、资源对接、服务展示和诉求表达平台，实现了枢纽型组织建设从“点题”到“破题”的跨越。在全盘“布局”、共建试验区过程中，广东团省委选取深圳、东莞、中山、广州荔湾、佛山南海和顺德等作为“试验田”，在枢纽型组织建设上先行先试。

其中，中山试验区在推进枢纽型社会组织建设的工作中尤为突出。21世纪以来，在当地涌现了许多类似“清风自游人”、古镇社区学院这样的青年人自发或者以青年人为主体的社会组织，这些青年人因为兴趣而聚在一起。他们不在意组织的正式化，更关注一起做活动，组织松散，但是却非常活跃，吸引了很多年轻人加入。面对这种情况，中山团市委逐步确立了以“三驾马车”的路径推动综合改革，即以枢纽型社会组织重构共青团社会资本；以青年社区学院实现社会建设集群效应；以社会企业激发社会活力。通过构筑“5+2+N”的共青团枢纽型社会组织体系，实现对社会组织的培育孵化并引导其参与协同治理，助推社会善治，为发挥青年在社会建设中的主体作用进行了创新探索。

“5+2+N”的共青团枢纽型社会组织体系中，“5”包括市青联、市青企协（青商）、市青志协（市义工联）、市学联、市青科协等5个发育较成熟、管理较完善的体制内青年社团；“2”是指驻外团工委、青年自组织联盟，作为共青团培育凝聚青年社会组织的2个重要抓手；“N”包括由共青团聚合联系、培育发展的“N”个民间青年社会组织，由共青团聚合联系、培育发展的“N”个社会企业和由共青团聚合联系、培育发展的“N”个青年社区学院。

综合改革推进一年多来，各项改革成效初显。一是黄圃镇、港口镇、东区、三乡镇、古镇、火炬开发区、石岐、南头青年社区学院陆续开学，数千名青年报名参加学习；二是诺贝尔奖获得者穆罕默德·尤努斯为“中山市社会企业孵化中心”揭牌，慈善爱心店已成为中山社会企业品牌，面向外来务工青年的融资租赁服务也正式启动；三是中山市青年社会组织孵化基地作为培育孵化青年社会组织的重要载体，已经建成并投入使用。其中B基地完全是由当地比较有影响力的公益旅游组织“清风自游人”来承办，由它来孵化多样化的青年社会组织，效果特别明显。随着“三驾马车”的推进，体制内外的青年组织爆发出较大潜力，新生代外来务工青年融入、共青团转型等问题解决纳入改革日程。

在第二届“中国社会创新奖”评选中，团中山市委、中山市青联申报的“枢纽型社会组织创建计划”获优胜奖，成为获奖项目中的唯一团属品牌。然而改革的问题仍然存在，这是由共青团的组织性质使然，共青团在从“行政化”向“法团组织”转型的过程中，仍然更多地依赖行政动员，团干部更多的驱动力仍然来自政府内部，而并非回应社会需求，这需要共青团能够破解路径依赖，依靠青年群体自身的创新，来实现共青团参与社会治理的新路径。

9．境外非政府组织备案改革实验：以云南省为例

2009年云南省就出台了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》、《关于加强在滇境外非政府组织管理工作的通知》等一系列规范性文件，对境外非政府组织培育发展、监督管理、健全制度、开展活动、发挥作用等方面提出了明确要求，为国际非政府组织的发展提供了强有力的政策支持。《暂行规定》对境外非政府组织的管理采取备案制，该规定是我国首个颁布实施的境外非政府组织管理服务的地方性规定。通过“组织身份备案”、“项目合作备案”和业务指导单位具体指导的方式，对境外非政府组织在滇开展活动主体的资格进行确认，明确民政厅是全省境外非政府组织的备案管理部门，规范了备案的程序和备案材料格式及要求。境外非政府组织管理“双备案”做法创造了“云南模式”，该模式既解决了境外非政府组织在滇开展项目活动的合法化问题，又保护和促进了省内相关组织、境外非政府组织之间的正当交往与交流合作，对全国加强境外非政府组织登记管理工作起到了探索示范作用。

