湖北湖泊保护体制机制现状、问题及对策[1]

《湖北省湖泊保护体制机制研究》课题组

湖北省因“湖”得名，它地处长江中游洞庭湖以北，亚热带季风气候腹地，雨量丰沛，东部、西部、北部三面环山，中南部为开阔的河湖相沉积平原，长江横穿其境，汉江纵贯腹中，形成了水系发达、河流纵横、两江（长江、汉江）交汇，湖泊星罗棋布的格局。湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、交通航运、美化景观、休闲娱乐、渔类繁衍、水产养殖以及提供生物栖息地、维护生态多样性、净化水质、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。加强湖泊的管理和保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系到流域居民的生产生活，关系到湖北经济社会发展，是完成建设生态湖北任务的一项重要基础性工作。

为了全面了解湖北省湖泊保护工作情况，自2014年7月3日至9月3日期间，课题组成员通过走访武汉、咸宁、黄石、黄冈、荆州、孝感等地，在实地考察以梁子湖、汤逊湖、洪湖等18个湖泊为样本的湖泊保护情况的基础上，分析了现有湖泊保护体制机制存在的问题以及产生的原因，并据此提出完善湖泊保护体制机制的对策建议。

一、湖北省湖泊保护现状

（一）湖北省湖泊概况——以样本湖泊为例

湖北省湖泊几乎全部分布在沿长江、汉江两岸，海拔50米以下的平原区，统称江汉平原湖区。湖北省湖泊是在云梦泽大水面淤浅和肢解与江汉盆地新构造运动不断下沉的背景下形成的。全省湖泊除少数为古云梦泽的残迹外，大多为在古云梦泽的洼地内以及岗地边缘洼地内形成的新湖泊。

虽然湖北在历史上有“千湖之省”的美誉，但由于20世纪50年代末至60年代初和“文化大革命”期间人为活动及自然淤积等原因，省内湖泊面积不断萎缩，不少中小型湖泊消亡。据湖北省水利厅《湖北省湖泊变迁图集》（1950—1988）资料，20世纪80年代，全省水面面积100亩以上的湖泊有843个，其中水面面积5000亩以上的湖泊125个。根据正在开展的湖北省河湖基本情况普查初步统计，湖北省现有常年水面面积1平方公里（1500亩）以上的湖泊260个，常年水面面积10平方公里（15000亩）以上的湖泊51个，20世纪80年代至2012年湖泊总面积净减277平方公里。[2]

1.湖泊分布情况

本次调研按照湖北流域内的湖泊分布，根据自然类型、功能定位以及主管部门的不同，选取了武汉、咸宁等六市具有典型代表性的18个湖泊作为调研目的地。详见表1：

表1　湖泊区位分布情况[3]

课题组所调研的18个湖泊既包括目前湖北省湖泊面积最大的五个湖泊——洪湖、梁子湖、长湖、斧头湖、西凉湖，也有如王母湖、遗爱湖等在市域范围内的小型湖泊；从区位上看，既有分布于长江、汉江沿岸的通江湖泊，如洪湖，也有分布于山丘区到平原区过渡地带的湖泊，如长湖、梁子湖、斧头湖、西凉湖等，还有位于平原腹地地势低洼区域的湖泊，如汈汊湖等；既有城中湖，也有跨市、跨省湖泊，基本上涵盖了湖北省湖泊的所有自然类型。因此，本次调研所选取的样本湖泊具有较强的代表性，调研结论能够反映全省湖泊保护的总体情况。

2.湖泊水质情况

随着湖北省人口增加和城镇化进程的加快，湖泊流域水体污染状况加剧，水资源保护受到严重威胁。在调研的样本湖泊中，除梁子湖、斧头湖、淤泥湖水质总体尚好，暂能满足取水要求外（丰水期部分为II类），其他如鲁湖、西凉湖、大岩湖、龙感湖等水质为III类，洪湖、保安湖、三山湖、王母湖等为IV类，大冶湖、汤逊湖、野猪湖、遗爱湖为V类水质，汈汊湖、赤东湖、长湖甚至为劣V类水质，已无法满足作为饮用水源地的水质要求。

3.湖泊功能现状

湖泊是由湖盆、湖水和水中所含物质组成的自然综合体，湖泊包含着丰富的水利资源、矿产资源和生物资源等，是大自然赐予人类非常宝贵的“天然财富”。通过调研发现，湖北湖泊的开发利用功能主要涉及防洪排涝、供水、养殖种植、景观旅游、航运等五大类。

湖北的湖泊在径流调节、防洪调蓄，保障防洪安全方面发挥了重要作用。如18个样本湖泊全部具有防洪排涝、调蓄以及渔业养殖和种植功能；具有供水功能的湖泊有15个，占总比的88%，其中农业灌溉供水湖泊有15个，兼具农业灌溉供水和生活及工业供水的湖泊5个；具有旅游景观功能的有10个；具有航运功能的有6个。从统计结果分析可以看出，湖北省湖泊最重要、最普遍的功能就是防洪蓄洪、渔业养殖种植，同时绝大部分湖泊也提供灌溉及供水功能。

4.湖泊保护机构与人员现状

为了全面了解湖北省湖泊保护体制机制情况，课题组对18个湖泊的保护机构与管理人员情况作了详细的调研，其中龙感湖跨湖北、安徽两省，湖北境内的龙感湖管理机构为龙感湖管理区和湖北龙感湖国家级自然保护区管理局，安徽境内的湖泊管理机构未调研。

调研显示，水利、水产、林业均有与湖泊管理和保护相关的机构。很多以养殖业为主的湖泊管理机构并没有专门的人员编制，如大岩湖、三山湖、淤泥湖、汈汊湖。对于跨市、跨流域甚至跨省的湖泊而言，管理部门众多，参与湖泊管理人员无法统计。如洪湖、长湖这两个跨流域较长、面积较大的湖泊，有多个部门、多个地域的管理者都参与湖泊的保护管理工作，形成多龙管湖的局面。

（二）湖北省湖泊保护体制机制现状

1.湖泊保护制度保障

2012年5月30日，湖北省十一届人大常委会第三十次会议审议通过了《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》），结束了湖北湖泊保护“无法可依”的被动局面。与此同时，湖北省政府出台了《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》，明确了湖泊保护与管理的指导原则和重点内容。

2.湖泊保护责任体系

湖北省横向到边、纵向到底的湖泊保护责任体系网正在逐步延伸和完善。《条例》通过列举的方式，明确了湖北省各涉湖管理单位的湖泊保护职权范围与责任。湖北省政府与相关各市政府，市政府与相关县（市、区）政府签订了湖泊保护责任状，行政首长对辖区内湖泊保护工作负总责，实行了任期目标考核责任制。如武汉市已将湖泊保护工作纳入市考评绩效办组织的市绩效考评指标；黄石市在对县（区）党政领导班子经济社会发展百分制综合考评体系中，湖泊保护占了3%的比重。

3.湖泊保护管理机构

自《条例》实施以来，湖北省各级湖泊保护管理机构得到进一步明确和健全。省级层面上，湖北省湖泊局于2013年4月正式组建，负责全省湖泊的统一管理、保护与治理。市级层面上，各地都陆续建立了专门的湖泊管理机构，如武汉市在原水政执法总队基础上组建了市湖泊管理局；黄石市水利水产局加挂了湖泊局牌子；鄂州市成立了湖泊管理局；大治湖管理局已报市委常委会议讨论通过；孝感、黄冈等市也都在积极筹划组建湖泊局。

4.湖泊保护联动机制

湖北省成立了湖泊保护与管理领导小组，作为湖泊保护最高协调机构。省长亲自担任组长，省政府和省发改委、省公安厅、省财政厅、省人社厅、省国土资源厅、省环保厅、省住建厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省旅游局等13个相关单位负责人为领导小组的成员。武汉、咸宁、黄石、黄冈、孝感成立了湖泊保护领导小组，武汉市与孝感市建立了湖泊保护联席会议制度，实行部门联动机制，有序解决湖泊保护过程中遇到的各种问题。

5.湖泊保护投入机制

近年来，湖北省通过各种渠道不断加大湖泊保护投入。截至2015年9月，省发改委会同相关部门争取涉湖城镇生活污水垃圾处理设施项目、实施湿地保护与恢复工程资金共11.39亿元。省财政厅安排湖北资源环境调查与利用研究经费1100万元，湖泊保护监控系统建设经费644万元，自2014年起每年安排湖泊保护项目经费100万元。全省有8个市将湖泊保护经费纳入财政预算，2014年共列支24307万元。

6.湖泊保护监管机制

湖北全省涉湖市全部建立了湖泊巡查制度。截至目前，有48个县（市、区）建立了湖泊巡查和月报制度，市、县两级共开展湖泊巡查活动5300余次，发现违法、涉湖案件76起，查处案件42件。各地还加强涉湖工程建设管理与监督，发现违法、违规涉湖工程5个并全部进行了查处。湖北省环保厅严格落实《条例》中有关环境准入管制政策，停止受理湖泊流域内新建造纸、印染、电镀等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目环评审批。

7.湖泊保护公众参与机制

湖北通过建立民间“湖长”与举报奖励制度，不断完善湖泊保护公众参与机制。截至2015年9月，全省参与湖泊保护志愿者达1097人，聘请了民间“湖长”142人。全省有6个市、30个县（市、区）设立湖泊违法行为举报制度，已受理并处理举报219件，湖泊保护公众参与积极性不断提高。

二、湖北省湖泊保护体制机制存在的问题

自《条例》颁布后两年内，各地各相关部门做了大量工作，取得了明显成效，但还存在管理体制不顺、责任落实不够、湖泊过度开发、水质污染严重、生态功能退化、整体协调不力、湖泊保护投入不足等问题，湖北省湖泊保护形势仍然严峻，湖泊保护任重道远。

（一）湖泊保护体制不顺、责任机制不健全

1.多头管理、地域分割，湖泊保护体制尚未理顺

《条例》在明确水利部门作为湖泊保护主管部门的同时，也明确了环保、农业、林业等有关部门的责任，初步建立了责权明晰的湖泊管理体制。但从调研情况看，目前湖北省湖泊保护“多头管理，各自为政”的体制尚未改变，在实施过程中仍然存在部门分割与地域分割的问题。