目前，云南省已建立了加强境外非政府组织在滇活动管理工作联席会议制度，并将昆明、德宏、丽江、怒江、迪庆五州市作为省“对境外非政府组织活动管理观察点”，定期向省民管局报送辖区内境外非政府组织活动及党委、政府和有关部门探索境外非政府组织管理工作的情况。国家民间组织管理局对此给予了“培育发展力度较大、监督管理措施得力”的充分肯定。目前，在云南省活动的境外非政府组织有140多家，其中备案的境外非政府组织在滇设立代表机构的共39家，意味着其在滇开展活动有了合法身份。但问题也是存在的，云南省是一个多族群、多宗教、多元文化的省份，境外社会组织较多。边疆民族地区在经济发展上与其他地区的差距、民族的宗教信仰等问题都有可能成为国外敌对势力干涉中国内政、破坏边疆稳定与统一、遏制中国发展的借口和工具。当前，民族主义思潮在世界范围内的传播使得民族问题更加尖锐和突出，处理这些问题稍有不慎，就很可能被激进的民族分裂势力所利用。第一，虽然实行了“组织身份备案”、“项目合作备案”和业务指导单位具体指导的新方式对境外非政府组织在滇开展活动主体的资格进行确认，但目前境外非政府组织的管理是分散在各个部门中，如外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等，接受对口政府部门的管理，这种分割的格局使地方政府对境外非政府组织缺乏信息了解和把控，给监管带来了困难。第二，由于境外非政府组织没有登记注册渠道，备案制只能大致掌握少部分国际机构的情况，未来需要建立境外交流会等枢纽型社会组织类型，同时建立健全基层组织管理机制，如对在基层社区活动的境外非政府组织，需增加区（县）的管理职责，建立联络员制度和网格化管理制度，加强指导、管理和服务。

10．慈善组织监管的改革实验：以广州为例

如何对现代社会组织进行有效监管是保证现代社会组织体制改革能够顺利进行的关键。广州改革的重点是作为由政府发起的独立第三方，成立慈善组织社会监督委员会对广州地区各类慈善组织的慈善募捐活动、慈善资金使用管理以及信息公开等情况独立进行监督，为政府有关部门开展慈善监管、慈善组织开展活动提供咨询意见，同时作为面向全体社会组织的沟通交流平台。

2013年广州市成立慈善组织社会监督委员会，这是全国首个借助社会第三方力量监管慈善组织运营的监督委员会，委员将由社会各界专业人士组成，包括人大代表、政协委员、专家学者、律师、会计师、媒体人和知名慈善人士七个界别，没有现职官员，共15名，实行任期制，三年一期。监督委员会下设秘书处负责日常工作。红十字会、慈善会、公募基金会以及根据《广州市募捐条例》取得募捐许可的公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位将接受监督委员会监管。监督委员会监督的范畴包括：广州市慈善组织的财务会计制度、受赠及募捐财产使用制度、信息公开制度等制度建设情况；接受社会捐赠及开展慈善募捐活动情况；受赠及募捐财产的使用情况；信息公开情况。对因慈善组织运作不公开或不公平而引起媒体社会公众质疑的事项，监督委员会将开展调查和监督，独立向社会发布调查监督结果。每年，监督委员会还将根据调查和监督的情况，独立向社会公众发布年度监督工作报告。

监督委员会的成立，进一步完善了社会组织监督体系建设，有利于社会组织健康快速发展。但是监督委员会和政府管理部门是怎样的关系，如何激活监督委员的积极性，建立真正有效的监督机制，建立监督的权威，这些问题还有待下一步的工作深入。

11．发展慈善产业，鼓励企业慈善：以宁夏为例

宁夏将慈善作为解决区域性民生问题的抓手，进行政策创新，通过招商引善，大力发展慈善事业，解决残疾人贫困及移民两大民生问题。2010年以来提出了打造“黄河善谷”的战略构想，开启了将慈善与产业相结合的尝试与创新。

“黄河善谷”计划是一个一揽子的地方性的扶贫实验，意在依托沿黄经济区建设，引入现代慈善理念，进行慈善模式创新，通过慈善兴业与生态移民、扶贫开发相结合，把社会目标、民生目标与经济目标三者有机统一，聚集慈善资源、发展慈善事业、带动地方经济发展。最终目标是逐步把传统的救助型、输血型慈善提升为可持续的现代产业型、造血型慈善，把“黄河善谷”建设成为民族地区扶贫济困试验区、国家慈善事业创新发展区和具有国际影响的慈善之都，成为我国慈善创新发展的政策洼地、全民慈善的道德高地和慈善家、企业家投资兴业行善的理想之地。