（1）功能管理部门分割。湖泊资源属于农业、水利、环保、林业等多个部门管理。如梁子湖归省农业厅水产局管理，主要定位为渔政管理；洪湖湿地管理局归省林业厅管理，主要定位为湿地保护。在调研的18个湖泊中，有5个湖泊是由水产部门建立的国有渔场直接或间接参与经营管理，如汈汊湖由汉川市汈汊湖养殖场管理，长湖沙洋部分水域由长湖渔政站管理，三山湖由武昌鱼集团管理，淤泥湖由公安县淤泥湖渔场管理，大岩湖又大岩湖养殖场管理，其他调研湖泊大多也按照其蓄洪、水产养殖、航运、灌溉、休闲旅游等多种功能分属不同部门管理，虽然《条例》对每个部门的湖泊保护管理职责进行了划分，但每个部门都按照自己的意愿和法规去管理湖泊，在执法过程中发生冲突的情况仍然普遍存在。

（2）流域管理地域分割。湖泊管理跨行政区域之间协调性较差，缺乏从流域角度进行水资源保护和污染治理的统一性。如长湖跨荆州、荆门、潜江三市，从20世纪80年代后期以来，一直实行“分级、分部门、分地区管理三结合”的管理模式，荆州市设立了四湖管理局，荆门市设立了长湖渔政船检港监管理站，都是湖区管理机构，而长湖的出入涵闸、泵站、河道、堤防等又分属其他不同的管理机构管理。这种“各管一环、各管一段、多头管理、各自为政”的模式，使得各管理主体之间职责、权限不明，对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较大，导致管堤防的不管水面，管水面的不管水质，管水质的不管功能，各地区、各部门之间工作上各行其是，互相推诿、扯皮的现象时有发生。

2.考核制度缺失，湖泊保护责任无法兑现

《条例》在明确水利部门为湖泊保护主管部门的同时，明确环保、农业、林业、城建等相关部门各负其责，却没有规定水利部门对其他涉湖管理部门的约束措施，也没有明确其他湖泊保护部门在不履行各自职责的情况下应当承担的具体责任，这就导致了水利部门的湖泊主管机构地位无法得到落实，如全省最大的湖泊——洪湖、第二大湖——梁子湖的管理权限均不在水利部门，而是分属林业和渔业部门，在当前湖北省分级管理、考核办法等配套措施没有出台的情况下，湖泊保护部门之间的责任分担机制无法真正建立。此外，当前湖北省还未建立湖泊保护履责考核机制，缺少对湖泊保护责任书贯彻执行的过程监督和年度目标考核，湖泊保护目标管理结果应用不充分，《条例》中关于“湖泊保护年度目标考核结果，应作为当地人民政府主要负责人、分管负责人和部分负责人任职、奖惩的重要依据”的规定没有得到完全执行，所调研的湖泊所在地域大多没有明确湖泊保护在现有地方政府绩效考核体系中的比重，对省直部门也没有把湖泊保护目标考核结果纳入“五项考核”中。

（二）机构不全，人员不足，湖泊保护任务难以完成

从调研情况看，湖北省湖泊保护局要求县级以上政府成立专门的湖泊管理机构，目前只有武汉市和鄂州市成立了独立的湖泊管理局，黄石市水利水产局加挂“黄石市湖泊管理局”牌子，但鄂州与黄石的湖泊管理机构实际尚未正式运行。其他有的地方在水利部门下设湖泊管理科，多数地方未成立专门的湖泊管理机构。另外，尽管各地水利部门都重视加强了湖泊保护工作，部分市州也将相关职能明确给了专门的科室和人员，但由于当前水利事业任务已十分繁重，兼职或极少的专职人员根本无力承担越来越系统化、复杂化的湖泊保护任务，使得省湖泊局根据实施《条例》需要布置的许多工作在基层无法全面展开，很多日常管理工作未能真正规范开展起来。一些市（州）成立或明确了湖泊专管机构，但机构编制不足，本级经费落实有限，使其履行《条例》规定的湖泊保护职责有一定困难，无法完成省政府下达的“保面积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用”的任务。部分由国有渔场管理的湖泊，如三山湖、汈汊湖、淤泥湖、大岩湖均未设立专门的湖泊保护人员编制。缺人缺装备，执法保障不足，客观上也使得水利部门的执法工作受到一定影响，对湖泊保护面临的矛盾和问题，对部门之间推诿扯皮的事项往往心有余而力不足，无法有效处理。

（三）湖泊保护机构之间协调不力，联动不畅，合力保护还有待时日

1.联动不畅，涉湖管理机构合力保护湖泊缺乏保障

由于水利部门湖泊保护主导地位尚未实现，导致各管理部门涉湖执法仍然存在联动不足，各自为政的情况。

（1）部门利益与区域利益不同导致联动执法动力不足。湖泊保护部门开展的各项执法活动与部门利益联系紧密，即与自身利益相关的就严管、多管，与自身利益无关的就少管、不管。如环保部门只管陆域污染，水产部门只管湖面是否被渔民违规圈占，水利部门主要管理涉湖水利工程、填湖或围垦等，在梁子湖流域，一些地区的执法监督部门对造成本地区污染者严查、严处，对造成外部地区污染者宽查、宽处，调研发现，梁子湖区环境保护主管部门到梁子湖上游的外市企业调查取证，外市企业不予配合，这表明区域之间环保执法还没有形成联动机制，污染的外部性由别人承担。

（2）执法力量不均衡导致联动不足。鄂州市的湖泊保护巡查依靠的是原水利部门的执法力量，而大冶湖则是依靠渔政部门的执法力量，环保、国土、交通（海事）、建设等部门基本没有设立专门的湖泊管理单位及执法队伍，联动执法缺乏人员与机构保障。

（3）执法机构级别差异导致联动执法无法开展。如大冶湖管理处是大冶湖的直管机构，按照《条例》实施湖泊保护联动时，时常出现低级别机构联动或协调高级别机构的尴尬局面，管理处是一个科级单位，职工十余人，难以协调沿湖乡镇以及黄石市政府的湖泊执法工作。

（4）湖泊保护日常巡查缺乏联动。武汉市于2012年开始实施《湖泊保护和管理联合执法制度》，但只要求湖泊保护和管理的联合执法每半年开展一次，大量日常巡湖执法工作缺乏联动保障。

2.联席会议制度执行不力，各类涉湖规划难以协调一致

按照《条例》要求，湖北省各地都建立了湖泊保护管理联席会议制度，建立该制度的目的是在既不打破各有关地区现有湖泊管理体制，又不改变各有关部门涉湖管理职能的前提下，提供一个制度平台，把各个地区和各个部门涉湖管理的职能整合在一起，通过沟通协商，统一认识，统一规划，整合资源，分工负责，协调行动，形成齐抓共管、综合治理的局面，提高湖泊管理保护与开发利用的效率和效益。然而，目前湖北省各地在实施这一制度方面依然存在较大问题，主要表现在联席会议重讨论轻落实。调研发现，由于各部门之间、地域之间湖泊管理职责与利益不同，在会议上提出的议题大多面临三种结果：一是因得不到部分联席部门的同意无法形成决议；二是参与会议的人员无法左右会议决议的最终形成，联席会议的作用流于形式；三是即使形成决议，由于部分部门不落实而使得决议所要求达到的目的落空。造成以上结果的原因是联席会议缺乏对参与部门的约束机制。

联席会议制度执行不力导致了湖泊规划难以协调一致。按照《条例》的规定，湖泊保护部门在制定各类规划时，应与其他涉湖保护部门联合协商，保证规划之间的协调一致，但调研发现，各部门在规划编制以及规划实施过程中缺乏协调，有时存在各自为政、互不通气的现象；在规划管理中，由于湖北省湖泊保护总体规划尚未出台，各项专项规划编制的合理性缺乏评价依据，因此，许多地方存在重规划编制，轻规划实施与评估的情况，从而使各类规划之间难以实现协调。对于跨流域的湖泊，由于涉及多个行政区域，联席会议的作用也没有得到充分体现，比如梁子湖是湖北省较早建立联席会议制度的流域之一，但目前该制度设计没有达到预期目标，经调研发现，由于沿湖各区域和各部门在政策或各自利益上还存在不一致的地方，难以协调统一，致使部分水环境治理项目工程难以在规定的时间内完成；目前对梁子湖的环保标准也不统一，江夏区水域为Ⅱ类，鄂州市为Ⅲ类，其原因便是两地湖泊监测信息缺乏协调沟通。

（四）湖泊保护资金投入渠道不明，经费不足

湖北省和多市、县财政均没有安排湖泊保护防洪工程和生态修复与治理、保护专项资金，也没有明确经费列支渠道，全省湖泊保护水利工程建设与修缮缺乏资金保障。全省湖泊堤防普遍存在堤身断面未达标、湖堤矮小、堤身单薄且局部欠高等情况，密实度不够，部分堤岸风浪侵蚀严重，每年汛期堤身散浸、脱坡、堤顶漫水等险情时有发生。穿堤建筑物老化，存在大量工程隐患，许多湖泊闸站建于20世纪六七十年代，年久失修，闸门漏水、泵站穿堤，管道渗水，遭遇高洪水位时险象环生。由于缺乏资金支持，斧头湖与西凉湖防洪标准普遍不足，稍遇较大洪水，湖区及上游部分区域洪水泛滥，致使湖区人民生命财产安全受到侵害，甚至于威胁到咸宁城区的防洪安全，同时两湖区域排涝标准偏低，其82处主要排涝闸站均建于20世纪70年代末，多数闸站带病运行；针对四湖流域的调研我们发现了同样的问题，按照《长江流域防洪规划》要求，“按照100年一遇洪水标准加高加固荆州北面濒临长湖的长湖湖堤、太湖湖堤”，由于资金投入不足，目前长湖只有约20年一遇的防洪标准。长湖湖堤全长49.391公里，按50年一遇防洪标准，堤顶高程应达到34.5米，目前仅22公里达标；有11座病险涵闸急待整险加固。