“黄河善谷”最为核心的是慈善园区的建设。2011年，先期规划建设红寺堡区弘德慈善园、利通区立德慈善园、海原县厚德慈善园3个慈善园区。2012年，又新建同心县同德慈善园、原州区圆德慈善园、西吉县吉德慈善园。六大慈善园区建设的指导思路是，向宁夏贫困地区倾斜，以中部干旱带和南部山区单个县区为主，引入乐善企业和慈善组织，解决残疾人和特困群众的就业。这种将社会组织引入经济发展的视野在全国还是首次。

目前，宁夏“黄河善谷”已引进落地企业105家，到位资金165亿元，吸纳各类残疾人就业1852人，特困群众就业18806人，2012年产值达到57.458亿元。在解决民生困难的基础上，有力促进了经济社会发展。招商引善的一个显著的成功案例是西吉县的吉德慈善园。西吉县是中国著名的马铃薯之乡，出产优质土豆，但一直以来未能形成产业化带动地方经济的发展。在西吉建设吉德慈善园区进行招商引善，在2012年的一次招商引资的签约活动中，签下了涉及彩色包装印刷、家电建材及物流、酒店、天然气、医院建设、清真食品加工、汽车商贸物流、辣椒种植及深加工、LCD屏生产、城市功能综合体项目10个重点项目，共计投资23亿元，其中过亿元的项目7个，实现了西吉县从农业大县到工业经济零的突破，显著地带动了地方经济的发展。

配合黄河善谷，宁夏以立法的方式厘清慈善事业合法发展的制度环境，2011年11月，继江苏之后，宁夏出台《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》，成为全国第二个出台关于规范慈善行为、促进慈善事业发展的地方性法规的地区。《条例》第四章提出了“社会慈善企业”的概念，以立法方式，规定了发展社会慈善企业、建立慈善园区的政策合法性。《条例》对“社会慈善企业”的范畴进行了粗略的划定，涵括了社会企业、承担企业社会责任的企业及福利企业，内涵较社会企业更加广泛。同时，预留了一定的政策空间，即在《条例》之外，还将出台对社会慈善企业的具体认定和管理办法。此外，《条例》还明确了对社会慈善企业的政策倾斜，包括财政补贴发展扶持资金、贷款贴息、减免行政事业型费用、政府购买服务、税收减免等政策性优惠。

为了支持慈善园区发展，宁夏还出台了一系列的相关配套性的政策法规，具体涉及财政补贴、贴息贷款、税费减免、以奖代补等配套政策。2012年6月，出台《宁夏慈善园区招善引资优惠政策》，提出20条优惠政策，优惠政策中特别提及对入园慈善组织和公益性社会团体与入园企业在贴息贷款和建设用地统一划拨方面的优惠政策。例如在税费减免方面：入园企业5年内免征企业所得税地方留成部分，5年后减半，免征城镇土地使用税、房产税；自治区规定的行政事业性收费全免，国家规定的行政事业性收费按照最低标准收取；对园区企业发生的公益性、救济性捐赠支出，允许全额抵扣档期应纳税所得额。土地出让金收入自治区全额返还用于慈善园区建设。

总之，政策创新及优惠主要集中在鼓励慈善园区的产业经济发展方面，财政支持和税费减免等方面的力度非常大，对入园企业具有一定的吸引力。但是，宁夏对进入园区的公益性社会团体、慈善组织等的优惠和鼓励政策方面的关注较少，缺乏具有突破性的政策创新。由于缺乏顶层设计，宁夏改革的运作单位——民政厅慈善处作为一个处级单位，对于协调黄河善谷的八大工程这样一个宏大的一揽子工程而言，协调的力度显然不足，因而造成了目前八大工程中慈善园区工程稳步推进，政策创新持续跟进，而其他的配套的工程，尤其是慈善组织的发展远远跟不上，在外界也引起借慈善之名进行“招商引资”这样的挂羊头卖狗肉的非议。