（五）湖泊保护公众参与不够

调查显示，当前对湖泊保护的宣传呈现出政府重视，而公众不够重视；城市居民比较重视，但农村居民不够重视的特点。沿湖的政府、居民和企事业单位，都是湖泊保护的利益相关方和参与者。公众参与度不够有三方面的原因：一是保护意识不足。经调研发现，多数受访居民对于渔业养殖包括围栏养殖对湖泊污染的程度认识不深，在孝感汈汊湖进行调研时，当地渔民包括汈汊湖养殖场政府机构行政人员均认为螃蟹、莲藕等不仅不会污染湖泊，还能保护湖泊，绝大多数社区居民认为湖泊保护工作应由政府负责，而与自己无关。二是舆论宣传不到位。“千湖新记”等省级主流媒体上的宣传报道，基层干部和居民很少有人关注，对自身所在地域的湖泊污染与保护情况了解不多。三是参与动力不足。主要是由于缺乏相应的激励机制，《条例》设计的举报有奖制度没有得到贯彻落实。在对鄂州三山湖等地的调研过程中，沿湖居民包括围栏养殖户都不知道《条例》及湖泊保护的相关政策，也不知道围栏养殖及围湖造池是违法行为。湖泊是祖辈留下来的、靠湖吃湖等观点依然根深蒂固。围栏养殖大户一般都是湖区有影响的人物或乡村干部，每个围栏后面都有入股投资者，对他们而言从养殖中保证利益最大化是其理性选择。同时，即使不存在利益关系，在基层农村的熟人社会里，村干部、村民包括一些乡镇干部对一些违法填湖、或投肥养殖的行为，因为违法者都是乡里乡亲，事不关己，都不愿意去干预和举报。

（六）水质良好湖泊“优先保护”的顶层设计不足

湖北省湖泊的成因、类型多种多样，不同湖泊的利用和保护方式必然有所不同。但是，目前湖北并没有建立统一的湖泊分类保护标准，不同类型的湖泊在保护体制机制趋同，保护的针对性与实效性不强。尤其是针对面积较大、水质良好且具备重要生态功能的湖泊，由于没有完善的分类重点保护的体制设计，导致湖泊的多头管理、分别管理，“良好湖泊、优先保护”的管理理念与保护目标无法得到实现。如梁子湖等重点湖泊目前尚未出台单独立法，流域湖泊综合保护缺乏制度保障，同时，梁子湖流域也缺乏长期性的流域综合性规划，目前实施的《梁子湖生态环境保护规划（2010—2014）》只做了5年规划，2015年也已到期，其他现有的各类专项规划大多湮没于省市以及各部门的其他规划内容之中，目标不明确、要求不具体，且存在相互冲突的情况。另外，在湖北省重点湖泊保护及其治理规划中，山水田林湖统筹协调系统性不够，仅仅考虑湖泊自身，治理缺乏流域统一性，编制的规划较为局限，系统性、统筹性不够，对如何将山水林田湖作为一个系统来研究、规划、布局，在顶层设计与实践中尚需进一步探索。

三、湖泊保护体制机制的对策与建议

加强湖泊治理，迫切需要全面贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水战略思想，结合湖北的省情与水情，树立“绿色决定生死”的理念，共同治湖、系统保湖、科学用湖，积极把握和顺应经济规律、自然规律、生态规律，坚持用问题导向、底线思维、系统意识来统筹考虑解决湖泊保护问题，建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管到位的湖泊保护体制机制，推动构建湖泊保护科学的规划体系、严格的责任体系、完备的工程体系、规范的管理体系、健全的法治体系、高效的监控预警体系等六大体系，真正实现让千湖之省碧水长流。

（一）加快机构整合，实现分级管理

1.整合湖泊保护机构

湖北省政府要根据《条例》第5条的规定，明确跨市湖泊的保护机构和管理职责。在全省15个跨行政区域湖泊中，已设立管理机构的洪湖湿地管理局、梁子湖管理局，其职责定位不应仅仅限于湿地保护与渔政管理，应当增加并承担起湖泊保护的职责，另外13个跨行政区域湖泊应尽快明确保护机构和职责。其他湖泊按分级管理原则，由市、县两级政府整合现有的渔业管理机构或水利工程管理单位，承担湖泊保护职责，并加强责任考核。

2.完善湖泊分级管理体制

《条例》第5条规定：“县级以上人民政府应当加强对湖泊保护工作的领导，将湖泊保护工作纳入国民经济和社会发展规划，协调解决湖泊保护工作中的重大问题。跨行政区域的湖泊保护工作，由其共同的上一级人民政府和区域内的人民政府负责。”该条为确立湖北省湖泊分级管理体制提供了法律依据，建议按此条款要求尽快出台《湖北省湖泊保护分级管理办法》，该《办法》应明确分级管理的主体与原则；明确不同级别主体的湖泊保护范围及职责，其中湖泊保护范围应为《湖泊保护名录》公布的755个湖泊，省管湖泊为跨流域、跨省行政区、跨市行政区的湖泊，市管湖泊为跨县行政区的湖泊，以及市人民政府根据本地实际决定由市人民政府管理的湖泊，县管湖泊为省管、市管以外的所有湖泊，以上各级湖泊管理范围应以《湖泊分级管理表》的形式予以明确，并明确各级湖泊保护部门的职责。

（二）完善湖泊保护工作责任与考核机制

1.完善湖泊保护行政首长负责制

省内重点湖泊由湖北省省长担任“总湖长”，对湖泊保护管理工作负全面领导责任，省人民政府分管湖泊保护管理工作的副省长为全省湖泊保护管理工作的直接领导责任人，对湖泊保护管理工作负直接领导责任。省管重点湖泊应实行流域与湖泊综合管理，沿湖以及湖泊来水流域各市市长为湖泊保护直接管理责任人；对于其他湖泊而言，湖泊所在各市、区、县人民政府行政首长任湖泊的“总湖长”，对湖泊保护管理工作负全面领导责任；市、区、县人民政府分管湖泊保护管理工作的行政领导班子成员为该行政区域湖泊保护管理工作的直接领导责任人，对湖泊保护管理工作负直接领导责任；街道办事处行政主要负责人、乡镇长为本辖区内湖泊的湖长，对辖区内的湖泊保护管理工作负直接责任。对于跨界湖泊而言，沿湖各行政区域行政首长为该湖段湖长。同时，要落实《湖泊保护责任书》，明确各级行政首长湖泊保护责任范围。总湖长负责将湖泊保护工作纳入相应行政区域内国民经济和社会发展规划、年度计划，完善市级湖泊保护管理机构，协调解决湖泊保护与治理的重大问题。湖长全面负责辖区内的湖泊保护管理工作，比如负责组织编制湖泊保护总体规划，建立湖泊保护联动机制，负责湖泊保护资金的筹措与预算编制，对于跨界的湖泊，跨界沿湖各行政区域的湖长按照地域范围，负责各自辖区范围内的湖泊保护管理工作，同时，还需履行湖泊各跨界行政区域联动保护责任。

2.健全湖泊保护目标责任考核机制

政府责任制度是《条例》确立的重要创新性制度，政府责任的落实效果、考核的严格程度、考核程序的完善与否是理顺湖泊保护体制机制的前提与关键，《条例》第6条第2款规定：“上级人民政府对下级人民政府湖泊保护工作实行年度目标考核，考核目标包括湖泊数量、面（容）积、水质、功能、水污染防治、生态等内容。具体考核办法由省人民政府制定。”按照该条要求，湖北省政府应加快制定《湖泊保护工作年度目标考核办法》（以下简称办法），落实地方政府的考核机制与责任。对省级管理湖泊，省政府要强化对省直有关部门履行湖泊保护职责情况的考核，将其纳入省直“五项考核”计分范围，实行湖泊保护绩效目标管理，省政府要严格按照《湖泊保护责任书》要求，加强对下级政府的综合管理考核，对于重点湖泊的保护应纳入该市领导班子考核指标体系中，并占不少于3%的比重（参照黄石市的标准），对于因沿湖所在政府保护不力或决策失误导致水体严重污染，水生态严重恶化，面积急剧萎缩，防洪调蓄功能遭受严重破坏等重大湖泊保护事故时，省政府应对该级政府领导班子实行“一票否决”制，市长应给予相应的政纪处分，市分管湖泊保护工作的副市长应引咎辞职，对设立专管机构的重点湖泊发生严重污染事件的，要按照其职权责任范围对其进行追责，存在刑事违法犯罪的，应及时移交司法机关处理；对市、州以下管理的湖泊，要通过制定湖泊保护考核办法明确湖泊保护在政府工作综合管理考核评分指标体系中的比重，在沿湖行政区域内，实行湖泊保护任务的量化分解，明确部门具体职责与考核指标，结合政府治庸问责机制，按季度对涉湖管理部门进行督查与考核，并通过“以奖代补”形式对排名靠前的下级政府给予奖励，同时在媒体上公布考核结果。年终对在湖泊保护管理工作考评中获得先进的个人、部门和单位进行奖励，按要求向政府治庸问责办公室或人大湖泊保护督查组报告考评结果。对于有专管机构的一般湖泊，依照其被授予的职权予以考核，具体考核标准与办法参照涉湖管理职能部门执行。

（三）坚持规划先行，强化系统治理

湖北省政府要督促县级以上各级政府尽快完成本行政区域湖泊保护总体规划编制工作，对列入全省湖泊保护名录的755个湖泊要逐一编制保护详细规划，应按照山水林田湖是一个生命共同体的系统思想，科学编制湖泊规划，确定湖泊保护范围，明确湖泊保护区和湖泊控制区，划定湖泊保护的护水红线、护土蓝线和护林绿线，合理确定湖泊开发利用、生态保护、岸线利用等控制指标，勘界定桩，设立保护标志，并以夯实筑牢环湖路的形式永久锁定湖岸边界。在湖泊流域所在行政区域共同的上一级人民政府层面设立湖泊规划协调机构，负责湖泊流域详细规划与其他规划之间的衔接协调。湖泊（流域）各类规划在送审批之前，应首先经过湖泊（流域）规划协调机构进行审议，各部门和地区编制的湖泊（流域）专项规划在送审前，应送湖泊（流域）规划协调机构审议和备案，并就规划与湖泊流域国土规划和综合规划的关系以及对国土和综合规划的落实情况作出说明。规划协调机构中应设立由不同领域专家构成的湖泊规划协调委员会，对各地方编制的湖泊综合规划、湖泊详细规划以及专项规划的目标，尤其是规划中的战略性内容是否协调作出判断，确保全省湖泊综合规划、湖泊流域国土规划的战略设计能够在湖泊专项规划和详细规划中得到体现与深化。在省级层面，应建立湖泊保护规划实施评价制度，由省湖泊保护专门机构对全省各类涉湖规划进行审核或者审查，强化参与规划实施的各部门的责任和任务。使规划具有前瞻性、科学性、可操作性，湖泊的管理、开发和保护工作能够有法可依，有据可查。

要加快推进退渔还湖、河湖连通、控源截污、生态修复等工程建设，完善湖泊防洪排涝工程体系，提高湖泊的调蓄能力和防洪保障能力，构建布局合理、连通有序、通畅自然、循环良性、生态健康、引排得当、蓄泄兼筹、丰枯调剂、多源互补、调控自如的江河湖库水系格局。要大力开展湖泊生态环境保护试点建设，坚持一湖一策、以奖促防、绩效管理，积极探索湖泊保护和生态修复模式，争取将更多湖泊纳入国家试点范围，探索开展省级湖泊生态环境保护试点，选择城市内湖重点开展污染整治和生态修复示范。

（四）依法拆网拆围，建立遏制湖泊过度开发的长效机制

湖北省政府及有关部门要对围网围栏、投肥养殖等过度开发行为限定整改期限，全面实施围网、围栏养鱼拆除工作，收回被侵占湖面，严防新增新扩。各级政府应制定湖区渔民安置方案，加强湖区与安置区相关政府管理部门的协调配合，充分做好舆论宣传与政策引导，明确安置对象、安置方式与安置程序，负责渔民安置工作的上级政府应做好安置政策的落实、资金保障与绩效评估工作；应明确由湖泊所在地政府牵头成立由水利、环保、水产、财政等多部门组成的湖泊围栏拆除与渔民安置工作委员会，分类分步推进湖泊围网拆除工作。对于省内重点优质湖泊的围栏，及时实行一次性全面拆除，由当地政府与其签订补偿与安置协议，适当提高补偿标准，补偿范围应包括合同预期收益、船舶、渔具损失等。同时，要大力推进湖泊保护生态移民，有计划地组织渔民上岸定居，对于没有固定住所，全部家庭成员或者家庭全部劳力至今仍在船上居住生活的渔民，政府除按照当地渔民人均捕鱼收入按年给予适当补贴外，应分配耕种土地（或人工池塘）与房屋，保障其基本的生活需要，并认真做好拆违上岸渔民的社保、养老、就业等安置工作；对于一般湖泊，应分步推进围网拆除工作，首先应对合同已到期的围网进行全面拆除，对于未到养殖合同期的渔民，应到湖泊保护部门集中划定的区域内发展生态养殖及绿色环保旅游项目，并由湖泊保护部门监督实行生态养殖，禁止投肥等污染湖泊水质的行为，要建立补偿、奖励处罚机制，鼓励涉湖企业转型发展自然放养和生态养殖。

（五）畅通渠道，两手发力，建立稳定多元湖泊保护投入机制

湖北省政府要从“千湖之省”这一特定省情出发，将每年非税收收入的3%或每年一般预算收入的1%，提取作为湖泊保护专项资金，主要用于湖泊保护及相应的生态补偿，切实加大对湖泊保护的投入力度。建议从各级征收的排污费中提取1%，作为湖（库）工程生态供排水补偿，促进水系循环，提高湖泊自净能力。要按照分级管理的原则建立湖泊保护财政支出分担制度，明确市、县两级政府及有关部门、涉湖企业的投入责任，构建稳定可持续的投入机制。

政府职能部门要牵头进行行政性融资，主要方式是向国内银行申请抵押贷款、向世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构申请贷款、政府授权从事湖泊治理保护的机构向银行贷款并由财政贴息等；要制定鼓励社会资本参与湖泊保护利用的政策，引导更多的民间资本投入湖泊保护事业，发展湖泊相关产业；要推行湖泊工程生态供（排）水补偿制度，依法开征湖泊工程修建维护费，支持对占用湖泊岸线和利用湖泊水面养殖、航运、旅游的单位，征收湖泊资源开发利用补偿费；要对10平方公里以上的重要湖泊建立生态补偿机制，在资金投入和湖堤、闸站等基础设施方面对市、县给予支持；提高排污费征收标准，将排污费纳入水价核算成本，与湖泊流域水环境保护和综合治理成本相适应，形成合理的水价形成机制；要尽快落实水库除险加固配套资金和水库管护政策，促进水库良性运行，确保防洪安全、供水安全和库区生态安全。

（六）完善制度措施，加强污染防治

要建立湖泊健康监测评价体系，尽快明确湖泊的水环境容量和纳污能力，尽早制定实施湖泊重点污染物排放总量削减和控制计划，实行湖泊重点污染物排放限值制度。要调整产业结构，发展循环经济，配套建设工业园区的污水集中处理设施，减少工业污染。要加快湖泊流域内城镇污水集中处理设施及管网建设，实行雨污分流，控制生活污染。要指导湖泊流域内农业生产过程中化肥、农药等农业投入品的科学、合理使用，控制农业面源污染。要合理控制湖泊养殖规模，鼓励发展生态渔业。要科学规划湖泊旅游开发，切实保护湖泊水生态环境。要在省控市界断面尽快建设跨界自助监测站，对跨界水质进行自动监测。要出台流域跨界断面水质目标考核办法，开展跨界断面水质目标考核，实施赔偿和环境补偿政策。

（七）完善联席会议制度，加强涉湖管理单位保护合力

应按照“统一指导，强化执行，信息通畅”的原则，提高联席会议制度执行力度，充分发挥联席会议在湖泊治理中沟通协调的功能，为实现共同治理、协作治理、科学治理的湖泊保护模式提供制度与组织保障。

1.要强化水利部门在湖泊保护管理中的主导作用，充分发挥湖泊保护领导小组成员单位的职能作用，整合环保、农业、林业等部门的涉湖管理资源，统筹相关部门涉湖执法力量，实现综合执法，切实加大湖泊执法监督力度，强化湖泊日常巡查和动态监控，维护湖泊的保护秩序。

2.要明确和统一跨区域湖泊主管部门，建立跨区域联席会议制度和协调机制，定期通报情况，研究解决问题。

3.加强联席会议议决事项的执行力度。

在联席会议上通过的决议应以会议纪要的形式予以记录并下发各成员单位，决议事项执行情况应与部门目标考核机制挂钩，由政府对各部门的执行情况进行督察。对于湖泊保护重大事项没有议决的事项，应将联席会议讨论情况及时上报同级或上级政府，由政府裁定与决策。

4.建立联席会议成员单位信息员与投诉受理处置制度。

牵头单位应设立湖泊保护信息服务平台，发布湖泊保护信息，接受社会监督与投诉，并加强成员单位之间在日常湖泊保护工作中的信息互通，沟通协调，及时反馈与处理社会投诉问题，加强成员单位之间湖泊保护协调应急处理能力。

5.建立涉湖开发建设事项联合审批机制。加强湖泊保护各职能部门的沟通协调，对于涉湖建设与开发项目，实行多部门联合审批和监管，其中水行政主管部门或湖泊专管机构的审查意见应成为涉湖项目规划审批的前置条件。

（八）提高公民湖泊保护意识，构建湖泊保护公众参与机制

对于湖北省的湖泊保护，除了发挥政府机关在保护湖泊中的各项职能外，应采取多种形式，广泛调动社会公众积极性，发挥公众的监督作用，形成稳定持续的公众参与机制。

1.要加大教育和宣传的力度，提高全体公众的湖泊保护意识。

各级政府和教育机构等要抓住世界湿地日、世界环境日等契机，加强公众的湖泊保护意识，使绿色意识深入人心。开展湖泊保护宣传和教育，使广大公众认识到污染或破坏湖泊可能导致的严重后果，增强危机感，树立保护和改善湖泊环境的良好社会风尚，形成人人对污染和破坏湖泊的行为进行谴责的社会氛围，引导全社会的人都来关心和参与湖泊保护工作，使湖泊保护意识深入人心。

2.要建立和完善湖泊保护的举报和奖励制度。

公众参与到湖泊的保护工作中来，发挥全体公众在湖泊保护中的重要作用，建立湖泊保护的举报和奖励机制，使市民有更高的积极性参与到湖泊保护中，各级政府应出台相关政策具体规定举报的事项、方法及奖励措施，使得举报奖励制度得以落实。对妨碍公众参与湖泊保护的制裁。对于妨碍公众参与湖泊保护的行为，应予以严厉的打击和制裁。

3.注重发挥非政府组织在湖泊保护中的作用。

参加环保社团进行有组织的参与湖泊的保护工作是公众参与的重要形式，尤其是对于文化落后的地方和社会群体，应该通过建立非政府的群众组织使其参与到湖泊保护中来。

4.建立社会主体联动参与机制。

在联合执法过程中，承担执法工作任务的部门，可根据工作的实际情况，邀请行评代表、社会监督员、湖泊保护志愿者（民间湖长）等，参与执法行动，营造社会各界参与湖泊保护的良好氛围。

（九）启动重点优质湖泊立法，实现“良好湖泊优先保护”

湖北省湖泊众多、情况各异，因地制宜制定和颁布管理、保护和资源利用的规范或法规，是湖泊实施科学有效管理的保障，意义十分重大。建议由湖北省政府按照湖泊面积较大、水质生态状况较好的原则确定重点湖泊范围，并依据《条例》对湖北省内的重点湖泊进行分湖立法，力争做到重点湖泊一湖一法。为了统一重点湖泊确定标准，建议按照2011年7月环保部、财政部联合印发的《湖泊生态环境保护试点管理办法》以及环保部在2013年5月颁布的《良好湖泊生态环境保护规划（2011—2020）》的相关规定，将重点湖泊标准确立为：（1）湖泊面积在50平方公里以上、有饮用水水源地功能或重要生态功能；（2）湖泊现状总体水质或试点目标水质好于三类（含三类），流域土壤或沉积物天然背景值较低。按照这一要求，湖北省应将洪湖、梁子湖、斧头湖、西凉湖纳入首批“一湖一法”立法计划。